“舍近求远”还是“近水楼台”：校地合作的多重观察

马亮 张珺

校地“联姻”，正在成为地方经济发展的一道亮丽“风景线”。

“双一流”高校作为中国高校的排头兵，在省校合作中参与的范围更广、频次更高。本文收集了“双一流”高校与各省份2015-2020年间的合作协议文本，从中分析省校合作的核心特征和影响因素，得出存在的主要问题，并提出相关对策与建议，以期为其他高校与政府合作提供借鉴与参考。

省校合作协议的五大特征

研究发现，省校合作协议具有五个核心特征。

第一，省校合作协议签订数量显示高校间、政府间差异明显。统计发现，就省校合作协议签署的频次而言，2015年以来，“双一流”高校与省级政府共签署合作协议164个，签约量排名前10位的高校均为A类一流大学建设高校，说明这些高校最受追捧。并且，少数高校占据签约量的多数，说明高校之间差异大，马太效应明显。

第二，尽管政府之间的差异相较于高校而言更小，但西南地区的表现最为积极。在排名前十的省份中，以西南地区为主。其中，云南省、四川省和重庆市的签约量较大。分地区来看，东部省份的签约量为48个（29.27%），中部省份的签约量为38个（23.17%），西部省份的签约量为78个（47.56%）。

第三，省校合作签订时间与政府活动周期相关。研究发现，省校合作协议签约量呈现波动式增长趋势，平均签约量为27.3个，不同年份省校合作情况差异大。

在哪些月份，高校和省级政府最热衷于外出签约？对签约的月份进行统计，平均每月13.6个。开完“两会”后的3月（18个）、高校暑假（7月和8月均为17个）与处于年末的11月（21个）签约量较大，均超过了平均数。这同高校与地方政府的活动周期相关，“两会”布置的重点工作可能需要与高校合作推进，而在夏季高校与政府的时间较为灵活。此外，年末签约量大的原因与地方政府“突击花钱”和年终总结有一定关系。

签约地点能在一定程度上反映高校与政府哪个主体更积极。数据显示，68%在省级政府所在地签约，30%在学校所在地签约（其余为缺失值）。政府主场占比多，表明多数情况下是高校积极与政府联络。

第四，省校合作协议与内容具有明显偏好。签约协议的具体内容一般包括人才培养、科研转化、战略咨询和高校建设等几大方面。

其中，人才培养是指高校增加本科招生名额、培训领导干部，政府建设实习实践基地、增加选调生，约87.80%的合作协议涉及。科研转化是指高校根据地方需求开展科研项目、与地方企业合作进行成果转化、省校联合开展科研攻关，这是省校合作涉及最广泛的领域，约93.29%的合作协议涉及。战略咨询约67.07%的合作协议涉及。高校建设约40.24%的合作协议涉及。

但省校合作协议也并非千篇一律，约35.98%的协议也会包括一些特色项目，比如师范类院校在地方建设中小学，高校参与地方扶贫，双方在医疗卫生方面合作等。大约八分之一的合作协议在签署时也伴随着实体项目的落地，例如高校在地方建设研究院。

总体而言，高校更多承担具体的科研、培训任务，政府更多提供平台和资源。

第五，省校合作网络符合“核心-边缘”结构，其中A类一流大学建设高校处于核心地位。清华大学、中国人民大学、北京大学、浙江大学和西安交通大学成为高校的网络中心。云南、四川、广西、重庆和山西成为政府的网络中心。

签约背后的两大关键影响因素

研究发现，省校合作协议的影响因素应该从高校与政府两个方面来考虑，签约意愿与合作能力是两大影响因素。

从高校层次来看，高校的签约情况近似呈现“二八定律”。36所A类一流大学建设高校签约量为133个，占比为81.10%;6所B类一流大学建设高校签约量为2个，占比为1.22%;95所一流学科建设高校签约量为29个，占比为17.68%。

从高校类型来看，各类型高校签约量不均衡，45所综合类“双一流”高校签约量为84个，占比为51.22%;47所理工类“双一流”高校签约量为56个，占比为34.15%;48所其他类（财经、政法等）高校签约量为24个，占比为14.63%。由此可见，高校层次与类型可能是影响高校签约的因素。

高校签约状况的影响因素可以从意愿和能力两大角度进行考虑，即签约意愿更强、合作能力更强的高校，更有可能与地方政府签约。综合类高校和理工类高校，可能更有科研转化与多领域合作的意愿与能力。面临更大的竞争压力，获取本地政府資源机会越少的高校，也更有意愿对外合作。

各类高校签约情况

省级政府与高校签约量的年度变化（2015-2020）

省校合作的地理距离分布

从政府角度来看，经济发展水平较为落后的地方政府，基于赶超心态可能更愿意与高校签约，以提升科技能力，增强经济发展动力。当地高等教育资源欠缺的地方，可能愿意与高校签约，以获取发展所需而本地供给不足的人才、技术资源等。高考难度大的地方，政府在高等教育领域面临社会压力也越大，更可能与高校签约。在政府能力方面，财政健康状况越好的政府，越有能力为高校提供平台等物质资源，因此可能与高校合作越多。

统计显示，地方经济发展水平与签约量显著负相关，即经济欠佳的地方与高校签约越积极，说明这些地方政府不甘人后，力图赶超。财政健康状况与签约量显著正相关，即手有余粮，心中不慌，也因此有更大的对外合作空间。

从直接距离来看，签约省校的平均距离约为1409公里。在所有省校合作中，省內签约仅为5个（3.5%），其中4个为四川省内高校与四川省政府签约。不同距离的省校合作数量显示，一半以上为超过1000公里的远距离签约，一定程度上呈现“舍近求远”的特征。

校地联姻，“适合”大于“名声”

研究发现，校地合作主要存在以下问题：

首先，高校之间存在明显的马太效应，外部资源差异很大。“双一流”高校在近三千所普通高等学校中已经是排头兵，但是在政府资源获取方面仍有较大差异。从校地合作情况来看，A类一流大学建设高校相较于其他高校处于明显优势地位。地方政府在“用脚投票”中，非985/211的“双一流”高校处于弱势地位，尚未有任何签约。这种资源聚集于头部高校的现象，不利于高校之间的良性竞争与高等教育的均衡发展。

其次，部分地方政府在签约对象的选择上，追求“名声”而非“合适”。这表现为部分地方政府签约时更多选择名校，不惜舍近求远，在协议签订的宣传中，也更强调高校层次而非具体的合作内容。但是，有时“远亲不如近邻”，地理距离近便于校地增进了解，开展合作交流活动。此外，地方政府过度关注高校名声和赚噱头，可能不利于校地合作的匹配度与深入度，并可能使合作效果也有所折扣。

最后，部分校地合作虎头蛇尾，雷声大雨点小。在校地合作协议的签署与协议落地，进而产生良好合作绩效之间存在较大距离。校地合作有时成为“签约竞赛”下高校与地方政府彰显政绩的手段，而非深入合作的纲领。特别是很多欠发达地区的地方政府，往往是“攀高枝”地吸引头部大学，但是这种为了求名和赚噱头的做法，往往很难使校地合作真正落地。与签约时大操大办的“婚礼”和签约后的“蜜月”相比，校地联姻的“婚后”状况有较多不如人意的现象。

地方政府要通过制度化的机构、人员和资源保障，使校地合作扎实有效推进。

因此，针对这三大问题，提出以下政策建议。

一是对于教育主管部门而言，在对高校的资源投入方面要注重高校间的平衡，尤其需要向弱势高校倾斜，增强其竞争力。校地合作协议缺乏相关规范，教育主管部门也需要发挥监督职能，避免合作协议违反相关规定，影响教育公平等社会价值。比如，教育主管部门可以牵头搭建校地合作平台，推动校地合作的知识共享与资源共用。

二是对于高校来说，知名度不高的高校需要努力把学科实力转化为实践能力，增强对外合作的竞争力。知名高校要量力而行，不能陷入跑马圈地的合作竞赛中。合作协议要注重发挥高校的优势，利用地方政府的特色，形成差异化的合作协议。高校与地方政府合作涉及众多利益相关者，因此需要吸纳师生建议，并让师生成为协议推进的监督者，增强协议的落实程度与效果。

三是对于地方政府而言，更多的高校合作意味着更强的科技创新能力和更多的拔尖人才。经济欠发达地区的地方政府有很强的赶超心态，对此是值得肯定的，而其他地方政府也不能“佛系”观望。与多少高校合作，与哪些高校合作，是每个地方政府都需要重视的问题。此外，在签约对象的选择上，“适合”大于“名声”，地方政府要根据所在地区的发展需求、合作开展的必要性和便利性等因素理性选择合适的高校，签订因校而异的合作协议，而非一味追求名校并开展同质化的合作。最后，地方政府要通过制度化的机构、人员和资源保障，使校地合作扎实有效推进，定期对合作项目进展和效果进行评估，利用绩效反馈结果，调整下一个或下一轮的校地合作。

（马亮系中国人民大学公共管理学院教授;张珺系中国人民大学公共管理学院研究生。）