新时代关于推动重庆铁路高质量发展的思考

罗 鑫

重庆铁路投资集团有限公司，重庆 400000

2019年9月，中共中央、国务院印发了《交通强国建设纲要》，提出“建成人民满意、保障有力、世界前列的交通强国”的战略目标。2020年8月，中国国家铁路集团有限公司（以下简称“国铁集团”）印发《新时代交通强国铁路先行规划纲要》，明确分“两步走”全面建成现代化铁路强国的规划目标。2020年10月，中共中央政治局审议通过《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》，这是我国构建国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的一项重大举措。

1 高质量发展的时代要求

2017年，党的十九大首次提出中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，铁路作为国家重要的基础设施，也需要按照高质量发展来谋划和落实，目标是构建现代化铁路网。

1.1 是交通强国的建设要求

根据《交通强国建设纲要》，交通强国建设要达到人民满意度明显提高，支撑国家现代化建设能力显著增加的发展目标，拥有发达的快速网、完善的干线网、广泛的基础网，城乡区域交通协调发展达到新高度。具体需构建两个交通圈：（1）“全国123出行交通圈”，即都市区1h通勤、城市群2h通达、全国主要城市3h覆盖；（2）“全球123快货物流圈”，即国内1d送达、周边国家2d送达、全球主要城市3d送达。

1.2 是现代化铁路网的建设要求

根据《新时代交通强国铁路先行规划纲要》，现代化铁路网的建设目标为全国铁路网20万km左右，其中高铁7万km左右；20万人口以上城市实现铁路覆盖，其中50万人口以上城市高铁通达。具体而言，国铁集团规划“3张网+现代枢纽体系”。（1）“3张网”即现代高效的高速铁路网、覆盖广泛的普速铁路网、快捷融合的城际市域（郊）铁路网。（2）“现代枢纽体系”是要分别建立客运枢纽和物流货运枢纽。客运枢纽要按照“零距离”换乘要求，打造一批以铁路客站为中心的综合客运枢纽，推动干线、城际、市域（郊）铁路、城市轨道交通“四网融合”和机场高效衔接。货运枢纽要按照“无缝化”衔接要求，打造一批以铁路物流基地为中心的综合货运枢纽，完善多式联运、城市配送、集散转运等功能。

1.3 承担交通强国试点任务要求

重庆市是国家交通强国首批示范区之一，要求重庆把长江经济带和“一带一路”对接起来，把城镇化和乡村振兴两大战略对接起来，把新一轮的西部大开发和建设全面小康社会对接起来，在交通强国建设中发挥重要的示范带动作用。选择了三个方向进行试点：一是发挥重庆在推进共建“一带一路”中的带动作用、在推进新时代西部大开发中的支撑作用、在推进长江经济带绿色发展中的示范作用；二是推动干线铁路、市域铁路、城市轨道“三铁”融合发展，打造轨道上的都市圈；三是畅通沿江综合立体交通走廊，加密完善中欧班列（重庆），形成“四向”联通、“四式”联运的国际物流通道。

2 高质量发展的路径思考

经过“十三五”的建设发展，重庆铁路已形成“一枢纽十干线”铁路网络，铁路营业里程达到2371km，其中高铁381km、快铁537km，加速融入全国高铁网络。目前，重庆市38个区县中，铁路已经覆盖33个区县，占86.8%（含在建）；高铁覆盖了19个区县，占50%（含在建）；路网密度达到289km/万km2，复线率达到78%，干线铁路电气化率达到100%。

2.1 铁路网络布局

2020年年初，重庆市政府工作报告提出“一区两群”协调发展战略。“一区”即主城都市区，包含现有主城9个区及周边12个区和万盛经开区，面积为2.9万km2，常住人口约2009万人。“两群”即渝东北三峡库区城镇群、渝东南武陵山区城镇群。其中，渝东北三峡库区城镇群包含万州等渝东北11个区县，面积为3.4万km2，常住人口约818万人；渝东南武陵山区城镇群包含黔江等渝东南6个区县（自治县），面积为2万km2，常住人口约237万人。

（1）主城都市区要着眼于增加中心城市综合承载能力，建设具有国际影响力、竞争力的现代化都市区，尽早实现铁路全覆盖。目前，铜梁区需待成渝中线高铁建设实现覆盖，其余20个区已实现铁路覆盖。立足完善主城都市重要节点城市专业化服务功能，进一步推进“四网”融合和互联互通，打造产城融合、职住平衡、交通便利的城市群和大都市区。

（2）渝东北三峡库区城镇群、渝东南武陵山区城镇群要分别结合库区、山区和山水、民俗特色，发挥片区优势，彰显特色，协同发展。路网布局要填补空白、补齐短板，加强与主城都市区的联系，尽可能融入国家高铁网，提升区位优势和互联互通水平。

2.2 铁路网络构建

路网的构建要努力完善“3张网”和“现代枢纽体系”。

（1）现代高效的高铁网。按照重庆市高铁建设“五年行动”计划，努力实现重庆市规划“米”字形高铁网“五年全开工、十年全开通”的目标。加快推进在建的渝湘高铁重庆站至黔江段、渝万高铁、渝昆高铁建设，力争2026年贯通厦渝、京（郑）昆高铁主通道，形成新的沿江高铁通道；加快建设成渝中线、渝西高铁，加强成渝地区双城经济圈的联系，并贯通京（西）昆、包海高铁主通道；尽早开工渝贵、兰渝高铁，全面优化提升重庆高铁网格局。在加快高铁线路建设的同时，通过客货运枢纽预留未来高铁货运的条件，支撑现代枢纽体系。

（2）覆盖广泛的普铁网。按照重庆市“一区两群”发展布局规划，优化完善普速铁路网，衔接资源开发型铁路、支线铁路，完善集散、连接功能，承担跨区客货交流任务，保障重点民生物资运输，降低成渝地区双城经济圈的物流成本。充分发挥既有渝怀（复线建成通车）、川黔、襄渝铁路等干线的作用，承担长途货运功能，补充区域客运功能；加快重庆铁路枢纽东环线、成渝铁路重庆站至江津段改造项目建设，增加重庆主城都市区路网密度，衔接重要物流园区、工业园区、港口；尽早开工建设重庆枢纽西环线，盘活三（江）万（盛）南（川）涪（陵）铁路资源，形成多层次、大容量、通勤式的路网格局，满足客货运输需求。

（3）快捷融合的城际市域（郊）铁路网。按照成渝地区双城经济圈发展需求，辐射带动黔北区域发展，补充完善城际及市域铁路网。一方面，要结合区域路网布局和经济社会发展需要，新增布局城际及市域（郊）铁路；另一方面，要优化利用既有铁路开行公交化列车。2018年5月，原中国铁路总公司（现国铁集团）与重庆市政府联合批复了《重庆市利用既有铁路开行公交化列车实施方案》，为完善重庆地区综合交通运输体系，优化交通运输结构和运力配置，推进铁路供给侧改革奠定了基础。该规划研究范围为重庆主城都市区，以“需求引导、整合资源，统筹规划、因地制宜，分期实施、尽快见效，政府引导、机制创新”为原则，力争构建“两环三纵三横九射”格局，形成结构合理、功能完善、便捷高效、无缝衔接的“半小时”铁路公交网。利用铁路开行公交化列车方案，结合重庆主城都市区发展特征、客流需求、铁路线网规划建设情况，采用“一线一策”的方式，分三期推进实施。一期提高服务频次，通过“干线列车增加停站+增开公交化列车”相结合的方式，利用条件较为成熟、客流需求量较大的成渝高铁、渝万城际和渝贵、渝利、兰渝－遂渝（共用通道）铁路，重庆西站至重庆北站区间开行“5线1区间”公交化列车，运营里程约520km。二期实现准公交化，通过中铁银通卡、人脸识别、手机二维码等方式乘车，采用小编组、不限定员的公交化列车，实现“不定车次、不定座位、随到随走”的准公交化运行模式。增加新建成的枢纽东环线及机场支线、黄茅坪支线、成渝铁路重庆站至江津段改造线、重庆站至重庆北站枢纽联络线及延伸线等开行公交化列车，新增覆盖江北机场综合交通枢纽，公交化运营里程约730km。三期实现公交化，通过人脸识别、二维码支付等智能化方式进出站，可以在站台候车，实现“不定车次、不定座位、快进快出、随到随走”，真正实现公交化运营。利用新建成的渝湘、渝昆、兰渝、成渝中线、渝贵高铁，铁路二环线，实施渝利及渝贵铁路、三万南铁路等公交化设施改造及车辆购置（租赁），形成“一环三纵三横九射”1600km铁路公交网。

（4）现代客运枢纽，按照2018年8月原中国铁路总公司联合重庆市政府批复的《重庆铁路枢纽规划（2016－2030年）》，进一步完善重庆北站、重庆西站及沙坪坝站配套市政交通，引入枢纽轨道交通，提升服务品质和能力；瞄准站城融合的目标，加快重庆东站、重庆站铁路综合交通枢纽建设，建成功能完善、换乘高效、出行便捷的现代化综合客运枢纽；启动科学城站、南彭站前期工作，形成辅助枢纽节点。同时，结合高铁货运技术的发展，预留未来开展高铁货运的条件；结合枢纽换乘体系，推进“四网”融合。

（5）现代物流货运枢纽，按照“1+2+12”三级物流节点网络布局，同步规划建设解编系统、动车和机辆设施；进一步增加开行中欧班列，挖掘发挥团结村一级物流中心的货运潜力；加快建设小南垭、鱼嘴二级物流中心，作为区域中心级的物流节点；结合成渝铁路重庆站至江津段改造、重庆枢纽东环线等项目建设，推进实施伏牛溪等12个三级物流节点建设，使其成为地区物流交换节点，并在解决“多式联运”及铁路运输“最后一公里”方面做准备。

3 改革创新的需求

铁路建设运营管理制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，铁路既承担社会化市场化的运输职能，又承担了部分社会公益职能。重庆铁路要实现高质量发展，需要以改革创新为根本动力，解决制约铁路建设发展的一些问题。

3.1 在国家大战略背景下思考

《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》（以下简称《规划纲要》）要求，成渝地区牢固树立一盘棋和一体化发展理念，打造区域协作高水平样板，唱好“双城记”，建设好西部陆海新通道，积极参与国内国际经济双循环。相关专家将《规划纲要》评论为成渝地区一体化协同发展的“发令枪”“指挥棒”“标准尺”。这是国家重大战略，体现了中央对于内陆地区的发展赋予的厚望，成渝地区双城经济圈既与长三角、粤港澳大湾区、京津冀经济圈有相同的使命，又承担了构建新格局的新使命。因此，重庆、成都的铁路网建设发展必须服务于成渝地区双城经济圈这个重大战略，以更大的格局和胸怀，以更宽广的视野来思考和谋划。

3.2 进一步理顺政企关系

我国铁路发展的历程有其特殊性，随着改革步入深水区，铁路体制机制改革也将逐步推进。就重庆而言，2014年以前，重庆市发展改革委承担了政府铁路工作职能；2014年6月，重庆实施铁路体制改革，将铁路建设管理和安全质量监管职能由发展改革部门划转至交通部门；2019年，重庆市政府与国铁集团按照“一省区市一公司”的改革要求，合资成立重庆铁路投资集团，承担路市合资铁路、城际铁路建设运营、资产管理、土地综合开发等企业主体职能，进一步完善了铁路建设管理体制机制。受传统习惯的影响，还需在实际工作中进一步理顺统筹管理部门、行业管理部门、企业主体的关系，形成三位一体的权责关系，坚持以企业为主体，形成协调高效、共同推进、良法善治的治理体系。

3.3 落实事权划分责任

“十三五”时期，国家明确了铁路事权划分，明晰了中央和地方政府财权、事权，区分了国家铁路网和地方铁路网，但由于铁路需要成网运行的特性，很多线路仍需中央和地方共担事权，出资比例由原来依靠中央财政为主转变化地方财政为主。在地方承担的相关事权中，重庆市区分了市级政府及财政、区县级政府及财政的事权和财权，在征地拆迁、沿线配套交通疏解设施的建设等方面，区县政府履行主体责任。但受外部经济环境的影响，在大规模铁路建设中，需要更好地发挥各方的作用，统筹资金、资源、资产的使用效率，既明晰权责，又快速推进。

4 结束语

“十四五”时期是我国实现第一个百年奋斗目标的收官期，是全面开启社会主义现代化建设新征程的时期，西部地区铁路建设在补齐短板的基础上，需要更好地实现高质量发展，由此满足不断变化的新时代要求，惠及人民、城市与国家。