基层事业单位工作人员工资分配问题研究

□ 何 宪 熊 亮

我们在研究事业单位工资收入分配时，常常把事业单位作为一个整体。其实，不同层级的事业单位情况差异很大，面临的问题各不相同。一些基层事业单位面临的问题，在层级比较高的事业单位看来不觉得是问题；而中央或省属事业单位正在研究的高校工资制度改革、科研单位工资分配问题，基层事业单位却可能不存在。因此，把基层事业单位工作人员的工资收入分配问题专门提出来进行研究，十分有必要，具有重要的实际意义。

一、基层事业单位的定义和特点

把社会机构划分为企业、事业单位和行政机关是计划经济时期留下的、具有我国特点的一种划分方式。由于这一特征，事业单位总是以一定的行政级别隶属于相应级别党委政府或党委政府的某一部门。这就有了部级或副部级事业单位、司局级或副司局级事业单位、处级或副处级事业单位、科级或副科级事业单位之分，实际上还存在股级或副股级事业单位。按照隶属关系，事业单位划分为中央事业单位、省属事业单位、地市属事业单位、区县属事业单位、乡镇属事业单位。“基层”一般是指各种组织的最低一层，在不同的语言环境下，基层所指的对象不完全相同。本文所称的基层事业单位，特指县以下的事业单位，即包括区县属事业单位和乡镇属事业单位。

基层事业单位不仅级别低，还在工作职责、规模结构、行业构成等方面具有特殊性。相对于其他层级的事业单位，基层事业单位具有以下特点。

第一，人员数量较多。根据2018年《中国人力资源和社会保障年鉴》公布的数据，2017年国有事业单位职工人数为3 120 万人，其中，中央事业单位占6%，省级事业单位占9.8%，市级事业单位占17.2%，区县事业单位占45%，乡镇事业单位占22%，县乡两级占整个事业单位职工人数的67%。为什么基层事业单位人数竟然占到整个事业单位人数的2/3 呢？这主要是因为事业单位中最大一个组成部分是中小学，而中小学基本上由区县举办的，市一级主要办重点高中，省和中央一级除特殊情况外就很少办中小学了。区县事业单位职工人数与常住人口的数量成正比关系，人口越多的区县，事业单位的人数就越多，这是因为基层事业单位工作人员的主体是中小学教师，而教师的数量与学龄儿童的数量是相互关联的。因此，人口多，学龄儿童就多，教师数量按学龄儿童数量配备，教师越多，事业单位职工的数量就越多。

第二，行业相对比较单一。从整个国家来看，事业单位涉及多个领域、多种行业，但基层事业单位的行业相对单一。除了作为主体的义务教育和卫生机构外，高等教育、科研、新闻、出版、体育、设计、勘探、测绘、气象、地震、海洋等行业基层事业单位几乎都不涉及。高层级政府所属的事业单位和基层事业单位，虽然都是事业单位，但差别很大。有的事业单位只有基层才有，高层级的事业单位没有，如中小学、基层医疗机构；有的行业只有高层级事业单位有，基层事业单位没有，如大学、研究所、设计院。有的行业高层级和基层事业单位都有，但差别很大，如人才交流服务机构，中心城市人才交流服务机构一般都比较大，实力强，经济状况也比较好；但基层人才交流服务机构都比较小，没有经济实力，靠政府财政支持。教育和卫生行业事业单位是基层事业单位的主体，表1是四川省眉山市所属7 个区县事业单位的情况。教育和卫生行业的事业单位人数占比较高的区县，比例达到整个事业单位人数的近80%，最少的也占56%。

第三，基层事业单位工作人员和公务员的工作区别不明显。在法律政策层面，公务员和事业单位工作人员的入口、待遇、流动等方面的制度完全不同。但是实际上，在区县和乡镇，除教育和卫生行业外，公务员和事业单位的工作区别并不明显，混岗现象十分普遍。在区县一级的政府部门，编制少，任务重，大量、长期借调事业单位工作人员是常见做法。在有的区县局委办，事业单位身份的人员已经成了机关行政工作的主要力量。而在乡镇一级，公务员和事业单位工作人员只是身份差别，从事的工作与身份无关，无论是公务员还是事业单位工作人员都按乡镇工作的需要统一安排使用。虽然乡镇的事业单位工作人员也有一定的名义上的工作职责，但实际上大多数时间在乡镇党委政府的领导下，围绕乡镇的中心工作完成相关任务。特别是在过去的计划生育、现在的经济发展以及特殊时期的维稳等工作方面，乡镇对事业单位工作人员的使用和公务员完全一样。由于乡镇事业单位人数往往多于公务员，在包村包户完成指标任务等各个方面，事业单位工作人员实际上成为乡镇工作的主力军。除了涉及身份的一些问题，如工资待遇、提拔使用、交流调动外，乡镇的公务员和事业单位工作人员在承担工作、完成任务方面没有差别。

第四，工作任务重，生活工作条件艰苦。基层工作很具体，工作任务重，所谓上面千条线、下面一根针。工作直接面对基层群众，工作难度大。征地拆迁、群众上访、维护稳定等难度大的工作，大都由基层处理，事业单位工作人员是其中一支重要力量。在打赢脱贫攻坚战中，基层地区的干部发挥了重要作用。全国累计选派25.5 万个驻村工作队、300 多万名第一书记和驻村干部，同近200 万名乡镇干部和数百万村干部一道奋战在扶贫一线，为脱贫攻坚做出了卓越贡献。习近平总书记指出，打赢脱贫攻坚战，各级干部特别是基层一线干部十分重要，战斗在扶贫第一线的基层干部工作十分辛苦，有的甚至流血牺牲。要努力为他们的工作生活排忧解难，制定政策激励他们为打赢脱贫攻坚战努力工作。一些边远县、边远乡镇交通不便，公共服务跟不上，生活条件差，但只要有人居住的地方，就有学校，就有乡镇卫生院，就有事业单位工作人员。除了少数发达地区外，一般情况是，越是基层，财政状况就越紧张。而目前的工资收入分配对本级财政的依赖越来越强，财政困难的区县机关事业单位的工资收入普遍偏低，如果基层党委政府对统筹事业单位重视不够，基层事业单位的问题就会更严重。

在学术界，基层事业单位工资问题近年来越来越受到重视。从现有的研究来看，一是从人才队伍建设的角度去研究基层地区事业单位的工资，如郑欣[1]、余兴安和李志更等[2]，在这些研究中，工资制度建设成为推进基层地区事业单位人才队伍建设的重要手段。专门研究基层地区事业单位工资的文章，大量集中在基层事业单位绩效工资制度的实施上，如张丽等[3]对基层疾控中心工资制度的研究、陈宇鸿[4]对公共卫生和基层医疗卫生事业单位绩效工资制度的研究、谌珊和熊通成[5]对县级公立医院薪酬制度的研究等。但现有研究对基层事业单位工资制度的系统研究还不够充分、深入。

基层政权是我国政权的基础，基层事业单位是基层政权的重要组成部分。特别是在脱贫攻坚、乡村振兴等国家重大战略的实施中，基层事业单位是重要力量，负有重要责任。加强基层事业单位干部和人才队伍建设，对基层公共服务水平的提高，加强和巩固基层政权都有重要意义。工资是激励工作人员和稳定干部与人才队伍的重要手段。但从已有的研究成果来看，对于基层事业单位的工资收入问题的研究不足。对事业单位工资收入分配和工资制度的研究，大多是对事业单位工资的整体研究或一般性研究，没有把基层事业单位作为一个特殊的研究对象。占整个事业单位数量2/3 的基层事业单位还未成为研究的重点，专门的研究成果较少。而目前比较热门的、受到各方面重视的高校工资分配制度研究、科研单位工资分配制度研究、公立医院工资分配制度研究，基本和基层事业单位没有关系或者关注的重点并没有放在基层事业单位上面。

二、基层事业单位工资收入分配的现状

党和政府历来很重视基层的工资收入分配，在历次工资制度改革中，都把基层事业单位的问题作为一个重要问题来研究，采取一些有针对性的措施对基层工资倾斜。1956年工资改革建立的职务等级工资制度，把级别作为确定各种待遇的依据，这使得职务层次偏低的基层职工待遇可以得到一定的照顾。1985年工资改革实行了结构工资制度，其中专门设置了一个工龄工资的项目，使职务较低的基层职工可以通过工龄工资这个渠道增加工资。1993年工资改革在事业单位管理人员职务工资制度的基础上，增加了级别因素，以利于在职务不能提高的情况下，工资可以通过级别的提高而增长，同时还建立了艰苦边远地区津贴制度，对于处于艰苦边远地区的基层事业单位工作人员，也是一种弥补和保障。

我国现行事业单位的岗位绩效工资制度是2006年工资制度改革确立的。2006年以来，针对基层工作人员，实行了一些特殊的政策。基层事业单位工作人员的工资包括基本工资、绩效工资、奖励性补贴、改革性补贴和各类津贴补贴。

第一，基层事业单位工作人员的工资水平主要参照公务员工资。基层事业单位除人民医院、血液中心、殡仪馆等极少数单位外，大都没有创收能力。因此，大多数基层事业单位把参照公务员工资作为目标。但能否跟上公务员工资水平，取决于所在地区的财力和领导的重视程度。财力较强和领导重视的地区，基层事业单位工作人员工资能够和公务员工资保持基本一致；财力较弱或领导重视程度不够的地区，基层事业单位工作人员工资与公务员工资就会有一定差距。这种情况与层级比较高的事业单位有很大差别。中央和省属的事业单位，大都有自己的创收收入，而且有的单位创收收入在整个收入中所占比重相当大，这些单位的绩效工资总额不是根据公务员的工资水平来确定的，而是直接与单位的绩效收入挂钩，由单位面向社会各种服务取得的收入确定。对这类事业单位如何科学确定绩效工资总额，是绩效工资管理的重大问题。但基层事业单位所服务的是基层老百姓，大多数的服务属于公益性服务，有少数单位有收费项目，但收入微不足道，对单位的工资收入起不了作用，几乎可以忽略不计。因此，基层事业单位工作人员的工资水平能和公务员保持同样水平是理想目标，而中央和省属的事业单位工资水平高于公务员的并不少见，特别是一些中央事业单位，比如医院、大学、研究所、报社工资收入水平大都高于公务员。这个方面基层事业单位和中央、省属的事业单位差别很大，值得引起重视，进行专门研究。

第二，基层事业单位工作人员基本工资执行全国统一的岗位工资和薪级工资标准。其中，岗位工资由所聘岗位确定，由于不同层级事业单位的岗位结构不一样，基层的岗位结构中低级别职务比重较大，基层事业单位工作人员的岗位工资低于其他高层级事业单位工作人员的岗位工资。薪级工资是2006年工资改革对事业单位专业技术人员设置的工资项目，基层事业单位工作人员在每年考核合格的情况下，可以提升一级薪级工资。这一新的工资项目带有某种对资历认可的性质，对职务提升空间有限的基层事业单位工作人员有利，但是薪级工资设置的起点薪级与岗位相联系，这又使得基层事业单位工作人员享受薪级工资的好处打了折扣。此外，不少地方对于到乡镇工作的高校毕业生，实行高定一级工资的政策，可以使部分人员的岗位工资得到一定程度提高。

第三，基层事业单位工作人员绩效工资水平大致参照当地公务员规范津贴补贴水平确定。国家明确规定，义务教育阶段中小学教师工资水平不低于当地公务员的工资收入水平，其基本工资和公务员大致平衡，绩效工资也大体参照公务员的规范津贴补贴水平来确定；对于公共卫生和基层医疗卫生事业单位来说，按照有关规定，其工资水平与当地事业单位工作人员工资水平相衔接，由于基层事业单位主体是中小学教师，因此，公共卫生和基层医疗卫生事业单位的工资水平也基本上与当地公务员工资相衔接；其他事业单位，基本都是机关所属的事业单位，和机关一起办公，甚至和机关混岗使用，其工作人员绩效工资水平也能参照公务员的规范津贴补贴水平。很多地区为了保持事业单位工作人员绩效工资与公务员津贴补贴水平的平衡，采取了制定并公布事业单位不同专业技术职务和管理职务绩效工资标准的办法。这样一来，在每个人都知道自己的绩效工资标准是多少的情况下，绩效工资很难按绩效结果进行分配。有的学校把公布的绩效工资标准按一定比例扣除后用于绩效考核以期拉开差距，被认为是从大家口袋里拿钱出来搞绩效工资，遭到了质疑。因此，大多数基层事业单位的绩效工资按岗位或职务进行分配。

第四，基层事业单位实施奖励性补贴制度情况复杂。近年来，各地陆续对公务员在目标考核的基础上发放目标奖，少则平均几千元、上万元，多则十多万元，成为公务员工资收入的一个重要组成部分。各地年终奖的发放情况不一，有奖励性质，也有提高工资收入的成分，因此在工资管理工作中规范性称呼叫奖励性补贴。奖励性补贴制度在基层事业单位的实施情况比较复杂，大致可以分为以下几种类型。第一种类型是公务员和事业单位工作人员一视同仁，公务员发多少，事业单位工作人员发多少。从全国来看，这种情况有，但不多。第二种类型是按一定的比例发给事业单位工作人员，比例从40%～90%都有，这主要取决于基层政府的财力和领导对此项制度的认识。第三种类型是给政策，由事业单位自己找资金。由于义务教育学校的特殊性，地方政府一般是分类处理，对于中小学教师是政府给全部资金或部分资金，但其他事业单位这部分资金需自筹。第四种类型是公务员目标奖不考虑事业单位工作人员。这种情况一般是发生在经济比较落后、财力比较紧张的地区。这些地区给公务员的目标奖也发得不多，更没有财力考虑事业单位了。从全国来看，第四种类型的地区也比较少。在实施目标奖的地区，事业单位工作人员目标奖的发放办法和公务员基本相同，即对单位进行目标考核，确定单位的奖励档次，然后单位内部按职务或岗位进行分配，也有少数地区的部分单位内部采取根据考核结果进行分配的办法。

第五，基层事业单位一般没有改革性补贴。改革性补贴的情况很复杂，涉及住房、交通、通讯等方面，各地政策不一样，项目不一样，标准不一样。一般来说，基层出台的改革性补贴政策比较少。由于基层财力的限制，能够实际享受到的基层事业单位工作人员就更少了。目前最重要、最普遍改革性补贴就是车改补贴，这是一项国家统一推出的改革性补贴，主要解决机关公车过多、使用过乱的问题。从调研掌握的情况来看，大多数地区基层事业单位不执行车改补贴。除少数发达地区外，也极少有地区基层事业单位工作人员享受住房、交通、通讯等补贴。

第六，享受向基层地区倾斜的其他津贴补贴政策。2001年国家正式建立艰苦边远地区津贴后，2006年又对艰苦边远地区津贴进行完善，把艰苦边远地区从四类改为六类，享受艰苦边远地区津贴的范围由原来的700 多个县级行政区域扩大到900 多个，并多次提高艰苦边远地区津贴标准。凡是属于艰苦边远地区的基层事业单位工作人员，都与公务员一样享受该地区相应类别的艰苦边远地区津贴。2015年国家出台了乡镇补贴的政策，在乡镇工作的机关和事业单位工作人员都可以享受此项补贴。国家政策规定乡镇工作补贴每月不低于200 元，并向艰苦边远乡镇和长期在乡镇工作的人员倾斜。各地在制定实施办法时，有的按乡镇距离县城的远近和艰苦程度拉开差距，有的按在乡镇工作的时间长短拉开差距。总体上看，这项政策对提高乡镇事业单位工作人员的收入、稳定乡镇事业单位人才队伍起到了积极作用。此外，事业单位还有一些特殊岗位津贴等，主要针对有毒有害的工作岗位，但基层事业单位工作人员享受这类津贴的不多，这里就不具体讨论了。

三、基层事业单位工资收入分配存在的主要问题

（一）基层事业单位工作人员职业发展空间小

我国事业单位的规格是根据主管部门的级别来确定的。按照事业单位岗位设置的规定，事业单位管理岗位最高等级和各岗位的比例按照机构编制部门核定的机构规格、规模和隶属关系来确定。通常来说，中央部门所属的事业单位的机构规格相当于厅级，最高管理岗位等级为三级职员；省级部门所属的事业单位的机构规格相当于处级，最高管理岗位等级为五级职员；市级单位隶属的事业单位的机构规格相当于科级，最高管理岗位为七级职员。县以下的基层事业单位有区县党委政府直属、区县党委部门机构所属、乡镇党委政府所属3 种类型。除了少数是科级、副科级外，大部分是股级。股这个级别在国家正式的机构序列中是不存在的，但在基层事业单位中普遍设立。因为区县政府部门和乡镇党委政府就是一个科级单位，但管理承担的行政事务和公共服务项目很多，在部门之下和乡镇之内不设一级组织机构就不能很好运转。所以，几乎所有的区县党委政府部门之下和乡镇之内都有机构设置，而大多数区县部门和乡镇的事业单位都是股级，相对应的管理岗位就只是一个九级职员。也就是说，一名大学生毕业后如果进入基层事业单位，其转正后应该定为九级职员岗位，如果不离开这个基层事业单位的话，到退休也仍旧是九级职员，整个职业生涯完全无法发展。

对于基层事业单位的专业技术人员来说，按照事业单位岗位设置规定，专业技术岗位的最高等级和各岗位结构比例按照机构的功能、规格、隶属关系和专业技术水平等因素综合确定。也就是说，基层事业单位的专业技术岗位最高虽然可以设置为高级，但中、高级专业技术岗位的结构比例要低于高层级的事业单位。基层事业单位在专业技术人员的职称评聘中常常存在结构性矛盾，一些专业技术人员有中、高级专业技术职称，但受到职数的限制，只能被聘为初级岗位。岗位对基层事业单位工作人员的工资收入起决定性作用，岗位工资是基层事业单位工资主要组成部分，除了国家确定的基本工资标准外，岗位还和地方确定的津贴补贴、绩效工资和地方奖等工资项目挂钩，基层事业单位岗位设置等级低对工作人员工资收入的影响很大。岗位晋升是提高工作人员工资收入水平的重要途径。由于机构规格较低以及中、高级专业技术职称比例偏低等原因，基层事业单位工作人员的岗位晋升空间狭窄，导致了其工资水平较低。

基层公务员队伍也存在类似的发展空间小的问题，但自2014年开始，在县以下机关单位实行职务职级并行制度后，部分地区基层公务员职级得到晋升、工资收入水平有了较大幅度提高。[6]以西部某省为例，实施公务员职务职级并行制度后，18.12%的公务员享受了职务与职级并行待遇。公务员总体享受处级、科级、科员级干部待遇的比例分别达到13.4%、58.9%和27.7%。而由于基层事业单位未实行相应的职员等级晋升制度，享受处级、科级、科员干部待遇的比例仅为0、22.7%和77.3%。[7]相比较而言，基层事业单位管理人员的职员等级晋升制度迟迟没有出台，这又进一步拉大了基层事业单位工作人员和公务员的工资收入差距。

（二）专业技术人员和管理人员不平衡

事业单位工作人员分为管理人员和专业技术人员。按照事业单位岗位设置，专业技术岗位可以设置到高级职称，因而专业技术人员的晋升空间较大，即使是基层事业单位的专业技术人员也可以从初级职称逐步向中级、副高甚至正高职称发展，职业生涯通道相对较为清晰。但对于基层事业单位的管理人员来说，由于单位层级较低，受到管理层级的限制更多，很多基层事业单位最高也就是科级，大量基层事业单位只是股级。也就是说，基层事业单位的领导人员如果是走管理序列的话，最高也就是科级。那么对于一般工作人员来说，如果一直在基层事业单位，最高也就是走到七级或八级职员（相当于科级岗位）。对于很多基层事业单位的管理人员来说，其从刚进入单位到退休，都可能无法提升一个岗位层级，这不是因为这些人不优秀、不努力，很大程度上是因为基层事业单位管理人员的晋升空间受到单位层级的严格限制。基层事业单位的管理人员在晋升无望的情况下，容易对职业生涯充满悲观情绪，挫伤他们的工作积极性。[8]很多事业单位工作人员是因为在专业技术上表现突出，才被选拔到管理岗位上，结果他们的最终待遇还不及专业技术人员的待遇，这对他们也是一个打击。

基层专业技术人员的最高岗位基本不设限，可以到达正高，而基层管理人员的最高岗位受到单位层级限制只能最高到达正科。因此，专业技术人员和管理人员的工资保持怎样的对应关系，是一个无法回避的问题。国家在制定基本工资标准时，虽然强调不对行政职务和专业技术职务进行对应，但实际也需要进行相互参照，才能把两类人员的工资标准制定出来。国家在制定工资标准时，大致是将正高职称的工资标准界定在正司局级到副司局级之间，副高职称的工资标准界定在正处级和副处级之间，初级职称与科员大致相当。而绩效工资标准及目标奖的标准是由地方确定的。一般区县在确定专业技术人员和管理人员的工资关系时，与国家界定的关系有不同。特别是职称制度改革以来，基层专业技术人员副高职称已经较普遍，正高职称虽少但也开始有了。因此，正高如果对应正司局级和副司局级之间，就会成为整个区县工资级别最高的人员，高于区（县)委书记和区(县)长。因此，在基层制定绩效工资标准和目标奖标准时，地方一般都调低专业技术岗位与管理岗位的对应关系。调整的情况各地不一，有的地区正高与正处大致对应，副高与副处大致对应，中级与副科大致对应；有的地区正高对副处，以下类推；有的地区专业技术人员所对应的管理人员的级别更低，正高对应正科，副高对应副科，中级对科员。这里说的大致对应，不是把两类序列画上等号，而是在制定绩效工资标准时，在两类序列之间找到一种平衡。

由于管理人员的职业通道没有打开，因此，在很多基层事业单位，实际从事管理岗位工作的人员被聘为专业技术人员的情况特别普遍。管理岗位的人员被聘为专业技术人员，一方面挤占了真正从事专业技术工作人员的职数，特别是挤占了高级专业技术岗位的职数，影响了基层地区事业单位专业技术人员的发展，这有悖于设置基层地区专业技术高级岗位的初衷。另一方面，管理人员被聘为专业技术人员，对于推行事业单位职员等级晋升制度也带来了一定挑战。相对来说，公务员主要都是综合管理类，可以说只有“管理”这一个序列，因此，推行公务员职务职级并行制度的时候，只需要考虑职务和职级的对应关系就行了，即只需要考虑“纵向”这一个维度。而对于事业单位来说，由于存在专业技术岗位和管理岗位，那么推行事业单位的职员等级晋升制度，就需要同时考虑“纵向”和“横向”的关系。考虑纵向的关系，就是考虑工作人员职业生涯通道打开到什么程度。例如，七级职员可以享受哪一个级别的待遇。考虑横向关系，就是要考虑到管理序列和专业技术序列之间的平衡，避免因为管理序列的通道打开了，带来管理序列和专业技术序列之间新的不平衡。而实际从事管理工作的人员被聘为专业技术人员，又进一步增加了这一难度。

（三）基层事业单位工资收入水平偏低

除少数发达地区外，基层事业单位工资水平普遍偏低。有关统计数据显示，2017年，全国县一级事业单位的工资收入约为全国事业单位平均工资收入的76.56%，为中央一级事业单位的57.25%，为省一级事业单位的67.00%。乡镇一级事业单位的工资收入水平更低。数据显示，全国乡镇一级事业单位的平均工资收入约为全国事业单位平均工资收入的75.21%，为中央一级事业单位的56.24%，为省一级事业单位的65.82%。基层事业单位收入水平较低的原因是多方面的，其中一个主要原因是，基层事业单位的工资收入主要取决于地方财力状况。我国事业单位的工资主要由本级财政负担，而目前我国各级政府的财政状况，一般来说，政府的层级越高财政状况就越好，政府的层级越低，财政状况就越差。艰苦边远地区政府财力更是严重不足，特别是人口较多的区县，基层办教育的压力较大。与高层级的事业单位相比，基层事业单位往往创收能力不足，这也是基层事业单位工资收入水平低的一个很重要原因。我国事业单位用于工资福利的经费支出，除义务教育是财政全额保障外，对其他类型事业单位财政大都只保障一部分，不足部分还需要单位去市场创收。市场创收能力的高低对事业单位的工资收入水平有重要影响。那些职工工资收入水平高于公务员收入的事业单位，都是创收能力强的事业单位。而在基层地区，事业单位主要是在本区域提供公共服务，市场半径较小，创收能力有限，工资收入水平只能完全由财政保障。工资水平偏低导致基层事业单位优秀人才外流、队伍不稳定，给基层教育、卫生等公共事业发展带来了影响。

（四）分配格局变化加重了区县政府财政负担

在相当长的时期内，县以下机关、事业单位工资所需经费都是中央财政保障的。改革开放后，沿海地区经济发展速度加快，经济实力增强，后来再调整工资时，改为几个发达省区由省级财政负责，其他地区仍然由中央财政负责，增加的工资所需资金，由中央财政下拨专项资金负担。绩效工资的实施改变了这一状况。由于绩效工资水平的确定，是以对地方自行发放的津贴补贴进行规范为基础的，因此，理论上说，津贴补贴及绩效工资是地方已经发放了的，水平也是地方自己确定的。所以实施绩效工资时，中央并没有像调整基本工资一样，进行专项拨款。省级在向县财政转移支付时，有的省市适当考虑了这个因素。但转移支付中适当考虑并不是对绩效工资所需要资金的全额拨款，而且转移支付要在区县财政预算中统一使用，把转移支付中的资金用于发放绩效工资，就得减少其他方面的预算支出。因此，实施绩效工资后，改变了基层事业单位工资完全由中央财政统一拨款的传统，在工资中占相当大比重的绩效工资不再是中央专项拨款了，这明显增加了区县政府的财政负担。目标奖的实施进一步改变了基层工资收入的资金来源。目标奖完全是地方政府的行为，中央到目前为止，没有出台过政府目标奖的政策。因此，实施目标奖的资金全部是县一级政府自筹的。现在基层事业单位工资收入的资金来源格局是，基本工资仍然是来自中央财政，绩效工资和目标奖来自区县财政。全国的事业单位基本工资平均仅占全部工资的33%左右，基层事业单位基本工资可能占比高一些。除基本工资外，艰苦边远地区津贴所需资金也来自中央财政。但不管怎么说，原来所有工资都是来自中央财政专项拨款，现在超过一半需要区县政府自筹，这个分配格局的变化，加重了区县政府的财政负担。

（五）绩效工资未充分发挥激励作用

2006年建立的事业单位岗位绩效工资制度的最大特点就是设置了绩效工资。通过建立绩效考核制度，把工作人员的工作成效与工资分配联系起来，以期更好地调动事业单位工作人员的积极性。但根据我们对基层事业单位绩效考核开展情况的调查，除了公立医院外，大多数事业单位并没有像政策规定的那样在单位内部搞绩效考核，然后把绩效工资分配建立在绩效考核基础之上，以在工作人员之间拉开差距。中小学教师最多也就是根据课时的多少，奖金略有一些差别，有的学校甚至连这一点都没做到，奖励性绩效也是平均发放或按职称发放。对大多数事业单位工作人员来说，他们和机关从事大体上相同的工作，也很难进行绩效考核和在此基础上的绩效工资分配。基层事业单位的工资收入分配与中央和省属的事业单位有很大差别，制度化的绩效考核制度没有建立。在这样的状况下实施的所谓绩效工资，难以起到应有的激励作用。

相对于其他层级事业单位，基层事业单位绩效工资制度难以发挥作用有其特殊原因。第一，如前文所述，大量基层事业单位工作人员是和机关公务员混岗工作的，部分基层事业单位甚至只有一个空的“户头”，没有具体的、独立的业务，所有人员都充实到各机关中去了。在这种情况下，要单独把事业编制的这些人员拿出来考核，自然有难度。第二，很多基层事业单位工作人员非常少，甚至只有三五个人，要对这三五个人进行考核，不但不现实，成本也很高。笔者曾到过一个基层的卫生院所，为了推行绩效考核，在本身编制就极其有限的情况下，要专门安排一个人进行绩效考核工作，大家觉得浪费人力很没有必要，最后也没能坚持执行下去。第三，不能否认，在某些基层地区存在“面子”“熟人”“人情”等中国特有的单位文化。在这种人情文化的单位中要推行绩效考核制度，实现量化的考核，完全排除人情因素在打分中的作用,难度更大。第四，绩效考核本身是一门很专业的技术，要求所有基层事业单位建立绩效管理制度，确实也有难度。

（六）不同地区的基层事业单位工资收入差距较大

基层事业单位的工资收入严重依赖地方财政，自有经费来源有限，财政成为决定基层事业单位工作人员工资收入水平的主要因素。不同财政能力的区县，事业单位工作人员的工资差距明显。对于县级财政富裕的地区，基层事业单位工资水平的保障程度会较高，但对于县级财政经费不富裕的地区，尤其是处于老少边穷的基层地区，地方政府财政收入不足，其工资保障水平也较低。在经济较为发达的地区，除地方财政外，有一些地方事业单位还有一些创收能力，如街道办，其工作人员收入水平较高。而对于一些艰苦边远地区的事业单位，其创收渠道有限，甚至几乎没有，完全依靠地方财政的事业单位工作人员的工资收入水平就较低。特别是近些年来发放的目标奖，本来地区之间公务员的目标奖水平就差异较大，而相当多基层事业单位的目标奖还不能全额发放，地区之间的差别就更大了。不同地区的目标奖水平差距悬殊，进一步拉大了经济发达地区和艰苦边远地区事业单位工作人员的工资收入差距。

四、改革完善基层事业单位工作人员工资分配的思考和建议

（一）重新考虑对乡镇公职人员的划分

我们国家大，行政层级多，不同层级的情况差异很大，乡镇照搬高层级政府的做法，严格划分公务员和事业单位工作人员完全没有必要。前面我们已经讲过，目前乡镇的工作绝大部分是公务员与事业单位工作人员混在一起共同完成，难以区分哪些工作是事业单位的，哪些工作是机关的。但是由于入口不同、身份不同，两类人员管理制度、工资待遇却完全不同。大家同在一个办公室、一同下村包点、一同拼搏完成中心工作，发目标奖时有的有，有的没有，只能在旁边看着，心里的感受可想而知。这种同工不同身份、同工不同酬的制度，严重影响了乡镇事业单位工作人员的积极性，影响了乡镇工作的开展。建议改革在乡镇把公职人员严格划分为公务员和事业单位工作人员的做法，根据乡镇的实际，不再划分乡镇公务员和乡镇事业单位工作人员，改为专门设立一类乡镇工作人员的类别。对乡镇工作人员根据乡镇工作的特点，出台专门的管理法规，建立专门的人员管理制度，统一向社会招录，统一进行管理，统一确定工资待遇。对少数因工作需要调入上级单位的，再根据调入单位和岗位的性质，设置必要的条件、经过必要的程序，确定为公务员或事业单位工作人员身份。

（二）根据基层事业单位的特点制定工资政策

事业单位涉及行业众多，类型复杂，搞好事业单位分类改革和分类管理很重要。在行政管理类、公益类和生产经营类的基础上，怎么进行工资管理的分类是一个值得深入研究的问题。中央提出建立符合医疗行业特点的公立医院工资制度之后，按行业进行分类，建立不同的工资制度似乎形成了共识，这对于中央和省的事业单位来说可能是需要的。但是基层事业单位除教育和医疗外，其他事业单位的行业特点并不突出，大都是机关附属的事业单位，承担机关的延伸服务，办理具体事务。分类是事业单位改革的基础，是事业单位改革的关键，也是事业单位工资改革的难点。县以下的基层，情况和地市以上特别是和中央和省属的事业单位有很大差别。基层事业单位分类要简单化，便于操作，让大家接受。一般说来，分为3 类即可。第一类是中小学教师，按国家法律规定工资水平不低于当地公务员，在这个基础上，可结合教师工作的特点，在工资总额10%左右的范围内，在绩效考核的基础上搞一些绩效奖励。第二类是机关附属事业单位，他们配合机关从事公共服务，有的和机关混岗工作，可以完全执行公务员的工资制度。第三类是医疗卫生事业单位，医疗卫生事业单位都有收费，都有一定程度的经营性质，可以在对不同性质的医疗事业单位给予不同程度的财政支持的情况下，把经营与绩效工资挂钩，根据考核情况核定绩效工资总额。有少数其他带有经营性质的事业单位，也可划入这一类。

（三）保持基层事业单位工作人员和公务员的合理收入关系

确定基层事业单位工作人员工资水平的关键是处理好与公务员工资的对比关系。长期以来，县乡两级机关和事业单位一直保持着收入的大致平衡。公务员规范津贴补贴后其工资水平与事业单位工作人员工资水平拉开了差距，事业单位实施绩效工资后又基本持平。现在机关实行年终目标奖后，一些地区没有考虑让事业单位也享受该项政策。2018年国务院发文明确义务教育阶段教师工资水平不低于当地公务员工资水平，义务教育阶段教师收入水平逐步跟上公务员收入水平，其他事业单位也陆续一定程度享受年终目标奖政策。实践证明在县乡两级，拉开公务员和事业单位工作人员的收入是不现实的，是不可行的。县乡两级的事业单位没有经济效益，不可能找到其他确定其收入的依据，其工作人员都是公共部门的工作人员，都只能根据当地的经济发展和物价变化等因素来确定工资收入水平。因此，要严格落实法律关于义务教育阶段教师不低于公务员工资收入水平的政策；对其他类型的事业单位工作人员，也应该和相似岗位、相似工作年限、相似任职年限的公务员的工资水平保持合理工资关系；县和乡镇事业单位工作人员和公务员享受同样的年终考核目标奖和奖励性补贴。

（四）拓宽基层事业单位工作人员的岗位晋升空间

基层干部职业发展空间小是一个老问题，随着大学生逐步进入基层事业单位，矛盾变得更加尖锐，解决这一问题的迫切性在增强。原来基层事业单位工作人员学历相对较低，随着高校的发展，受过高等教育的人数迅速增加，进入基层事业单位的拥有大学学历的人数也在迅速增加。可以预见不久的将来，基层事业单位工作人员和层级高的事业单位工作人员学历差别会很快缩小，如果不拓宽基层事业单位工作人员的发展空间，大学毕业生到基层和到层级高的机关事业单位差别过大，会加剧基层事业单位难留人才的情况，对公共事业发展和基层政权建设极为不利。解决这一问题的办法，一是尽快推进县以下基层事业单位职员等级晋升制度落地。两年前中央有关部门启动了在县以下基层事业单位推行职员等级晋升制度的试点工作。要在总结试点经验的基础上尽快在面上推开，缓解基层事业单位管理人员发展瓶颈问题。2021年2月，中央全面深化改革委员会第十八次会议通过了《关于县以下事业单位建立管理岗位职员等级晋升制度的意见》，明确“全面推行县以下事业单位建立管理岗位职员等级晋升制度，要坚持党管干部、党管人才，着眼于建设高素质专业化事业单位干部队伍，改造现有职员等级，将县以下事业单位职员等级与岗位等级适当分离，建立主要体现德才素质、个人资历、工作实绩的等级晋升制度，拓展县以下事业单位管理人员职业发展空间”。随着管理岗位等级晋升制度的实施，基层事业单位管理人员的发展空间小、职业生涯通道短的问题有望得到改善。二是建立岗位结构动态调整机制，逐步调整基层事业单位专业技术职务结构。岗位结构设立的重要依据之一是人员的学历层次，随着我国教育事业的发展，基层事业单位工作人员的学历层次已经大幅度提高，且将进一步提高。过去中小学教师以中等学历为主，现在以大专、本科学历为主，研究生学历也开始增加，中小学职称制度改革以来，在中小学设立高级职称的政策受到了普遍欢迎。但岗位结构不应当是静止的，要对职称结构进行动态管理，随着基层事业单位专业技术人员学历和素质的提高，定期调整专业技术岗位结构，增加基层中高级岗位的比例，拓展基层事业单位工作人员职业发展空间。

（五）优化基层事业单位工作人员绩效工资制度

众所周知，目前事业单位工资结构很不合理，主要问题是基本工资比例过低，绩效工资和目标奖的比例过高。绩效工资本来就已占整个工资的一个很大比重，后来地方搞的目标奖，又是一个和考核有关的重复设置的部分，尽管很多地区实际上并没有把工资和事业单位工作人员的考核相联系，但从工资项目设置上是很不科学的。表面上看起来，基层事业单位工资中和绩效考核联系的部分很大，但实际上，绩效工资也好，年终目标奖也好，大都没有和个人绩效考核相联系，很多单位甚至根本就没有个人绩效考核制度。因此，应当采取实事求是的态度，逐步优化基层事业单位的工资制度。可以把目前名不副实的绩效工资全部纳入基本工资，使基本工资的设计功能得到充分发挥。特别是薪级工资的设计，对基层事业单位工作人员职务偏低的情况很有利，要把绩效工资分解到职务工资和薪级工资中去；要实事求是地确定基层事业单位工作人员工资中活的部分比例，一般来说不要超过10%为好；要结合基层的情况，把考核奖励的发放设计得更合理、更便于操作，对经常下乡、下村的人员要给予倾斜，要对处理难度大的工作给予单项奖励，等等。

（六）加大调节地区之间工资差距的力度

2006年工资制度改革的两大任务，一是建立新的机关事业单位工资制度，二是整顿机关事业单位收入分配秩序。近年来，通过对机关事业单位进行清理规范津贴补贴，收入分配秩序得到有效治理，收入分配差距明显缩小。但是近年来地方出台的年终目标奖，又有使收入分配关系失衡之势，有的地区发放的所谓年终奖已经变成半年发一次、一个季度发一次，极端的每月发一次，区域间奖金标准相差较大。因为明显带有提高工资水平的性质，目标奖不仅发给在职人员，也发给退休人员。从以省为口径的平均工资的统计数据看不出太大的差距，因为省级部门的差距不大，地市级的差距不大，一平均差距就不明显了。但是若把不同地区的县乡的待遇进行比较，那差距就非常大了。因此，要借鉴清理规范津贴补贴工作的成功经验，加大地区之间工资差距的调节力度，在限制过高地区水平和标准的同时，对过低的地区给予财政支持，适当提高年终目标奖水平。同时，对年终目标奖的发放也要提出要求，真正和个人的表现和与贡献结合起来。