浅论城市水土保持工作

欧阳慧

（深圳市水务规划设计院股份有限公司，广东深圳 518001）

近年来，随着我国城市化发展，城市水土保持渗透到城市建设的多个行业、每一项建设工程，是城市生态建设的重要组成部分，是大力推进生态文明建设的重要抓手。城市水土保持是缓解城市建设带来负面影响的消融剂，是发展城市基础设施及生态建设的重要手段，保障更宜居生存的城市环境。

1 城市水土流失的基本属性和特征

1.1 基本概念

城市水土流失主要包括人为和自然两种水土流失类型。自然水土流失主要由地貌、气候、土壤、植被等因素造成，不同于自然水土流失，人为水土流失主要对地表土壤加速破坏，根本原因是不合理的生产开发建设活动以及其他人为活动。城市水土流失通常发生在城市建成区及周边地区，在城市生产开发建设活动过程中，人为活动引发水土流失，严重影响了城市生态环境建设及城市社会经济发展。

1.2 基本属性及特点

传统水土流失主要通过重力、水力等外营利作用，对水土资源及土地生产力造成损失和破坏，体现自然水土流失属性。不同于传统水土流失，城市水土流失基本属性更体现人为性，人为活动引发的水土流失占绝对主要指导地位。在城市发展进化过程中，人为因素破坏自然环境、造成水土资源自然流失影响较小，人为开发建设破坏原始地形地貌、土壤植被、建设过程造成的大挖大填等行为，成为城市水土流失的主要流失源，如兴建市政设施、开山修路、大规模的房地产开发。现阶段，人为性作为城市水土流失的基本属性，是扰动地下水资源地表植被、破坏城市水土资源、生态环境，造成城市水土流失的主要诱因，也具有普遍性、治理难度大以及危害影响严重等特点。

（1）普遍性。

区别于由自然力作用下引发的水土流失，城市水土流失主要是城市开发建设过程中人为活动扰动地表植被、大挖大填产生的水土流失，流失强度大。随着长期的城市发展和建设，城市水土流失具有普遍性特点，需要不断投入人力、物力进行持续治理。

（2）治理难度大。

不同于人为水土流失，农村水土流失是水土资源在自然力长期作用下经年累月形成的，通过科学的手段防治可予以恢复。城市水土流失不同于传统农村水土流失的一个重要特点就是危害产生快，一场暴雨就可能引发大面积水土流失。目前，城市水土流失治理难度大，社会上对水土保持工作认识还未到位，未形成共同防治、全社会共同关注的良好氛围，亟须全社会共同加强普及关注水土保持工作。

（3）危害影响严重性。

城市因其基础设施完善、财富集中、人口密集、环境价值高等属性，不同于农村水土流失土壤侵蚀模数等级划分的标准，其水土流失土壤侵蚀模数较大，一旦发生严重水土流失，将直接危害城市基础性设施，甚至造成严重的人身财产损失。城市作为政治经济文化中心，城市水土流失不仅影响城市道路交通、市政管网、供电工程、生态环境等正常运转，还会影响人们的正常生产生活。发生水土流失时，通常会携带污染物进入市政管网、渠道、河道等，形成大量面源污染，对城市生态环境的发展及城市的整体形象造成严重的负面影响。

2 城市水土保持的特征

城市水土保持以管理为核心，建立健全水土保持法律制度，完善城市水土保持系统体制，解决城市生产建设开发与水土流失防治措施之间的矛盾。

2.1 可行的管理框架

城市水土保持管理工作需要人为建立健全管理制度，通过健全的法律规章制度及执行人员的严格执行，从规划、立法、行政执法至日常监管形成一套完整体系，将城市水土流失限制在一定可控范围内。

2.2 重在宣传

城市水土流失作为一种典型的人为流失，受人的主观能动性控制，具有较强的可调整性和可修正性。应进行正确、适当观念循序诱导，使人的主观意识发生变化，将法律的规定转化成城市水土保持工作所有参与人的自觉行为，城市水土流失问题能够得到大幅度改善。城市水土保持工作中，社会宣传将占据较大的比例，我国将水土保持作为国家的基本国策，投入了巨大的人力物力，大力开展水土保持工作。

2.3 管理联动机制

城市水土流失防治工作不同于传统水土保持，参与建设活动的社会人员是城市水土流失防治主要责任主体，并不是以政府为全包。近年来，由政府主导、全社会参与的防治模式正在城市水保的实践中不断完善。不同参与建设活动的主体会产生不同问题，需要政府相关部门协同解决。

城市水土保持须设立专职机构部门，沟通协调城管、规划国土、环保、人大、城建等相关部门，充分联动才能保证城市水土保持工作做好、做实。

3 城市水土保持工作重点内容及特征

城市水土保持工作以人为中心，重在人为管理，健全相应法律制度管理是目前重要的管理模式和手段。

3.1 城市水土保持工作重点内容

城市水土保持工作狭义上包括规划管理、预防审批、法治建设、监督执法四大部分。广义的城市水土保持工作不仅包括上述四大组分，还包括编制完善的相关法律条文和技术规范、培养专业人才、设立专业组织机构、城市水土保持研究理论及创新等。

（1）城市水土保持立法的社会需求。

在城市化过程中保护生态环境，必须完善城市水土保持制度，立法作为城市水土保持管理工作最重要的手段来源和依据之一，对防治城市水土流失起到积极作用。目前，国内北京、深圳、厦门等各大城市根据自身城市水土保持特点，因地制宜制定了相关水土保持条例以及水土保持管理实施办法等。随着城市化大量的发展，成都、杭州、长沙等“新一线”大城市应根据国家最新水土保持相关法律法规，积极推进制定水土保持地方法律体系，建立完善违法处罚制度等，依法推进水土保持工作顺利开展。

（2）编制城市水土保持规划体系。

城市水土保持规划是开展城市水土保持工作前提，是城市发展总体规划中重要组成部分，从城市可持续发展的角度，通过城市水土保持规划建立健全的城市水土保持综合防治体系，包括水土保持机构和法规体系、规范水土保持方案行政审批、水土保持度汛方案制度、水土保持动态、水土保持设施验收、强化水土保持国策宣传等方面总体把控。城市水土保持规划根据城市实际特性，结合城市竖向规划、土地利用规划、城市绿地规划等专业规划成果，在城市化统筹规划下优化资源配置，促进城市生态文明建设发展。

（3）完善水土保持方案审批制度。

水土保持方案审批是规范城市开发建设过程中，控制人为造成的水土流失的一项重要管理手段。根据水土保持相关法律法规，涉及开发建设动土的工程，均应报批水土保持方案并纳入审批流程。开发建设项目水土保持方案审批制度为保障城市水土保持工作顺利推进、落实水土保持措施落实、预防城市水土流失，为水土保持监督管理提供了科学理论及指导依据。

（4）规范城市水土保持监督管理。

城市水土保持执法监督作为贯彻执行水土保持相关法律法规、落实生产建设项目水土保持监督管理工作的重要手段，其通过限期整改等违法行为的处理方式强化水土保持监督管理，并不是以行政处罚等强制执行手段管理。通过城市水土保持监督执法，以提高开发建设项目施工过程中水土保持措施的落实率。

3.2 城市水土保持工作特征

结合全国城市水土保持工作经验，城市水土保持工作模式的特点主要为“管重于治”和“宣重于罚”。城市水土保持工作主要包括前期规划立法、行政审批、监督管理制度、执法管理等环节，相较于传统水土保持工作，传统水土保持工作体现自然修复过程，城市水土保持工作重点在于人的管理过程。

在城市水土保持发展过程中，社会对水土保持保护意识普遍较低，管理工作更为重要，尤其是人的重要性。城市水土保持管理工作需要在依法行政框架下，提高城市水土保持管理从业人员的管理水平，约束和管理城市水土保持的参与者，更好地服务城市水土保持工作。

在城市水土保持工作管理过程中，行政处罚和宣传是行政管理工作重要手段，行政处罚主要在于事后的纠错和弥补，不具有补救意义。城市水土流失造成灾害和损失是不可逆的，其对避免损害和灾难的意义较小，水土流失防治关键在于人的行为。城市水土保持工作中重点在于宣传，以网络宣传、普法活动、巡回演讲、座谈、执法检查等多种宣传手段，推动城市水土保持科普教育，收集社会公众意见，提高社会公众水土保持意识，作为城市水土保持工作重要抓手和最大目标。

4 结语

随着水土保持生态文明建设发展，城市水土保持工作还存在较多问题，亟须水土保持各行业参与者解决，需要转变固有思路以调整城市水土保持工作管理模式，加大对城市水土保持发展思路的宣传力度，引导社会各界进一步了解水土保持，提高公众对水土保持客观规律的认识，更好地服务于城市水土保持工作。