嵌入性视角下社会组织参与农村环境治理的研究——以南京市亲见村为例

古琳钰，叶鸿蔚

（河海大学公共管理学院，南京 211100）

农村环境治理是实现乡村振兴的基础，是构建文明美丽新农村的重要举措。农村人居环境的改善与优化不仅事关农业生产的正常运行，更牵涉广大人民的生活健康。目前，中国农村环境污染不仅包括农药化肥、生活垃圾、生活污水和农业生产废弃物等内源性污染，还包括来自城市和工业的外部性污染，直接导致了环境问题的复杂性，加剧了农村环境治理任务的严峻性。仅依赖政府这一单一主体治理环境的效果有限，迫切需要企业、社会组织和村民等多元主体协同治理，其中社会组织在农村环境治理中起着纽带作用，连接政府、企业和村民。

近年来，关于社会组织参与农村社区治理的研究普遍集中在探讨其必要性、迫切性、优势与困境的宏观层面，以及乡村振兴、精准扶贫、养老服务和留守儿童、妇女等微观层面，而对社会组织参与农村环境治理的研究较少。其次，关于社会组织参与农村环境治理的研究大多是从协同治理的角度提出多元主体参与农村环境治理的路径，并没有分析社会组织这一单一主体介入农村环境治理的现状和困境，从而有针对性地提出建议对策。此外，社会组织扮演着一种“嵌入”的角色，它将制度、服务、项目层面嵌入原有的公共管理和服务体系之中，从而开展专业服务，并获得双向嵌入性发展［1］。社会组织作为外界力量，参与农村环境治理实质上就是一个嵌入的过程。社会组织以专业化的服务嵌入农村环境治理，既满足了自身发展的要求，又加速了农村环境治理的进程。本研究以嵌入性理论为视角，基于对某一社会组织（和润社会工作服务中心）参与南京市亲见村环境治理的实地调研，研究社会组织参与农村环境治理的实践模式，分析嵌入的现实困境，并提出优化路径。

1 多维嵌入：社会组织参与农村环境治理的实践模式

1.1 南京市亲见村概况

亲见村位于南京市西南部，辖区面积9.6 km2，耕地面积253 hm2，有19 个村组，居住人口2 617 人。在乡村振兴背景下，亲见村以农业主导型的发展定位向现代农业和乡村旅游转变。近年来，该村引进了集团企业，打造云水涧休闲旅游项目和金谷田园综合体。同时，新中医学研究院搬迁至此，与亲见村协力建设新中医康养谷。此外，亲见村还有不少工厂和企业，包括建材厂、材料厂、汽车零部件生产厂和再生资源公司等。

目前亲见村存在的环境问题主要有4 个方面：一是生活垃圾分类处理方面。首先，亲见村虽设立了垃圾集中处理点和分类垃圾箱，但村民环保意识不够，仍将垃圾混合投放；其次，由于亲见村人口的分散性和垃圾分类亭设置的有限性，村民对垃圾分类亭的利用率较低；二是生活污水治理方面。仍有村民不恰当地使用农药化肥，将家禽粪便倒入河中，导致部分河流水体富营养化。亲见村的多条河道在前期已进行过清理与整改，但由于后期疏于管制与维护，水上仍有一些漂浮物及水下恶性水生植物。三是农村厕所改造方面。亲见村虽建立了农村公共厕所，但只是流于形式，注重前期建设，后期未安排专人打扫和定期管理，脏乱差、恶臭异味问题严重影响村容村貌。四是乡村旅游项目方面。亲见村的云水涧休闲旅游项目和金谷田园综合体吸引了不少游客，带动了农村经济发展，但随之也带来了固体废弃物污染和水源污染的问题。

1.2 和润社会工作服务中心简介

南京市和润社会工作服务中心于2016 年3 月成立，是由南京市江宁区民政局主管的专业社会工作机构。机构团队包括1 名理事长、1 名项目主管、2 名项目督导、6 名一线社工、2 名兼职实习生。中心主要通过政府招标、机构应标的方式承接政府服务项目，累积服务社区已达27 个。该中心服务对象广泛，包括儿童、妇女、青年和老人等；服务项目多样，包括亲子关系、家庭教育、养老服务、心理健康、环境保护和社区治理等。因此，和润社会工作服务中心社会服务经验相对丰富，机构相对成熟。

1.3 和润社会工作服务中心参与亲见村环境治理的多维嵌入模式

和润社会工作服务中心于2019 年1 月承接了亲见村环境治理项目，并于2020 年1 月结束该项目。在此期间，和润社会工作服务中心开展了一系列环保活动，分为3 个方面，即环保理念的宣传、环保行动的执行和农村环保组织的建立。从嵌入性视角出发，实际上体现了理念、活动和关系嵌入的多维嵌入模式。和润社会工作服务中心参与亲见村环境治理的详细活动如表1 所示。

初期的理念嵌入、中期的活动嵌入和后期的关系嵌入实质是一个意识导入、行动落实和集体倡议的过程。理论上是一种符合基本逻辑且可行性强的嵌入模式，但在实际运用过程中，嵌入主体的能力、嵌入对象的特质、嵌入程度和嵌入效应都有待考量。和润社会工作服务中心将这一模式运用到农村环境治理空间，取得了一定的成果，包括村民环保意识边缘化的初步改善、环保行动形式化现象的缓解、环保组织专职化浮现，但成效甚微，浮于表面，呈现“烟花效应”。环保理念仍浅层嵌入村民意识形态，环保行动的自主性还在初步阶段，村民自发组建的环保志愿者团队尚未成立。强制性法律制度的缺乏，明确的奖励机制和政策条例的缺失，社会组织专业能力的评估机制的不健全以及社会组织与政府、村民的模糊性关系使社会组织在嵌入农村环境治理时陷入了困境。

表1 和润社会工作服务中心参与亲见村环境治理的详细活动

2 内外脱嵌：社会组织参与农村环境治理的现实困境

脱嵌的概念与嵌入相反，是指脱离政治经济结构、制度体系、关系网络、文化认知等社会运转的状态［2］。社会组织在参与农村环境治理时陷入了内外脱嵌的困境，包括法律制度缺位于公众和社会组织的制度脱嵌、社会组织专业能力滞后于农村环境治理的能力脱嵌以及社会组织脱节于政府、村民和其他社会组织的合作脱嵌。多重脱嵌严重制约了社会组织介入农村环境治理的效能提升，阻碍了美丽宜居乡村的建设进度。

2.1 制度脱嵌：法律制度缺位于公众和社会组织

制度嵌入是指为解决社会组织参与社会治理存在的法律保障不足问题而进行法律法规、配套政策与规章等方面的嵌入［3］。而制度脱嵌意味着法律保障的缺失，社会组织参与社区治理缺少规范和标准。在社会组织参与农村环境治理方面，制度脱嵌包括2 种层次的脱嵌。一是社会组织法律保障制度脱嵌。一方面，最高法律制度缺位，至今尚无顶层社会组织法引领、协调兼顾其他与社会组织相关的法律、法规和政策，以及统一规定社会组织的地位、工作属性与边界、职能定位和权力与义务等。另一方面，实体性规范不足，关于社会组织登记注册，只提供了程序性、形式性的流程步骤，并未对社会组织的专业服务能力进行前期预估和实时监管。法律制度的缺位和实体性规范的不完善，既影响了社会组织在进行社会服务时的权限与效能，也阻碍了社会组织认可度和公信力的提升。二是公众参与环境保护法律制度脱嵌。截至2020 年底，中国还没有明确的法律法规强制要求公众参与环境保护。2015 年环境保护部颁布实施的《环境保护公众参与办法》提出公众参与环保遵循自愿、便利原则，规定公众参与环境治理的条例呈现抽象化与模糊化。其中对公众参与环境治理的内容和方式的表述，大多采用征求意见、相关部门以及利于公众获知的方式等抽象词汇［4］。公众参与环境治理的机制匮乏，自愿保护环境的理念较难扎根于公众意识，环保行动流于形式的现象频繁发生。农村环保法律制度的不健全，一定程度上阻碍了环保执法的有效开展［5］。

2.2 能力脱嵌：社会组织专业能力滞后于农村环境治理

社会组织在参与农村环境治理的困境，不仅有外部法律制度的脱嵌，还包括嵌入主体自身能力不足的脱嵌。首先是专业能力欠佳，即专业人员数量不足与资历尚浅。和润社会工作服务中心拥有6 名一线社工，但只有3 名具有初级社工证，其他3 名皆非社工或环境相关专业，2 名兼职实习生来自高校且都为在读学生，缺乏经验，动员和组织能力相对较弱。此外，社工流失现象较普遍，大多数社会组织提供的薪酬过低，缺乏相应的福利和社会保障待遇［6］，资金限制了人才的招纳。同时以老带新和短期工作交接的情形层出不穷，无法保障长期服务。其次是组织管理失调。一方面，组织虽设立了章程制度和行为规范，但很少落到实处，自律监督缺位。另一方面，组织内部职能角色移位，人员分工不合理，往往策划、组织、执行与监督等行动由一人揽下、全权负责，未做到一人一岗一职。据调查，和润社会工作服务中心将亲见村环保的大部分工作派给一位驻点社工去负责、统筹规划与执行，项目督导未全程参与和引领，既加大了社工的工作量，又削弱了嵌入效应。

2.3 合作脱嵌：社会组织脱节于政府、村民和其他社会组织

农村环境治理需要多元主体的参与和合作。和润社会工作服务中心在参与农村环境治理时，与其他主体存在不同程度的脱嵌。一是社会组织与政府的合作脱嵌。和润社会工作服务中心的项目资金主要来源于政府拨款，对政府具有高度依赖性，属于依附式发展。其参与农村环境治理的运作机制实质上是政府主导的弱自主嵌入。社会组织参与社会治理是以政府职能转移，政府权力向社会回归为基本前提［7］。政府职能转移不到位与职权不下放，促使政府和社会组织之间处于不对等的合作关系，直接导致了社会组织由伙伴角色变成伙计角色。二是社会组织与村民的合作脱嵌。与村民建立信任关系是社会组织参与农村环境治理的前提条件。村委会和社区工作人员成为连接村民和社会组织关系的纽带。截至2019 年底，大部分村民对环境污染问题和环境保护相关法律了解甚微，对环保的紧迫观念还不够强烈［8］。村民对社会组织了解匮乏和环境保护的公共意识薄弱，参与活动的主动性和积极性不高。和润社会工作服务中心的活动开展依赖于村委会和工作人员的动员和组织，社会组织与村民之间缺乏直接联系。同时，村委会和工作人员为了方便快捷，利用熟人关系网络拉动村民参与活动，导致服务人员相对固定，服务受众面和影响面狭窄。三是社会组织之间的合作脱嵌。调查发现，亲见村不仅有和润社会工作服务中心，还有1 家以打造特色乡里乡亲文化为项目主旨的S 社会组织。但和润社会工作服务中心在项目执行中未与S 社会组织交流合作、学习采纳优秀先进的经验，也未充分利用与衔接S 社会组织的社会资源。

3 再嵌融合：社会组织参与农村环境治理的优化路径

3.1 外部支持：顶层法律制度构建与相关政策法规配套

设计制定有关社会组织的法律是社会组织参与社区治理的制度保障。顶层社会组织法有着最高话语权和绝对权威，其建立既是对其他相关法律体系的衔接与统领，又是对社会组织行为规范的制度约束。顶层社会组织法在兼顾现有与社会组织相关法律制度的基础上，还应与宪法建立联系，明确规定社会组织的地位、工作边界、职能定位、产权属性和权力与义务等，统筹兼顾社会组织登记注册的程序性和实体运行的规范性，指明监管机构，制定监督体系以及与行为规范相对应的法律责任，且相关政策法规的配套也不可或缺，如制定考核评估制度、多元评价体系和奖惩机制等。中央和地方政府相关政策的出台与落实，也可为社会组织提供良好的导向，使社会组织参与社区治理有制可循。

在社会组织介入农村环境治理的实际情景中，除了构建顶层社会组织法之外，还应建立公众参与环境治理的机制。2015 年的《环境保护公众参与办法》实质上是劝说鼓励型的文件，不具有强制性与控制性，并未对城市与农村环境保护参与办法进行细分。该办法应将城乡环保公众参与办法加以区分细化，根据地域差异、地理形势和污染类别，将强制型和激励型的参与原则并存，如对农业、企业生产排放污染等重大污染可采用强制型规定；对主动开展环保行动的公众给予正激励（包括物质和精神激励），而对肆意污染环境的公众给予负激励（包括警告、罚款等）。

3.2 内部再造：嵌入主体的自我提升与嵌入对象的赋权增能

外部宏观法律政策的嵌入将为社会组织参与农村环境治理营造良好的制度空间，而内部再造将进一步提升社会组织参与农村环境治理的嵌入效应。内部再造涉及嵌入主体和嵌入对象的再造，一是社会组织的自我提升。包括培育组织内部的特色文化，强化服务理念与宗旨；引入专业化的工作团队，提升员工薪资待遇和保障员工社会福利，培养员工爱岗敬业和利他主义的精神；提高组织管理结构系统化与规范化，明确策划、联络、执行和监管的分工，完善劳务用工、财务、内部管理等制度，细化与落实组织章程；拓宽关系网络，连接多方面资源；维护组织良好形象，多方位增强公信力、持续力和影响力。二是村民的赋权增能。公众参与环境保护的重要前提是拥有足够的环境知情权［9］。社会组织应建立线上与线下相结合的环保信息平台，政府应公开环境治理信息，明示举报、投诉电话与信箱，赋予村民知情权、监督权和话语权；提升村民的公共精神，强化村民的主体性地位，竭力将政府、社会组织对村民环保意识的外部嵌入传播转向村民间环保理念的内部主动传播；增强村民的参与力量，激发源生动力，成立环保志愿者团队。

3.3 协同再嵌：弱自主浅度嵌入向强合作深度嵌入的转变

政府和社会组织的合同契约关系，致使政府与社会组织的浅层合作、社会组织与农村环境治理的机械嵌入，协同治理的社会格局尚未形成，故有必要转变政府与社会组织之间的关系。这就需要政府职能不越位，权力下放到位，社会组织拥有清晰的职能定位与操作实权，做到“两不过度”，即政府不过度干预，社会组织不过度依赖；构建政府与社会组织常态化互动交流、相互促进机制，完善与优化三级平台建设；加强政府与社会组织协商治理的民主化、政府监督与社会组织服务的透明化。此外，社会组织与村民之间的合作也至关重要。社会组织应摆脱村委会和社区工作人员的“牵线搭桥”，建立与广大村民直接与长期的联系；发挥驻点社工的优势，深度融入村民生活，建立长效信任机制，打造和谐关系网络；通过实地调研、走访村户全方位收集农村环境污染信息，注重听取村民的评价与建议，制定有针对性的环保服务；采取正反激励措施，评选和表彰优秀环保村民或家庭，协助惩治环境污染行为；激发源生动力，帮助培育环保志愿者。最后，社会组织之间的合作也必不可少。社会组织之间应增强合作共享意识，分享学习对方的良好经验，建立资源交换与互通机制，并制定同行评议体系。

4 结语

农村环境治理不仅是乡村振兴战略的重要内容，也是建设美丽中国的内在要求。由于农村环境污染点多面广，现有的政府一元治理模式已无法有效解决农村环境污染问题，需构建新的农村环境治理体系［10］。十九大报告中提出构建政府、企业、社会组织与公众共同参与的多元协同环境治理体系。社会组织是加速农村环境治理进度和提升村容村貌的重要参与主体，在传达公众诉求、提升村民参与度、提供专业化环保服务、连接与整合多方资源和推进相关环保政策落实等方面发挥着不可替代的作用。本研究通过实际参与和走访调查，并以嵌入性理论为视角，发现和润社会工作服务中心参与南京市亲见村环境治理的实践体现了理念、活动和关系嵌入的多维嵌入模式，但与此同时也陷入了法律法规缺位于公众和社会组织的制度脱嵌、社会组织专业能力滞后于农村环境治理的能力脱嵌和社会组织脱节于政府、村民和其他社会组织的合作脱嵌的困境。为解决这一困境及进一步增强社会组织参与农村环境治理的嵌入效应，推动美丽乡村建设，急需设计制定有关社会组织的法律、完善公众参与环境治理的机制、提升社会组织服务水平和参与农村环境治理的能力、强化村民主体地位以及加强政府、村民与社会组织的合作关系。