试论中国特色家庭补贴制度的构建

丁建定，李 薇,2

(1.华中科技大学 社会学院，湖北 武汉 430074；2.中南财经政法大学 哲学院，湖北 武汉 430073)

一、家庭补贴制度是发达国家社会保障制度的基本内容

家庭补贴制度有不同的名称，著名的社会保障专家贝弗里奇将其称为子女补贴制度，而大部分西方国家的子女补贴制度都采用家庭补贴(Family Allowance)制度的说法，一些中国学者称其为儿童津贴制度。这是一种专门针对普通儿童提供的基本生活保障制度，主要目的是避免因儿童的出生而导致家庭生活陷于贫困线以下，且家庭是抚育儿童的基本主体。这种针对儿童的基本生活保障是对家庭基本收入的补贴。

家庭补贴制度具有比较成熟的社会保障学理基础。贝弗里奇在《贝弗里奇报告：社会保险和相关服务》中系统阐述了作为普通儿童基本生活保障制度的子女补贴制度的基本学理及其核心机制。他以收入能力为标准对社会保障的六类人群与八大需求作出分类。六类人群包括雇员、其他有收入的人员、家庭妇女、工作年龄内的其他人、工作年龄以下的人、工作年龄以上的退休人员。他指出，“第五类人(低于工作年龄)需要子女补贴”[1](P.115)。八大需求包括失业、伤残、失去生计、退休、婚姻、丧葬、儿童、身体疾病或丧失劳动能力等。他明确提出，“为15岁以下或在全日制学校就读的16岁以下子女发放子女补贴”[1](P.113)。贝弗里奇据此从资金来源、待遇水平、发放范围和行政管理等方面提出了子女补贴的基本制度设计，即子女补贴应当由国家财政出资，当父母有工资收入时发放给除第一个孩子外的其他所有子女，当父母没有工资期间也要给第一个孩子发放补贴，除现有的实物待遇外，子女补贴为平均每周8先令。实际补贴应根据子女年龄分档发放。如果实物待遇的发放数量超过现有规模，则现金补贴应相应地扣减；子女补贴现金待遇由社会保障部负责管理。[1](PP.147～150)

家庭补贴制度具有系统的西方经验基础。第二次世界大战前后，欧美发达国家逐步建立家庭补贴制度。早在1935年，德国就实施了家庭补贴制度，从第五个孩子开始提供补贴，后来改为从第三个孩子开始提供该种补贴。1945年，英国颁布家庭补贴法，规定从第二个孩子开始向其后每个孩子提供平均每周5先令的家庭补贴。该法自1946年8月生效，同年，申请该项补贴的家庭达260万个，截至1949年7月，已经有297万个家庭得到此类补贴。[2]1945年，加拿大联邦政府开始实施家庭补贴法。1946年，法国建立家庭补贴制度，规定凡是生病的在职人员、残障人士、失业者或生育二胎的女子均可享受家庭补贴，资金由雇主提供。[3]

总体上看，当代西方国家家庭补贴制度可以划分为社会救助、社会保障和社会保险三种模式(如表1所示)。一是以英国、美国、加拿大和日本为代表的社会救助模式，家庭补贴项目的构成围绕基本生活需求展开，项目设置主要是为了保障贫困儿童和家庭的基本生活，目标对象为低收入家庭的儿童，责任主体主要是政府，资金主要来源于政府财政，需要进行严格的经济状况调査，给付水平较低，覆盖面较为有限；二是以法国和德国为代表的社会保险模式，家庭补贴项目主要是保障儿童和家庭的基本生活，保障水平高，目标对象从早期基于雇佣关系拥有孩子的劳动者转变为一般有孩子的家庭，责任主体经由雇主转变为政府，申领的条件较为宽松，给付时限相对较长，覆盖面处于中等水平；三是以挪威和瑞典为代表的社会福利模式，家庭补贴项目较多、涉及范围较广，涵盖儿童和家庭生活的各个方面，旨在提高儿童和家庭的生活质量，享受补贴的条件较为宽松，补贴水平较高，以所有儿童和家庭为对象，责任主体为中央政府，资金来源为政府财政，不设置经济状况调查，给付至儿童长大成年，每个儿童享有标准统一的津贴，给付水平较高。

自20世纪70年代后，西方国家家庭补贴制度不断整合，体系不断完善。目前，西方国家家庭补贴制度以家庭补贴或儿童津贴、儿童税收补贴或儿童税收抵免为核心项目，以其他项目为补充。在针对普通儿童家庭补贴项目的基础上，各国针对各种特殊儿童及家庭建立了新生儿津贴、幼儿津贴、孤儿津贴、残疾津贴、单亲儿童和父母津贴等项目。

表1 西方国家家庭补贴模式比较

二、实施家庭补贴制度是新时代中国重大民生政策选择

中国现行儿童福利制度的对象范围包括四种类型：第一种针对全体儿童，第二种针对低保家庭的困难儿童，第三种针对困境儿童(包括事实上无人抚养的儿童、重度残疾儿童、服刑人员子女、流浪儿童、受艾滋病影响的儿童等)，第四种针对孤儿和弃婴(由国家养育照料，保障其权益)。[4](PP.5～6)事实上，中国儿童福利制度主要以问题儿童、困境儿童等特殊儿童为对象，未能惠及所有儿童。具体而言，20%的城市特殊儿童占用了全国儿童福利开支的95%以上。[5]现行社会保障制度主要关注成年人，除了最低生活保障制度为部分特困儿童、五保供养制度为特殊儿童、独生子女补贴制度为部分儿童提供有限的生活保障外，中国缺乏专门针对全体适龄儿童的基本生活保障制度。

建立家庭补贴制度是保障儿童权利的政策需要。1989年，联合国大会通过的《儿童权利公约》是第一部有关保障儿童权利且具有法律约束力的国际性约定。1990年，中国成为《儿童权利公约》第105个签约国，并于1991年12月批准《儿童权利公约》。据此，中国将在符合宪法的前提下，根据《中华人民共和国未成年人保护法》履行该公约第6条所规定的义务，即每个儿童均有固有的生命权，各国应最大限度地确保儿童的生存与发展。家庭补贴可以提供给孩子的父母充足的收入来抚养孩子，以保障儿童的生命权、生存权和发展权。[6]相关研究明确提出，儿童享有基本生活保障制度权是儿童在其生存、发展过程中因儿童之为人的尊严而从国家和社会获得保障或服务，以满足其基本生存、提高生活质量之需要的基本权利。建立适度普惠型儿童福利津贴制度是一种逐步实现对所有儿童保护的有效措施。[7]

建立家庭补贴制度是适应国家生育政策调整的直接需要。长期以来，亲属家庭养育在我国整个儿童福利体系中居于基础性地位。[8](P.26)由于家庭是儿童社会化和身份认同的最重要场所，家庭在儿童福利供给问题上始终是首位责任主体。[9](P.6)只有在家庭功能失灵时，才需要国家发挥作用，这实际上是一种补缺型社会保障模式，即注重对问题儿童、困境儿童及其家庭的帮助。对失去父母作为主要照料者的儿童而言，在其有亲属的情况下，应当以亲属照料为主。政府主要为被遗弃儿童和没有亲属照料的儿童提供养育服务。[10]值得指出的是，儿童权利的实现主要依赖于国家，国家负有保护儿童的责任和义务。[8](P.38)普惠型家庭补贴制度的建立将是我国政府继续承担养育儿童经济责任的政策选择。家庭补贴制度通过现金补偿的方式分担家庭的育儿成本，无疑会对父母的生育决定产生影响。低生育率催生了“单独二孩”“全面两孩”政策的落地，但影响育龄妇女生育意愿的重要因素之一是育儿成本。在我国现阶段经济社会发展水平下，生育二孩的基本成本绝大部分由家庭承担，生育成本严重私人化、家庭化。[11]适度普惠型家庭补贴制度的建立使国家和家庭分摊儿童的养育成本，减轻了家庭的生育压力，有利于促进生育，增加了优生的可能性。

家庭补贴制度既是缓解儿童贫困的重要措施，也具有社会投资功能。一方面，家庭补贴制度能够改善儿童家庭的收入情况，在很大程度上降低了儿童贫困的发生。[12]另一方面，家庭补贴制度也是对儿童人力资本的投资策略，在社会保障制度尚不健全的情况下，养育儿童是父母年老时获得经济安全保障的重要来源。在现代社会，儿童成为社会投资品，代表着未来的人力资本，帮助儿童发展和积累人力资本的最终受益方是整个社会，有利于促进社会经济发展和增强社会保障的可持续性。[13]国家通过实施家庭补贴制度分担家庭对儿童早期发展的投入就是一种以儿童为中心的社会投资策略。[14]

三、中国家庭补贴制度的试点经验

现阶段，我国部分地区尝试建立困境儿童生活补贴制度。2013年6月，民政部发布的《关于开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作的通知》明确提出，全国划分为东、中、西部，应因地制宜地制定适应本地区特点的儿童补贴制度。江苏省昆山市、浙江省海宁市、河南省洛宁县和广东省深圳市成为我国第一批适度普惠型儿童福利制度建设试点，包括建立惠及不同类型儿童的补贴制度。2014年4月，民政部发布的《关于进一步开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作的通知》明确提出，在全国46个市(县、区)建立惠及不同类型儿童的补贴制度。此后，我国部分试点地区及时出台了普惠型儿童福利制度实施方案，试点地区对保障对象进行了细致分类(如表2所示)，聚焦困境儿童群体，包括残疾儿童、重病儿童和流浪儿童三类，主要覆盖城乡困境儿童、城乡困境家庭儿童、流浪儿童、事实无人抚养儿童和重病重残儿童五大类别。

表2 中国适度普惠型儿童福利制度建设试点地区保障对象分类

从部分试点地区补助的内容和标准看，重点是发放困境儿童津贴，各地补助标准差异较大(见表3)。截至2015年5月31日，全国24个省、自治区和直辖市的33个市(县、区)公布了困境儿童生活津贴标准，各地困境儿童津贴标准从每月人均90元到1150元不等，平均约为350元。[15](P.15)

表3 中国适度普惠型儿童福利制度建设试点地区补助标准

2016年6月13日，《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》发布，该文件进一步明确困境儿童的范围，即包括因家庭贫困导致生活、就医、就学等困难的儿童，因自身残疾导致康复、照料、护理和社会融入等困难的儿童，以及因家庭监护缺失或监护不当遭受虐待、遗弃、意外伤害、不法侵害等导致人身安全受到威胁或侵害的儿童，详见表4。截至2017年，全国约20个省、自治区和直辖市推进了儿童分类保障工作，主要包括教育、医疗、助残和医疗保障等项目。

表4 中国适度普惠型儿童福利制度建设试点地区保障内容

可见，在相关政策文件的指导下，全国各地实施的儿童补贴制度具有鲜明的特点，即以政府财政支出为主要资金来源，以基本生活补贴为主要内容。这种儿童津贴制度已经具有家庭补贴制度的重要属性。虽然这些试点工作关注的重点仍然仅限于困境儿童，但为中国特色家庭补贴制度的构建提供了一定的实践经验。

四、构建中国家庭补贴制度体系的关键环节

家庭补贴制度具有丰富的内涵，不仅是收入分配的手段、经济补贴的工具，而且还是保障儿童权利的政策选择。中国特色家庭补贴制度的构建应当作出准确的政策选择。

第一，中国家庭补贴制度的建立应符合我国的人口政策。目前看来，我国建立与西方国家相似的家庭补贴制度是不现实的。西方国家的社会救助、社会保险和社会福利三种模式都不适合中国人口发展的现实，但可借鉴西方国家家庭补贴制度中对制度目标对象的准确定位等。通过考察我国家庭补贴制度的试点实践可知，中国家庭补贴制度应当定位在分担那些符合规定家庭的育儿成本方面，针对符合规定家庭的子女提供现金支持，这是符合中国人口发展规律和中国国情的选择。[16]家庭补贴发放时长应取决于儿童年龄界限的规定。联合国《儿童权利公约》和《中华人民共和国未成年人保护法》等法律规定儿童0～18岁为儿童期。我国青年、少年、儿童工作在体制上划分为三个阶段：0～5岁主要由全国的妇联组织负责，6～14岁主要由共青团组织的少年儿童工作部负责，14岁以上的未成年人为共青团组织的工作对象。同时，九年义务教育的上限为14岁左右，将儿童年龄界定为0～14岁符合中国国情，有利于中国儿童补贴制度的落实。

第二，家庭补贴发放水平应与当地的经济发展水平相适应。这是社会保障制度发展基本理论和规律的要求，也是家庭补贴制度可持续的基础。在现阶段或较长时间段内，家庭补贴制度应与当地的国民生产总值相匹配。中国东、中、西部家庭补贴制度标准存在差异属于正常现象，但应保持各地的补贴标准与国民生产总值的比例基本持平。这凸显了普惠型家庭补贴制度的相对公平。当我国的经济水平发展到一定程度，普惠型家庭补贴制度要求在全国统一水平的基础上明确各地的待遇标准，这是绝对公平的体现。家庭补贴的支出项目应根据儿童和家庭的生活需要而定，对于家庭补贴的给付水平应根据儿童和家庭生活的需求确定合适的标准。中国家庭补贴制度的发展应使家庭补贴水平与经济发展水平相适应，在明确目标定位的前提下确定适当的给付水平，同时根据物价、经济发展等因素适当地调整家庭补贴水平。[16](PP.220～221)

第三，家庭补贴制度的主要责任主体是政府，社会力量发挥着补充作用。家庭补贴制度的责任主体由一元主体向多元主体发展。纵观发达国家家庭补贴制度在责任主体方面的基本机制设计可以看出，在社会救助模式与社会福利模式下，家庭补贴制度的责任主体是政府，即主要由政府财政支付家庭补贴，因此，这两种模式下的家庭补贴制度对象存在家庭全部儿童都可享有或者家庭部分儿童方可享有两种选择。而在社会保险模式下的家庭补贴制度，儿童是否享有家庭补贴与其父母是否参加社会保险制度相关联，因此，这种家庭补贴制度的责任主体是国家、企业和父母等多元主体，制度对象不存在家庭全部儿童享有或者部分儿童享有之别，基于父母参加社会保险缴费基础上的家庭全部儿童都可享有。总之，家庭补贴由政府财政支付是一个重要前提。在资金足以应付的前提下，国家财政可以作为唯一的提供主体，或者说，在进行低标准补贴时，国家财政在应付范围内可以作为也必然作为唯一的主体。然而，当家庭补贴成为巨大的财政负担时，社会其他主体也可以积极地参与补贴资金的筹集，通过社会力量形成合理的财政负担比例，这是家庭补贴制度主体社会化的可选路径。[17](PP.340～341)

第四，在家庭补贴制度设计、构建和实施之初，就应建立起家庭补贴制度与儿童福利制度的衔接关系。需要明确的是，我们应清晰地界定家庭补贴制度与儿童福利制度的制度边界。家庭补贴制度为符合规定的普通儿童提供基本生活保障，其他儿童在享有家庭补贴制度所提供的基本生活保障制度的基础上根据其实际需要获得由政府提供的补充性基本生活保障；儿童福利制度应在家庭补贴制度的基础上提供旨在实现儿童健康发展与幸福成长的各种物质与精神上的福利与服务。家庭补贴制度不同于儿童福利制度，家庭补贴制度提供的是儿童基本生活保障，而儿童福利制度是实现儿童发展与幸福的条件。清晰地划分家庭补贴制度与儿童福利制度的边界是为了厘清基本生活需要与发展和幸福需要的不同。基本生活是走向发展和幸福的基础。为了解决因基本生活保障制度与基本福利制度边界不清、学理不明、功能不准而导致儿童缺乏基本生活保障制度的现实问题，应促进家庭补贴制度与儿童福利制度的有效衔接和协调，从而真正构建起包括儿童基本生活保障制度与儿童基本福利制度在内的完善的儿童社会保障制度。