互联网支付平台反垄断规制

李建伟　李鑫澳

垄断与反垄断是市场经济发展的必然结果与经济法治的必然要求。21世纪以来，PayPal、支付宝、微信支付等互联网支付平台迅猛发展，在支付与相关领域具有多方面重大影响。根据CNNIC于2020年9月29日发布的《中国互联网络发展状况统计报告》，截至2020年6月，我国互联网支付用户规模达8.05亿，占网民整体的85.7%;移动支付用户规模达8.02亿人，占手机用户的86.0%。市场份额方面，2020年一季度支付宝、微信支付分别以48.44%和33.59%的占比位居前两位，两者市场份额总和达到82.03%，行业集中度较高。互联网支付市场逐步形成垄断格局，对市场公平竞争、创新发展、消费者权益和社会公共利益等将构成重大影响。加之支付及其市场作为金融业务、金融行业的特殊性和外部性，互联网支付平台的反垄断规制，亟待提高法治化保障水平。

厘清“互联网支付平台垄断”概念

现实生活中，“垄断”往往是竞争和创新的反面，意味着高价、低效、暴利、霸王条款。在法律上则包含一系列非常复杂的问题。作为基础法律制度，我国2008年8月1日起实施至今的《反垄断法》，以列举方式对垄断行为进行了明确：一是经营者达成垄断协议，二是经营者滥用市场支配地位，三是具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中。

结合经济实际，互联网支付平台垄断定性角度可以界定为：互联网支付平台经营者存在滥用市场支配地位、达成垄断协议、具有或者可能具有排除或限制竞争效果的经营者集中的行为，影响公平竞争、消费者利益和社会公共利益的，即构成互联网支付平台垄断。具体而言，“滥用市场支配地位”行为包括：具有市场支配地位的互联网支付平台经营者从事以不公平的高价销售商品或服务，或者以不公平的低价购买商品或服务，没有正当理由限定交易相对人只能与其进行交易或者只能与其指定的经营者进行交易，以及对条件相同的交易相对人在交易价格等交易条件上实行差别待遇等行为。“经营者集中”是指互联网支付平台经营者通过合并、取得股权或者资产的方式取得对其他经营者的控制权，或者通过合同等方式取得对其他经营者的控制权抑或能够对其他经营者施加决定性影响。“垄断协议”是指有竞争关系的互联网支付平台经营者，达成固定或者变更商品、服务价格等排除、限制竞争的协议、决定及其他协同行为。

明确互联网支付平台反垄断价值

传统反垄断的法治价值，主要是维护相关市场公平竞争、促进市场创新发展、保护消费者利益以及社会公共利益。对于互联网支付平台反垄断而言，除了保护和促进互联网支付市场公平竞争、创新发展、保障消费者利益及公共利益外，还具有以下三方面重要意义和价值：

一是维护金融安全。互联网支付是互联网金融的基础性、关键性业务。巨量资金寄存在互联网络支付平台，如果国家对这些不同投资人控股的金融平台资金使用缺乏有效严格的监管措施，容易形成沉淀资金、洗钱、套现，以及数据、网络、个人信息等金融风险、侵权风险甚至国家安全风险。假设允许某互联网支付平台进入工资结算、对公账户结算领域，则很可能成为捆绑社会和政府大而不能倒的金融集团，随之而来的就是中国整个金融市场集中程度和风险集中程度的跃升。

二是规制关联不公平竞争。支付是一种金融交易工具，也是重要的黏合用户的免费流量工具，由此互联网支付平台可以掌控形成以支付为基础的不公平竞争。比如某一购物平台把只能使用某一支付工具作为显性或者隐形规则，则很容易导致不公平竞争。目前互联网支付平臺的反垄断，一方面是其在互联网支付市场占据支配地位，排斥了其他支付机构的竞争;更在于其背后的企业，存在以支付为基石的打压、抑制其他相关领域创新发展的行为。

三是规制诱导消费、诱导借款等负外部性。部分支付平台在建立运行、获取大量用户之后，往往争先恐后地开发大量金融衍生产品和业务，容易形成对消费者，尤其是学生等不具备相应消费能力、借贷能力的未成年人、青年人的诱导消费、诱导借款，负外部性影响广泛而巨大，易形成社会性问题。

促进互联网支付平台反垄断实施

从我国目前行业状态来看，互联网支付领域已经形成了寡头垄断的局面，且互联网支付平台与传统银行业之间的竞争矛盾也日趋激烈，互联网支付行业亟须反垄断等经济法规制。

我国目前已有的可适用于互联网支付行业的法律规制主要是金融行业监管，反垄断等市场竞争监管还几乎空白。现有的反垄断法及其相关配套措施，可以适用于互联网支付行业的一般性竞争问题，但由于互联网支付行业平台经济的属性，用传统的反垄断法理论分析存在不足，对其行业内的一些竞争问题现有反垄断法规则难于适用。基于上述情况和互联网支付平台发展实际，我们提出以下法律规制建议——

作为互联网支付平台反垄断规制基础，建议明确有关反垄断概念、原则界定。建议将互联网支付平台定义为：“利用互联网信息技术手段连接收付双方银行账户，从而提供资金结算、转移及其延伸服务的非银行中介企业。”关于相关市场，对于互联网支付平台，收费主要是采取征收交易佣金的方式，因而建议将平台两侧用户界定为同一个“相关市场”。在相关地域市场的界定上，建议根据平台特点，将之界定为中国市场或特定区域市场，根据个案情况也可以界定为全球市场。关于互联网支付平台反垄断目标原则，建议包括以下方面：维护公平竞争秩序、防控金融风险、维护各方合法利益、加强科学专业监管、促进行业健康发展。

作为互联网支付平台反垄断规制重点，建议明确互联网支付平台反垄断主要内容。根据《反垄断法》等有关法律规定和互联网支付行业实际，互联网支付平台反垄断的主要内容应包括“滥用市场支配地位”“违法达成、实施垄断协议”“经营者集中”“滥用行政权力排除、限制竞争”等。

截至2020年6月，我国移动支付用户规模达8.02亿人

结合互联网支付行业发展实际，以规制“滥用市场支配地位”为例，建议在以下方面重点加快立法完善和执法落实：

第一，在对互联网支付平台经营者市场份额及市场竞争状况、经营者控制市场能力财力和技术条件、其他经营者对该经营者在交易上依赖程度、其他经营者进入相关市场难易程度等进行指标化，明确认定或推定经营者具有“市场支配地位”的标准和依据。

第二，重点考察平台经营者是否以低于成本价格排挤具有竞争关系的其他经营者，以及是否在将其他平台经营者排挤出市场后，提高价格不当获利等情况，明确“低于成本销售”的认定标准和依据。

第三，重点对要求交易相对人在竞争性平台间“二选一”或者其他具有相同效果的行为、限定交易相对人与其进行独家交易或只能与其指定经营者进行交易、限定交易相对人不得与特定经营者进行交易等情况进行考察，明确“限定交易”的认定标准和依据。

第四，建议对停止、拖延、中断与交易相对人现有交易，拒绝与交易相对人开展新的交易，在平台规则、算法、技术、流量分配等方面设置限制和障碍使交易相对人难以开展交易等情况进行考察，明确“禁止交易”的依据和标准。

第五，对平台经营者利用格式条款、操作必经步骤等交易相对人无法选择、更改、拒绝的方式，将不同商品进行捆绑销售，以搜索降权、流量限制、技术障碍等惩罚性措施，强制交易相对人接受其他商品等情况进行考察，明确“搭售或者附加不合理交易条件”认定标准和依据。

第六，对基于大数据和算法，根据交易相对人支付能力、消费偏好等，实行差异定价，或对新老交易相对人实行差异定价等情况进行考察，明确“差别待遇”的认定标准和依据。在对上述关键事项进行明确的基础上，进一步对有关互联网支付平台反垄断依法认定、法律责任、执法和司法手段措施等进行明确、细化、深化，为相关执法、司法机构赋权，提供执法、司法法律依据，多措并举，系统推进互联网支付平台反垄断法治化水平不断提高，保障互联网支付行业和市场健康发展。