赋能基层：农村人居环境整治的“峨山模式”

夏柱智

人居环境整治关乎农民美好生活，也是社会治理水平的重要体现。从安徽省芜湖市繁昌区峨山镇的经验可以看出，政府要打造人居环境整治的样本，就必须充分信任和激活基层组织，赋予基层组织创新治理机制、调动农村内部社会力量的能动性。

“第一场硬仗”

从2018年开始，人居环境整治成为地方政府的一项中心工作，是乡村振兴战略的“第一场硬仗”。近几年笔者在全国各地调查，很多基层干部讲，人居环境整治是当下最重要的工作，也是最难的工作。难的是农民思想观念并不是整齐划一的。人、财、物流出农村的背景下，农村主要人口是老人，他们思想观念的转变不是短期能实现的。另外，人居环境整治大多是小工程，包括基础设施建设，还包括厕所粪污、农村垃圾、生活污水等治理，这些工程建设涉及千家万户，属于社会治理层面。因此政策执行需更加注重依靠农民，依靠基层组织。然而依靠农民群众却不容易。

为了尽快完成任务，一些地方政府“大包大揽”，用工程化的理念，完全依靠“项目制”方式推进，政府取代农民成为人居环境整治的主体，整治内容、方式、整治后如何长期维护等，都是政府说了算。政府在办好事，然而“好事不好办”，很容易把民生工程办成“民怨工程”，诸如人居环境整治效率低、耗费资源过多、农民“等靠要”思想严重、政府负担过重，成为基层主要的治理困境。

密码是“赋能基层”，充分信任和激活农民群众和基层组织，政府不再大包大揽，尊重农民主体性。

近期，笔者在安徽省芜湖市繁昌区峨山镇调研人居环境整治工作，则发现一番新景象。峨山镇地处繁昌东郊，境内主要是丘陵山区，分布有万亩竹林，是芜湖市和繁昌区重要的生态屏障。该镇人口2万多人，8个行政村，经过三年人居环境整治行动，该镇获得市级人居环境示范镇的荣誉称号。作为示范镇，峨山镇不仅通过项目资源的持续投入，快速提升了辖区内人居环境质量，而且从基层治理的角度，探索出可持续的人居环境整治模式，他们自称“峨山模式”。笔者认为，这一模式的密码是“赋能基层”，充分信任和激活农民群众和基层组织，政府不再大包大揽，尊重农民主体性。

激励农民筹资建设村庄

人居环境整治的首要工作，是要完成村庄基础设施提档升级工程，不仅道路要硬化，而且村庄还要亮化、绿化、美化。税费改革后，农村基础设施建设越来越由公共财政承担。乡村振兴背景下，财政投入进一步增加，农村基础设施建设进一步延伸，那些村庄内部的道路等基础设施如何建设，成为一个问题。一些地区尤其是贫困地区，为了减轻农民负担、最快地完成乡村建设，政府完全承担村庄基础设施建设成本。政府大包大揽的后果就是农民、村集体“等靠要”，如峨山镇沈弄村支部书记赵永革所说，“靠在墙角晒太阳，等着政府送小康”。峨山镇对此非常警惕，极力避免这一点。

峨山镇地处皖南，村庄社会有一定的认同和行动能力，一些小的建设项目，本可以自筹资金解决，政府只需要发挥引导作用。近5年来，峨山镇沈弄村的村小组道路亮化工程已经完成80%，这完全是农户自筹资金建起来的，村发挥组织、引导、动员作用，主要依靠村民小组长、党员、代表。装路灯的成本不高，把路灯装在电线杆或墙角处，灯具费用大约几千元，电费并不多。装上路灯，沈弄村的人居环境提档升级，农民也享受到诸多便利，有利于进城务工农民下班回家、接送学生回家、傍晚散步锻炼、防盗等。

如果涉及到稍大的工程建设，各级财政资金就要支持村庄，目前主要包括“一事一议”、市委组织部“双联系”两个政策，均属于“以奖代补”性质，针对的是村庄内部的公共基础设施建设，然而并不是无条件输入的。“一事一议”是国家层面的项目，前期主要用于修路，在乡村建设中发挥了很大作用。项目要求受益农民群众依据工程预算，先行筹资和提供路基，谁先做好前期工作，项目就给谁。这有利于真正激活农民群众筹资筹劳的积极性，防止了“一事一议”背离其初衷。“双联系”属于地方性项目，是芜湖市委组织部在2016年提出的，用于扶持村庄民生工程。市委组织部每年在全市选20个村庄，给予200万元资金支持。按照项目投放的政策，村庄自筹1.5万元可以申请使用7万元，筹资7.5万元可以使用10万元。作为乡村振兴的示范村，沈弄村过去几年成功实施了两个“双联系”项目。

赋予村级组织改厕责权

“小厕所，大民生。”在各地，改厕均是重点推动的工作，被称为“厕所革命”。在峨山镇，2010年左右就开始改厕工程，采用砖砌三格式化粪池的样式，政府验收合格农户补贴300元。当时卫生厕所的标准比较低，主要是缺乏严格的密闭措施。从2018年开始，地方政府启动新一轮改厕工作，2020年要求完成90%的比例。在实践探索中，汲取乡村干部、农民群众的建议，峨山镇探索出了改厕的新机制，即上级政府提供项目资金，乡镇政府负责项目实施，再由村组织村内“泥水匠”具体施工。这一做法不同于全国大多数地区，也不同于前几年政府统一招标实施的项目制。其本质是村级组织动员农村内部“乡土人才”的力量。事实表明，这种改厕方式，效率很高，质量也有保障，成本还不高，地方政府和农民群众都很满意。

乡镇干部讲，“农村泥水匠参与改厕后，一个月的改厕数量超过正规企业半年施工的量。”这源于“乡土人才”数量十分庞大。峨山镇是劳动力输出大镇，其中有很多泥水匠，每村有几十人。他们平时就自组织起来，形成了小型施工队，承接农房建设等小工程。在标准化图纸和验收考核压力下，村级组织的泥水匠施工队也可以保证改厕质量。而且这些泥水匠和农民有感情，是熟人、亲人、朋友，他们有内在动力对改厕负责，這和外来施工队不同。外来施工队施工完成就走了，不可能尽心尽力，依靠政府或第三方监督是有限度的。由于是外村人，农民可能不买他们的账，导致施工受阻。本村泥水匠就不同了，“都是熟人，很客气，一些热情的农户还邀请施工人员留家里吃饭，派一包香烟。”

在成本刚性约束下，组织村内泥水匠施工的最大好处，是施工成本较正规工程企业低得多。他们并不是工程企业，而是农村自组织，即使是其中的小包工头，其获利预期就是相当于或者略高于外出务工的工钱。沈弄村徐忠胜师傅给笔者仔细讲了这个道理。一个砖砌式化粪池，机械挖坑费200元、砖头砂石钢筋等建筑材料费855元、人工费1050元，总计需要2105元。通常厕所建在交通不便的地带，需要二次搬运，那么就需要增加费用，平均下来成本约2300元，而政府造价也仅有2300元，基本沒有利润空间，就是赚个工钱。徐师傅坦言，“做厕所不赚钱，作为包工头，个人要垫资几万元，而政府的钱拨下来，需要走程序，又要很长时间才能到账。”

发挥村庄“理事会”的功能

在乡村建设中，项目要落地涉及到筹资筹劳、占地拆迁、农户庭院配套建设等，无一不和农户打交道。从峨山镇来看，一个重要的经验是组织“理事会”，解决这些项目落地的问题。理事会原来是自然村层面成立的临时性社会组织，一般是源于特定的乡村建设。随着人居环境整治持续推进，理事会这个社会组织有必要保留下来。

东岛村是2016年省级美丽乡村示范点。政府之所以把项目落到该村，有两个原因：一是该村的生态优势和历史文化底蕴，该村是唐朝诗人李阳冰后裔集聚地，出过12位进士、8位举人，是远近闻名的村庄;二是该村理事会的有力组织，这是更为根本的原因。该村2012年成立理事会修家谱，2013年重建了“门楼”，作为村庄荣誉的象征，2014年自发修建道路。政府鼓励在东岛村这样的村庄做美丽乡村建设示范点，也对项目实施十分放心。该村支部书记李克文表示，“群众投入得越多，回报就越多，犹如钓鱼一样，用蚯蚓能钓鲫鱼，用蚂蚱就能钓草鱼。”

理事会的功能发挥来源于村庄社会内部。理事会有一名会长、四名副会长，来自于村庄老党员、老干部、老村民代表等，均德高望重。理事会的主要工作是说服村民、调解矛盾，把项目建设转化为村庄内部、农民认可的公共建设。理事会的治理方式是非正式的。理事会按照一个人口200元、一辆车300元筹资，筹到10多万元。“自己出了钱，觉得这个美丽乡村和他有关。”谁有义务出钱是群众民主决定的，外出工作的非本村户籍人口也要出资，“这些人逢年过节要回来，人家出，他不出，没有面子。”筹资也是解决矛盾、形成共识的过程，“出钱并不是目的，而是手段，在出钱的过程中把农民的‘怨气消掉了。”有7个农户在上次村庄道路修建中，已把门前道路硬化了，他们不愿意再筹资，除非理事会把上次建设支出退回。理事会通过上门做工作、组织外出参观、动用村庄舆论压力，使其主动筹资。有农户家门口没有规划路灯，农户在筹资的同时，希望理事会能够协调修路灯。项目规划本身很难修改，但是理事会可以动用自筹资金解决这些问题，化解这一矛盾。

东岛村的案例说明了村庄理事会的重要性，可以治理那些细小琐碎、合情合理，而政府难以直接治理的公共领域。村庄内部并不是没有矛盾，关键是矛盾不能长期积累，要找到矛盾化解机制。通过理事会组织，村庄矛盾得以化解，农民主动参与项目建设。这和政府大包大揽的效果完全不同，政府只想做好事，不注重动员农民，那么就不可避免会遭遇农民群众消极甚至抵制，农民把项目建设当作行政事务，而不是村庄内部事务。

（作者单位：武汉大学中国乡村治理研究中心）