供给侧改革视角下对前海土地租赁管理的思考

孙静静　陶金

摘 要：为了推动土地管理的改革创新，探索建立差别化的土地供应新模式，前海在国有土地租赁方面开展了积极的尝试，并已取得阶段性成效。为了进一步提高土地租赁与土地出让的互补性，健全和完善土地一级市场，结合前海土地租赁的典型案例，对土地租赁管理进行多维度分析，并从供给侧改革视角，就适用范围、租赁期限、土地权利等方面，提出前海未来土地租赁管理的优化建议。

关键词：供给侧改革;土地租赁;土地供应;土地制度

中图分类号：F301.24        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2021）03-0143-03

从2015年11月10日习近平总书记在中央财经领导小组第十一次会议上提出“供给侧结构性改革”概念，到2016年中央一号文件首次明确实施“供给侧结构性改革”，土地作为供给侧的核心要素，全国各省市都在积极探索和实践土地的供给侧结构性改革，推动土地利用方式转变和质量提升。

2010年8月26日，国务院批复《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》，规划中提出前海要创新开发建设模式。作为深圳特区中的特区，为了在“一张白纸上画出最美最好的图画”，前海结合供给侧结构性改革，探索多元供给模式，构建差别化土地供应体系，按步骤、有节奏、分批次实施了出让、作价出资、土地租赁等多样化土地供应方式，重点探索推行了1.5级土地开发建设模式，通过租赁土地供应，进行过渡建筑建设，在短期内形成产业聚集，吸引人气，也为将来的二级开发留有空间和基础。

一、前海土地租赁现状

前海作为新城新区，是从一片空地开始开发建设，传统的土地出让、二级开发模式难以在短时间内满足产业及城市配套的切实需要。为充分利用土地资源、及时展现前海面貌，前海积极探索并实施土地租赁工作，通过该方式相继完成了前海企业公馆、深港青年梦工场创新商务中心、前海会议中心等项目的土地租赁，取得了良好的社会效应以及带动作用，并于2017年1月正式出台《深圳市前海深港现代服务业合作区土地租赁管理办法（试行）》（以下简称《前海土地租赁办法》），2019年4月进行了适应性修正，进一步规范前海合作区土地租赁活动，促进土地资源的合理高效利用。

从上述案例来看，目前前海土地租赁的承租人均为前海管理局下属的全资子公司——深圳市前海开发投资控股有限公司，其中前海企业公馆是与万科合作，采用BOT的方式，由万科投资建设运营后移交给前海投控，梦工场由政府投資，创新商务中心、前湾会议中心则是完全由前海管理局的全资子公司进行开发运营。由此可见，前海对土地租赁还处于严格控制阶段，是在政府控制范围内进行闭环操作，土地租赁尚未成为市场化的土地供应方式。

二、对前海土地租赁的思考

1.制度解析。为了进一步研究前海土地租赁的现状特点，对前海土地租赁办法简要分析[1]如表2所示。

从制度约定来看，目前前海对土地租赁只是一种过渡性安排，对实施要求和适应范围严格控制，承租人只有占有、使用和收益的权利，没有处分权，不能进行转让、出租、抵押或者用于其他经济活动。若要真正实现土地租赁与土地出让有效互补，还需进一步扩大适用范围，根据不同的土地租赁方向来采取与之相适应的风险防控措施。

2.与土地出让的比较。目前前海土地供应仍是以出让为主，租赁为辅，土地租赁相比较于土地出让，约束和限制条件很多。有很多学者认为，土地出让获得的是物权，受物权法保护，土地租赁是一种债权，是甲乙方的合同关系[2]。结合实际来看，确实有一定道理，土地使用权人对出让获得的土地视同为资产，对使用期限理解的不深刻，认为到期后理所当然可以续期。而土地承租人则只将租赁用地作为一项投资成本，考虑的是租赁期限内的投资回报[3]。上述看法也是目前土地供应市场的主流观点，这也是目前土地租赁在全国范围内发展缓慢的主要原因。

3.政府与承租人对土地租赁的理解。土地租赁市场能否健康发展，最核心是取决于供给侧的政府以及需求侧的企业/承租人对土地租赁的诉求和关注点[4]。从供给侧来看，目前政府对土地租赁的核心诉求是短期内能够快速见成效，同时合同到期又能够及时收回土地进行二次开发、高效利用。因此，政府对承租人的选择、租赁用地使用权的限制以及使用年期确定等持有非常谨慎的态度，这也是目前前海租赁用地承租人均是政府下属的全资公司的核心原因。从需求侧来看，企业虽然不需要支付一大笔土地出让金，但是其能享有的土地权利却非常有限，同时由于合同期较短，企业能否续租存在很大不确定性，对土地的投入也会慎之又慎，企业会将土地租金作为一个核心成本来安排经营策略，以至于企业可能更加关注短期利益，而忽略长期经营发展。

三、从供给侧角度对土地租赁管理的初步建议

由于土地资源的稀缺性，目前大部分核心城市核心区域的土地一级市场均以卖方市场为主，即政府在土地供应方面处于主导地位。因此，土地租赁市场能否健康发展，关键在于政府要从供给侧进行改革创新，提高市场的接受度[5]。本文结合前海土地租赁的实际情况，对从供给侧进行土地租赁管理创新有以下几点初步建议。

1.扩大土地租赁的适用范围。对土地租赁的适用范围不能仅仅限制在临时用地、短期过渡利用、创新产业用房等个别用途上，建议可采用负面清单制，对写字楼、商业、酒店、高档公寓、商品住宅等用地，是政府土地财政的重要来源，同时需求方一般要有足够的支付能力，项目本身能够保值、增值，更适用于土地出让的方式，对该类用地建议限制采用土地租赁。除此之外，对产业发展用地、租赁住房、医院、学校以及其他公共服务及配套类项目，均可尝试采用土地租赁的方式，让市场化企业充分参与到租赁市场。

2.延长租赁用地使用年限。对房地产开发来说，主要成本是土地成本+建安成本，针对一个项目，其建安成本均有相应的标准，弹性空间较小。当土地租赁期限较短时，项目投资收益可能仅仅能覆盖建安成本，导致企业对土地成本几乎没有承受能力。因此，为了提高企业的接受度，引导企业积极参与，延长租赁用地使用年限是一个关键性举措。

3.采用多元化的租金缴纳方式。目前前海土地租赁，均要求一次性缴纳全部年期的租金。此方式虽可有效地防止企业后续由于各种原因欠缴租金的问题，但却不能有效地发挥租赁供应土地降低企业负担的优势。前海土地租赁可根据租赁项目的性质多元化租金缴纳方式，采用短期租赁的，可按年度或季度支付租金。采用长期租赁的，可以约定不同的土地租金支付时间、租金调整的时间间隔和调整方式。某些特殊的开发建设项目，因前期开发建设，无法产生收益，前期可以采用零租金，后续进入到实质运营再调整租金。

4.增加租赁用地的土地权利。目前根据土地租赁办法，承租人只有占用、使用和收益的权利，如果在使用期限内，承租人由于经营发生变化，希望进行转让、抵押或者用于其他经济活动，都将会受到严格限制。同时如果承租人经营良好，租赁到期后想继续使用，也存在很大的不确定性。租赁权利无法充分保障承租人的合理权益。因此，为了推动租赁用地的高效利用，就需合理增加相应得到土地权利，如转让、出租、抵押等，同时为了进一步增强承租人信心，在满足一定条件后，还应给予承租人续租的权利或土地出让优先权，让承租人有足够的动力持续安排经营活动。

5.打破土地租赁和土地出让的制度壁垒。土地租赁的核心目的是让更多的企业能够充分参与到土地开发建设和运营过程中，同时给予新兴产业、准盈利性行业、公益性行业具有可持续发展的空间，与土地出让形成良好的互补关系。在土地开发经营过程中，不排除一些企业或行业由于发展势头良好，土地租金或地价承受能力进一步增强，也希望能够获得更多的土地权利，未来能够享受土地保值增值的红利。在此情形下，政府也可考虑将租赁用地转为出让用地，一方面能满足势头良好企业的发展需要，另一方面也可以体现土地价值，增加政府土地出让收入。同样，对出让用地，未来可能由于企业经营或者行业发展的变化，企业重资产持有土地已经形成了沉重的包袱，也可考虑将土地出让转为土地租赁，政府收回土地使用权，而企业只需支付少量的土地租金即可继续使用土地。通过打通土地租赁和土地出让的制度壁垒，构建相互转化机制，形成互利共赢。

总之，前海作为特区中的特区，按照中央对深圳建设中国特色社会主义先行示范区的要求，可以在土地管理方面，大胆创新探索，突破国有土地租赁市场长期发展缓慢的困局，在有效控制风险的基础上，将土地租赁管理进行多维度的拓宽，从供给侧改革，引导社会需求，激发市场活力，让境内外知名企业积极参与到前海土地租赁中，因地制宜使之各得其所、各扬其长，真正实现土地租赁和土地出让的相辅相成、共同发展。

参考文献：

[1]  深圳市前海深港现代服务业合作区管理局.深圳市前海深港现代服务业合作区土地租赁管理办法（试行）[EB/OL].深圳政府在线，2019-05-15.

[2]  刘璐，高圣平.土地一级市场上租赁供地模式的法律表达[J].上海财经大学学报，2012，（4）：19-26.

[3]  王海玲.土地有偿使用方式的分析比较[J].国土经济，2002，（1）：22-24.

[4]  王涯茜.国外土地租赁制度与土地权利分配研究[J].合作经济与科技，2012，（10）：14-16.

[5]  叶剑平，李嘉.供给侧改革背景下集体土地租赁的制度困境、经济动因与破解[J].贵州社会科学，2017，（6）：128-135.

Abstract：In order to promote the reform and innovation of land management and explore the establishment of a differentiated new model of land supply，Qianhai has made active attempts in state-owned land lease and has achieved phased results.In order to further improve the complementarity between land lease and land transfer，improve the land primary market，it conducts a multi-dimensional analysis of land lease management combined with the typical cases.From the perspective of supply-side reform，it proposes optimization proposals for future land lease management of Qianhai on the application scope，lease term and land rights，etc.

Key words：supply-side reform;land lease;land supply;land system

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