浅谈“揭榜挂帅”在广东的探索与实践

文/周慊 陈敏 吴幸雷

0 引言

“揭榜挂帅”是一种科技项目组织管理新模式，通过将科技难题和关键核心技术攻关项目张榜公示，让有能力的科技人才踊跃揭榜开展科技创新。这一概念最早在国家层面出现可以追溯到2016年4月召开的网络安全和信息化工作座谈会，习近平总书记在会上提出：“可以探索搞揭榜挂帅，把需要的关键核心技术项目张出榜来，英雄不论出处，谁有本事谁就揭榜。”此后，工信部以及广东、上海、山东、湖北、贵州等省份纷纷开展重点创新任务、重大科技项目“揭榜挂帅”工作。“揭榜挂帅”得到了党中央的充分肯定，被写入《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中。广东省2018年下半年在全国率先实施“揭榜挂帅”项目组织管理方式，积极探索科技项目管理体制机制改革新路径，取得了一定的经验和成效。

1 广东“揭榜挂帅”项目组织实施概况

2018年下半年起，广东按照“把需要的关键核心技术项目张出榜来，英雄不论出处，谁有本事谁就揭榜”的原则，充分调动全社会创新力量攻克广东产业发展急需解决的技术难题，加快推动广东重大科技成果转化。针对新一代信息技术、高端装备制造、绿色低碳、生物医药、数字经济、新材料、海洋经济、现代种业和精准农业、现代工程技术九大技术领域面向全国征集最优研发团队和最佳解决方案。首批张榜项目29项，有26项达成合作意向，最终有8项获立项支持，协议金额合计1.7亿元，获得财政资金支持1270万元。

此外，深圳市在2020年2月以“悬赏制”开展了“新型冠状病毒感染的肺炎疫情应急防治”应急科研攻关项目。广州市于2021年3月在市重点领域研发计划中推行实施“揭榜挂帅”，支持揭榜方和发榜方共同开展项目技术攻关，每年试点5个项目，单个项目给予最高1000万元市财政资金支持。

2 广东“揭榜挂帅”项目组织实施的主要特点

2.1 多种形式推进项目实施

广东省科学技术厅将揭榜制项目分为技术攻关类和成果转化类两大类别。其中，技术攻关类项目主要由省内龙头企业提出技术需求，经科技主管部门筛选发榜后，由省市内外符合条件且有研究开发能力的单位进行揭榜攻关；成果转化类项目主要由省内外拥有科技成果的单位提出转化需求，经科技主管部门筛选发榜后，由省市内的企业进行揭榜转化。此外，广东省科学技术厅利用华转网平台，采取“揭榜挂帅”的形式组织实施广东省企业科技特派员项目，推动高校科研院所优秀科研工作者与中小企业的技术、人才需求进行精准对接。

2.2 多种方式开展项目资助

广东省的“揭榜挂帅”项目采取多种形式开展项目资助，以发榜方投入为主，省市财政资金按项目类别和公益属性等给予不同比例的财政资助。广东省科学技术厅组织的“揭榜挂帅”制项目，资助要求项目投入不低于1000万元，省财政按项目总投入的10%～20%给予揭榜方一次性资助。深圳市的“悬赏制”项目设置了 “赛马式资助”“里程碑式资助”“事后资助”和“揭榜奖励制”四种资助方式：针对同一悬赏标的，有两个以上牵头单位获得立项的，采用“赛马式资助”；仅有一个牵头单位获得立项的，采用“里程碑式资助”或 “事后资助”。其中，“赛马式资助”方式下，政府资助首期额度为单个项目总投入的20%（最高不超过500万元），通过中期考核后，给予第二期经费支持，两期经费资助不超过70%，项目验收后支付剩余经费；若中期考核不通过，则按“里程碑式资助”进行中止。广州市的 “揭榜挂帅”项目，发榜方是政府的项目由财政资金予以全额支持；发榜方是企业的项目，单个项目的财政资金支持强度不超过1000万元，且要求总投入不低于2000万元。其中，财政资金分两期拨付，分别在签订任务书和中期检查后拨付60%、40%。

2.3 多项创新举措保障项目推进

为了保障“揭榜挂帅”项目的有效推进，广东省开展了多项创新举措探索。如广东省科学技术厅的揭榜制项目公开向全社会征集项目需求，丰富张榜形式，通过前往北京、武汉等地开展揭榜制项目推介，拓宽揭榜方范围。深圳市的揭榜制项目中“赛马式资助”“里程碑式资助”“事后资助”项目如未能通过验收的，根据对项目经费支出审计结果，收回结余资金和孳生利息后，不会将项目成员纳入诚信异常库，不影响项目单位申报国家、广东省及深圳市科技计划项目，免除揭榜方的后顾之忧；此外，深圳市在揭榜攻关中实施了提前完成奖励机制，项目提前完成且达到悬赏要求的，每提前一天给予资助金额的1%作为奖励，有效提升揭榜方的积极性。

3 广东“揭榜挂帅”项目实施取得的成效

广东省科学技术厅的揭榜制项目组织实施以来，揭榜方与发榜方紧密合作，项目进展良好， 2020年广东省企业科技特派员项目共促成364个项目实现精准对接，共支持项目经费近4000万元。广东省的“揭榜挂帅”项目取得了阶段性成果。

一是有效集聚全国优势创新资源为广东产业发展急需解决的技术难题揭榜攻关。揭榜制项目的组织实施，吸引了京信通信息系统（中国）有限公司、深圳市华星光电技术有限公司、广东风华高新科技股份有限公司等省内大型企业，清华大学、华中科技大学、同济大学、中山大学、华南理工大学、广州中国科学院沈阳自动化研究所分所等省内外高校、科研院所积极参与，有效集聚了全国优质创新资源为广东产业发展提供技术支撑。

二是有效提升企业技术攻关能力，加快推动相关产业高质量发展。揭榜制项目实施创新项目出题方式，项目需求与市场实际需求紧密契合，能够有效推动企业技术改造和技术进步，进一步促进了产业发展与产品质量的提升。同时，揭榜制项目通过引入政府行为，有效弥补市场机制的不足，通过引导高校、科研院所与企业深入开展产学研合作，为解决企业技术难题， 推进企业及产业高质量发展。

三是有效促进行业技术交流与对接，加快推动科技成果转化。揭榜制项目为广东省重点领域研发计划项目提供了有效补充，进一步完善了科技计划项目管理体系。通过公开张榜与对接揭榜，有效促进了社会机构对行业技术储备、技术发展方向的了解，有效促进了高校、科研院所、企业之间的技术交流和对接合作，为推动高校、科研院所重大科技成果转化落地等提供良好的解决途径。

4 广东“揭榜挂帅”组织实施存在的问题

4.1 项目组织管理机制有待进一步完善

作为新的项目组织形式，“揭榜挂帅”项目制在机制创新、制度规范方面尚未形成成熟有效的经验，虽然广东省科学技术厅出台了《广东省揭榜制项目管理工作规程（试行）》，但部分规程并不适用实际情况，需要根据情况进行调整，部分管理环节出现前无经验可循、后无章法可依的状况。此外，在揭榜单位遴选问题上，采取了由需求单位预选揭榜单位，再由省科技厅对需求单位遴选出的一家或几家揭榜单位进行咨询论证方式选择项目，需求单位大多优先选择与自己有合作基础的单位作为揭榜方，这些单位是否最优揭榜方不得而知，一定程度上也与“谁有本事谁揭榜”的初衷相悖。

4.2 项目聚焦关键核心技术不够

揭榜制旨在采用公开张榜的形式解决广东产业发展关键核心问题，推动重大科技成果转化，然而，广东省首批揭榜制项目采取广撒网式的社会征集方式，问题需求全部由企业提出，有效引导和组织不够，征集到企业面临的技术难题和产业面临的关键核心问题并不统一，更多倾向于解决企业当前实际难题，对推动广东产业发展有一定的促进作用，但离攻克核心关键技术难题、推动转化难的重大科技成果要求尚有一定距离。

4.3 项目投入方式有待完善

“揭榜挂帅”制的项目投入主要以企业为主，财政资金给予一定支持，比如广东的首批揭榜项目，明确项目总投入不少于1000万元，省财政资金拟给予项目投入总额20%的资金支持，对单个项目的省财政资助额度最多不超过2000万元，由于企业投入的项目资金是为未来的投入，前期无法准确预估结果，项目成功与否难以把握，存在一定财政资金投入风险。此外，由于地方财政资金的区域性限制，大多省份对揭榜单位的财政资金支持还难以真正做到“英雄不问出处”。

4.4 龙头骨干企业参与度不高

“揭榜挂帅”模式鼓励龙头骨干企业积极承担关键核心技术难题的突破任务，但在已经公布对接成功的揭榜制项目中，龙头骨干企业参与仍是少数。一方面，龙头骨干企业大都有自身较完整的研究体系，解决企业自身技术问题的效率要高于“揭榜挂帅”制项目的实施效率；另一方面，龙头骨干企业在一定程度上不愿将自身“卡脖子”的技术或者未来研究方向通过“揭榜挂帅”公开张榜，因此也导致了龙头骨干企业参与的积极性不高。如广东省首批揭榜制项目需求征集和揭榜过程中省内外龙头骨干企业参与度并不高，8个项目中有6个是科研院所的成果转化类项目，只有2项是企业技术攻关类项目，而参与企业仅有京信通信、生益科技等少数骨干企业。

5 广东“揭榜挂帅”项目组织实施的对策建议

5.1 拓宽“揭榜挂帅”项目出题形式

聚焦关键领域“卡脖子”技术，多种形式出题。一是由政府出题，重点解决国民经济和社会发展的重大基础性、战略性、前瞻性技术需求, 对于特别重大的需求采取“一事一议”的方式实施揭榜；二是由行业协会出题，重点解决行业的共性技术需求；三是由企业出题，重点解决企业自身的个性化技术需求。建议前期先主要关注省内重点发展的几大领域，聚焦重点、热点领域，细化技术领域专业和方向，有针对性地主攻1～2个热门方向，逐个击破。

5.2 多渠道促成“揭榜挂帅”项目实施

一是充分发挥广东省重点领域研发计划专项实施的优势，每年在相关领域探索用“揭榜挂帅”的形式组织实施1～2项，解决产业共性技术的问题。二是充分发动广东省已成立的100多个产业技术创新联盟积极参与揭榜制项目组织实施，力争每年解决2～3个产业技术共性问题。三是线上线下相结合组织开展“揭榜挂帅” 项目实施，鼓励中小企业通过网络平台（如华转网）张榜发布个性化需求，及时跟踪揭榜过程，重点关注对接项目的真实性、结果等，对于真正实现对接的优秀项目，给予相关的机构、合作方以激励。四是充分发挥广东省创新创业大赛参赛企业众多的优势，设置创新创业大赛揭榜专项比拼，提高“揭榜挂帅”项目的对接成功率。

5.3 完善“揭榜挂帅”项目管理机制

“揭榜挂帅”基础在“榜”，核心在“帅”，关键在“机制”。“悬榜”往往求的是应急之策、破局之才，但从长远考虑，应该建立起科学配套的有效管理机制，持续释放创新红利。应建立高效的监督考核机制，破除政府万能观，但在给揭榜者更大自主权的同时，又使其更有紧迫感和责任感，最大程度地保证科研实施效果。此外，科学研究相比于其他工作来说，更具有方式随意性、研究复杂性和结果难预测等特点，对于揭榜者应该建立有效的容错机制，需要科学设定揭榜失败的利益补偿机制，为创新保驾护航。

5.4 加强政策宣讲和引导

一是组织专项调研座谈活动，了解省内龙头骨干企业的切身研发需求及其对“揭榜挂帅”项目的认识，加强“揭榜挂帅”项目政策宣讲，引导省内龙头骨干企业积极参与“揭榜挂帅”项目的组织实施。二是加强宣传与报道，针对省内急需的重大科技成果转化需求，组织专场赴有关省市进行宣讲，做好重大科技成果引进工作。同时，充分发挥广东“三部两院一省”产学研合作的优势，引导省外重大科技成果到广东转化，并积极联系省内有关企业促成重大科技成果转化落地。