中美博弈背景下东南亚南海声索国的战略选择初论

骆永昆

摘要：近年来，美国不断加大对东南亚渗透力度，欲拉拢东南亚南海声索国与中国对抗。东南亚一些国家虽有意与美国合作制衡中国，但在中美博弈日益加剧背景下，相关国家态度谨慎，坚持不在中美之间“选边站”。东南亚国家未积极迎合美国，相关国家领导人发挥了主要作用。未来，维持“大国平衡”仍是东南亚国家在南海问题上的主要战略选项。当前，中国与东南亚各国正致力于携手打造更高水平的战略伙伴关系，构建更为紧密的命运共同体，但受南海争端的困扰，少数南海声索国目前不会彻底放弃“拉美制华”战略。东南亚、中国和美国三方的复杂博弈关系将决定本地区的国际政治秩序和南海争端的前景。

关键词：中美博弈;东南亚;南海争端;战略选择

[中图分类号] D833            [文献标识码]  A                [文章编号] 1003-2479（2021）04-040-10

The Strategy Option for the South China Sea Claimants in Southeast Asia Under the

Background of the Sino-US Game

LUO Yongkun

Abstract： In recent years， the United States has been enhancing its relations with Southeast Asian nations， trying to persuade the South China Sea claimants to fight against China. Although some ASEAN countries intend to side with the U.S.， they are cautious and insist on the policy of "taking no sides" in the context of the increasingly intensifying game between China and the U.S.. The attitude to forge friendly relations with China by the leaders of the relevant Southeast Asian countries is the major reason for their cautious policy to the US. In the future， maintaining the power balance is still the main strategic option for Southeast Asian countries on the South China Sea issue. China and Southeast Asian countries are committed to working together to build a higher-level strategic partnership and a closer community with a shared future. However， due to the South China Sea dispute， the South China Sea claimants will not give up the policy of "siding with the U.S. to confront China". Once the pro-U.S. and anti-China leaders come to power in Southeast Asia， relevant countries may fall in favor of the U.S. on the South China Sea issue. The complex game among Southeast Asia， China and the U.S. will determine the regional political order and the future of the South China Sea dispute.

Key Words： Game between China and the U.S.; Southeast Asia; South China Sea; Strategy Option

南海问题是中国与东南亚国家关系中的一个敏感问题，也是当前中美博弈中的一个重要问题。从特朗普执政到拜登执政时期，美国不断加大对南海问题的介入力度，挑拨东南亚国家在南海上“聯美对华”。东南亚南海声索国① 在南海问题上也倾向于拉拢美国制衡中国。在中美博弈日益加剧、美国积极拉拢东南亚国家的背景下，东南亚南海声索国在南海问题上是否会倒向美国、是否会与美国合作共同制衡中国成为各方关注的焦点。

一、美国积极拉拢东南亚

美国一向重视东南亚国家。奥巴马执政时期，美国提出“重返”亚太战略，将东南亚作为美国亚太外交的重要一环。然而，特朗普上台后，美国开始重视“印太”合作，对东南亚的关注程度有所下降。拜登担任总统后，美国重新审视东南亚，将东南亚作为其“印太”战略的重要组成部分，积极拉拢东南亚国家尤其是南海声索国。

（一）持续加大对南海问题的介入力度，欲拉拢南海声索国“联美抗华”

一是高举所谓国际法“大旗”，不断加大在南海的 “航行自由行动”力度， 并与盟国和伙伴国举行联合演习， 向中国施压。2016年以来， 美国在中国南海岛礁附近海域实施的所谓“航行自由行动”及军事演习的频次显著增加。仅2020年上半年，美国军机在南海的活动就多达2000余次，美国还罕见地将双航母开进南海。2021年上半年，美国海洋监视船又密集地在中国西沙群岛和中沙群岛附近海域进行海上侦察。据“南海战略态势感知计划”统计，2021年上半年181天中的161天，美国至少在南海部署了一艘海洋监视船，出动率达89%，几乎没有空窗期。在轮换模式上，美国舰船采用“先来后走”的方式实现无缝衔接，每艘海洋监视船在南海的海上作业时间少则十余天，多则三四十天①。另外，美国与其盟国和伙伴国不断在南海举行军事演习、炫耀武力。比如，2020年10月，美国海军的“麦凯恩”号驱逐舰和日本海上自卫队的“雾雨”号驱逐舰、澳大利亚海军的“阿伦塔”号护卫舰在南海举行联合军事演习。此次演习旨在提高盟国的集体能力，维护所谓的“海上安全”，应对地区突发事件。与此同时，法国海军也在南海附近与美日两国举行联合演习。英国和德国海军也插手南海事务。

二是美国在南海问题上公开“选边站”。2020年7月13日，美国国务卿蓬佩奥发表所谓的“南海声明”，宣布中国对南海大多数海域的离岸资源权利主张“完全不合法”，拒绝接受中国对越南近海万安滩周边海域的权利主张，表示美国将采取坚定行动反抗“中国对东南亚国家的欺凌”。8月，蓬佩奥又与新加坡、马来西亚、印度尼西亚、文莱、越南、菲律宾等国外交部部长通电话，呼吁东南亚国家抵制“中国在南海的非法主张”，要求东南亚国家根据国际法维护海洋权益。蓬佩奥还曾称东盟处于美国“印太”战略及盟友伙伴的中心位置，美国愿意加强与东盟国家合作。2021年7月， 美国新任国务卿布林肯与其前任如出一辙，在所谓的“南海仲裁案5周年”之际发表讲话， 要求中国暂停在南海的“挑衅行为”，并称菲律宾的舰船若在争议水域遭受攻击将适用《美菲共同防御条约》②。在美国—东盟外交部部长特别会议上，布林肯更是露骨地表示，面对中国在南海的“霸凌”行为，美国支持东盟③。2021年8月，美国国防部部长奥斯汀访问东南亚、国务卿布林肯与东盟国家连续5天举行视频会议，探讨与东南亚国家深化全方位关系。在南海问题上，奥斯汀和布林肯均表态“选边东南亚”。美国不仅与菲律宾恢复了《访问部队协定》、深化安全合作，还公开声称要捍卫所谓的“南海航行自由”，表示美国对有关国家“恐吓和欺负其他国家合法获取其海洋资源”的行为感到担忧。

三是直接干涉中国与东南亚国家之间的争端。在南海问题上，美国直接介入和干涉中国与东南亚相关国家争端的案例并不少见，其中，最为典型的就是2013年美国等西方国家支持菲律宾对中国单方面提起所谓的“南海仲裁”。中美博弈加剧后，美国进一步加大对南海问题的直接干涉力度。比如，2020年4月，美国军方及多家西方媒体炒作中国“海洋地质8号”科考船在南海的正常作业，污蔑中国“侵犯”越南和马来西亚的专属经济区，并与马来西亚国家石油公司雇佣的石油钻井船“西卡佩拉”号进行所谓的“对峙”。随后，美国海军派遣两艘军舰前往事发地，与一艘澳大利亚军舰会合，公开支持马来西亚与中国“对抗”。此后，在2021年3月的中国与菲律宾“牛轭礁事件”上，美国明确表态反对中国。美国两家科技公司为菲律宾提供卫星遥感监测服务，第一时间发声支持菲律宾的主张。同时，美国总统国家安全事务助理沙利文、国务卿布林肯和国防部部长奥斯汀分别与菲律宾同级别高级官员举行3次“线上”對话，重申1951年《美菲共同防御条约》适用于南海，并表示若菲律宾武装部队在南海被攻击，美国将履行保卫菲律宾的义务①。

（二）推动“印太”战略，拉拢东南亚南海声索国“入伙”

特朗普上台后，美国将中国作为主要战略对手，并抛出“印太”战略，对中国进行战略围堵。

一是拉拢马来西亚和印度尼西亚等国。2017年，美国出台“印太”战略。美国在《“印太”战略报告》中多次使用“领导者”“关键”“重要”等词形容马来西亚在地区安全事务和“印太”战略中的作用，强调马来西亚在打击极端势力和维护海上安全方面尤为重要。2017年4月，美国副总统彭斯访问印度尼西亚，表示希望与印度尼西亚建立“双赢关系”。印度尼西亚总统佐科称，印度尼西亚与美国将“增强战略伙伴关系，专注合作和投资”，并讨论“基于双赢原则的双边贸易和投资管理”。2018年1月，美国国防部部长马蒂斯访问印度尼西亚，表示美国希望印度尼西亚在南海及太平洋安全上扮演“关键支点”角色，并将加大对印度尼西亚的拉拢力度。2021年6月，美国副国务卿温迪·谢尔曼访问印度尼西亚，称赞印度尼西亚是“东盟的领导者”，也是“‘印太地区基于规则的秩序的锚定者”，表示“印度尼西亚和美国在自由开放的‘印太地区有共同愿景，包括承诺航行、飞越和其他合法利用该海域的自由”。2021年8月，在COVID-19疫情持续扩散背景下，美国与印度尼西亚在“线上”举行战略对话，美国国务卿布林肯称赞印度尼西亚是“美国的强大民主伙伴”。

二是积极推动“美日印澳四边对话”（QUAD），并将越南拉入四边对话机制，打造所谓的“反华阵营”。2018年和2020年，美国先后派出“卡尔·文森号”航母和“西奥多·罗斯福号”航母访问越南。这是自越南战争结束以来，美国航母两次访问越南，意在提升美越军事合作水平，与越南打造更紧密的伙伴关系。2020年3月，美国副国务卿斯蒂芬·比根发起四边对话视频会议，邀请越南、韩国和新西兰等国讨论合作应对COVID-19疫情，越南成为“美日印澳四边对话”机制扩容的拉拢对象。2020年10月，美国国务卿蓬佩奥访问越南，与越南政府总理阮春福、副总理兼外交部部长范平明和公安部部长苏林举行会谈。蓬佩奥称，美国尊重越南人民和主权，期待继续一道努力增强双边关系，促进东南亚、亚洲和“印太”地区的安全、和平与繁荣。同时，美国还将越南作为推进湄公河—美国伙伴关系的重要支点。2021年9月，美国又派出副总统哈里斯访问越南，大力提升美越关系。

此外，美国还重申重视东盟，表态要加强与东盟合作，将东盟纳入“印太”合作框架。2021年7月，美国国务卿布林肯在东盟—美国外交部部长特别会议期间重申维护东盟的地区中心地位，强调东盟在“印太”架构中发挥的重要作用，表示将继续推动美国与东盟之间以“人权和基本自由”、经济繁荣和人文交流为基础的战略伙伴关系。布林肯强调，美国致力于与东盟和国际伙伴一道抗击COVID-19疫情、应对气候危机，继续支持在湄公河—美国框架下建立一个“自由开放的湄公河地区伙伴关系”。

三是推动“印太”基础设施建设合作。早在2017 年美国总统特朗普访问日本期间，美国就与日本签署了《为“印太”提供高质量基础设施投资谅解备忘录》，希望通过加强与盟友合作来推动“印太”地区的基础设施建设，并借此加强与东盟国家的合作。2018 年，美国国会通过《更好利用投资引导开发法案》，成立美国国际发展金融公司，将中低收入国家及向市场经济转型的国家作为投资对象。同时，美国与日本和澳大利亚一道推动“蓝点网络计划”，倡导透明、可持续发展和市场导向，主张利用私人资本加强对新兴市场基础设施的投资，将东南亚作为重要的目标市场，与中国提出的“一带一路”倡议展开竞争。2018年 7 月，美日澳3国宣布建立“印太”基础设施投资伙伴关系，并签署落实3国基础设施投资伙伴关系合作备忘录，确保共同动员和支持私营部门在“印太”地区建设重大基础设施项目，加强数字互联互通和能源基础设施建设。目前，美日澳3国正协商拟定基础设施建设的“印太”乃至全球行业标准，并将其作为今后对基础设施项目进行评估和认证的依据。此外，美国还与东盟建立了美国—东盟智慧城市新伙伴关系和美国—新加坡亚洲基础设施项目等合作框架。

（三）在疫苗问题上，美国承诺给予东南亚国家更多的疫苗援助

2021年6月，美国总统拜登公布首批2500万剂COVID-19疫苗全球分配计划，称在6月底前向全世界分享8000万剂疫苗。其中，6000万剂提供给COVID-19疫苗实施计划（COVAX）共享联盟;2000万剂直接提供给包括东南亚国家在内的特定合作伙伴。2021年7月，面对越南迅速增加的COVID-19确诊病例，美国向越南提供200万剂莫德纳疫苗，并表示美国将持续对东南亚国家开展疫苗援助。在援助越南之前，美国已分别向马来西亚和印度尼西亚提供了100万剂和400万剂疫苗。2021年8月，美国国务卿布林肯与印度尼西亚外交部部长会晤时声称，美国已向印度尼西亚捐赠了800万剂COVID-19疫苗，并在呼吸机和COVID-19疗法方面展开合作。此后，美国又宣布了第二波疫苗分配计划，其中的75%即4100万剂疫苗将通过疫苗实施计划平台分发，拉丁美洲和加勒比海地区将获得1400万剂，南亚和东南亚地区将获得1600万剂，非洲地区将获得1000万剂。截至2021年8月，美国向东盟成员国无条件提供了超过2300万剂疫苗及1.58亿美元的疫情紧急援助。

二、东南亚国家的矛盾心态及应对策略

面对美国的拉拢，东南亚国家并未“一边倒”向美国。相反， 这些国家的心态较为矛盾。一方面，东南亚国家担心深化与美国合作会打破地区战略平衡、 冲击东盟中心地位， 使自己最终沦为大国博弈的牺牲品，因此， 坚定地实施“不选边站” 战略， 与美国拉开一定距离， 并深化与中国的全方位合作， 维持“大国平衡”; 另一方面， 上述国家也期待与美国加强合作尤其是海上安全合作，以便在南海问题上对中国施压，维护和扩大自身在南海的所谓 “主权和海洋权益”。 此外， 东盟国家还积极扩大与区域外大国的合作， 构建更大的“朋友圈”。

（一）东南亚国家普遍表态谨慎，坚持“不选边站”立场

与2009年新加坡内阁资政李光耀高调呼吁美国继续参与亚洲事务、制衡中国及2013年菲律宾依靠美国单方面提起“南海仲裁案”不同，当前，东南亚南海声索国对待美国的拉拢格外谨慎。这些国家对美国拉拢东南亚对抗中国的意图心知肚明，不约而同地表态不在中美之间“选边站”。例如，越南政府副總理兼外交部部长范平明表示，美国挑唆越南和菲律宾与中国对抗，目的是将越菲两国打造成为遏制中国的工具，一旦越菲两国与中国交战，美国不会予以实质性帮助①。越南国防部副部长阮志咏则称，越南的外交及国防政策始终以国家利益为最终目的，越南不会“选边站”。2019年，越南国防白皮书更是将“军事上不结盟”作为“三不原则”之一。菲律宾总统杜特尔特强调，菲律宾没必要在大国地缘竞争中“选边站”，愿与中国一道通过双边协商维持南海和平稳定，敦促大国不要为谋求主导地位损害小国利益。文莱也在《2021国防白皮书》中将南海争端作为本国面临的主要战略威胁之一，委婉地表达不愿在中美之间“选边站”的立场，称大国博弈将加剧南海紧张局势，战略误判可能导致冲突风险上升②。印度尼西亚外交部部长蕾特诺称，大国不要让其他国家卷入其竞争中;该国外交部副部长马亨特拉直截了当地表示，印度尼西亚不会“选边站”③。马来西亚不仅强调不在中美之间“选边站”，其外交部部长希沙慕丁在与中国国务委员兼外交部部长王毅会晤时，亲切地称呼王毅为“大哥”以显示中马两国的友好伙伴关系，有意与美国拉开距离。

（二）东南亚国家期待与美国加强合作

随着中国综合国力持续增强和国际影响力不断扩大，一些东南亚南海声索国对此产生担忧心理，为此，东南亚国家依然与美国保持互动与合作，将美国视为重要的战略和安全合作伙伴。2021年7月，印度尼西亚外交部部长蕾特诺在其社交平台上明确表示，美国与东南亚保持积极接触至关重要，因为美国与东南亚国家的友好关系不仅对东盟有利，也令美国受益④。以菲律宾与美国合作为例，一方面，菲律宾总统杜特尔特宣布暂停与美国的《访问部队协议》、 搁置南海争端， 推动与中国的全方位合作;另一方面，菲律宾与美国的军事合作从未间断。例如，2021年4月，菲美举行第36次“肩并肩”联合军事演习。受COVID-19疫情影响，此次军事演习仅有1700人参加，除了一些实弹演习，所有地面演习均被取消，部分科目以沙盘推演和模拟的“桌面演练”形式进行。演习虽然低调举行，但在演习举行之前，菲律宾却高调表态。4月8日，菲律宾国防部发言人安多隆在一份声明中称，随着南海局势不断发展，菲律宾将在应对局势问题上对所有选项都持开放态度，包括利用与其他国家比如美国的伙伴关系⑤。菲律宾国防部部长洛伦扎纳称，美菲联合军事演习将展示两军之间的合作，凸显美菲联盟关系依然存在且良好，有助于提高美菲两军联合作战能力以应对日益紧张的地区局势。2021年8月，在美国国防部部长奥斯汀访问菲律宾之际，美菲宣布恢复《访问部队协定》，为双方深化安全合作扫清障碍。

在经济问题上，美国一直是东南亚国家重要的经济伙伴，并且美国是多数东南亚国家贸易顺差的主要来源，这是东南亚国家格外看重美国的一个重要原因。印度尼西亚外交部副部长马亨德拉指出，印度尼西亚欢迎美国对“印太”地区的承诺和积极作用，希望两国能在战略伙伴关系框架下加强务实合作，增加贸易与投资。据美国贸易代表处（USTR）的数据， 2019年，美国除了对文莱出现贸易顺差，与其他东南亚南海声索国均为贸易逆差。比如，2019年，美国与印度尼西亚贸易额为279亿美元，其中，印度尼西亚对美国贸易顺差为124亿美元①;与马来西亚贸易额为538亿美元，马来西亚顺差为274亿美元②;与越南贸易额为775亿美元，越南顺差为558亿美元③;与菲律宾贸易额为306亿美元，菲律宾顺差为64亿美元④。2020年，虽然受到COVID-19疫情的冲击，美国与相关国家的贸易仍然保持上述趋势。比如，2020年，印度尼西亚对美国贸易顺差为100亿美元⑤;菲律宾对美国贸易顺差为26亿美元⑥;马来西亚对美国贸易顺差为95亿美元⑦。2020年，越南、印度尼西亚和菲律宾对中国的贸易逆差分别为353.4亿美元、36.7亿美元和225.3亿美元;仅有马来西亚对中国贸易顺差为183亿美元⑧。此外，在基础设施建设方面，东南亚南海声索国均看重美国资金。比如，菲律宾提出的“大建特建”计划预计需要8.9万亿比索（约合1800亿美元），亟需大国资金支持。再如，2017年，越南宣布至2020年基础设施建设需要4800亿美元，大国资金投入成为越南的重要期待。

在COVID-19疫苗問题上，一些已购买或接收中国疫苗的国家也在大力采购美欧等国疫苗，希望扩大疫苗来源，不愿意在疫苗问题上过度依赖中国⑨。一些国家的民众更愿意接种西方国家疫苗⑩。以菲律宾为例，菲律宾政府预订的COVID-19疫苗以辉瑞疫苗为主，为4000万剂;科兴疫苗仅为2600万剂，其中有1000万剂还在谈判中。

（三）继续深化与中国的合作

尽管有美国的拉拢和干扰，近年来，东南亚国家与中国的交往与合作有增无减。仅以双方“线下”互动为例，2020年以来，中共中央外事工作委员会办公室主任杨洁篪、国务委员兼外交部部长王毅、国务委员兼国防部部长魏凤和、国务委员兼公安部部长赵克志等高级官员相继访问东南亚各国;东南亚十国外交部部长来华出席纪念中国—东盟建立对话关系30周年外交部部长特别会议;柬埔寨首相洪森、越南政府副总理兼外交部部长范平明、马来西亚外交部部长希沙慕丁、新加坡外交部部长维文、印度尼西亚外交部部长蕾特诺、菲律宾外交部部长洛钦和印度尼西亚对华合作牵头人卢胡特等高级官员访问中国。中国与东盟同意密切合作，推动中国—东盟战略伙伴关系迈向新高度。在较为敏感的海上合作方面，中国与东南亚国家关系也不断取得突破。比如，2019年9月，马来西亚与中国建立海上问题磋商机制;2020年10月，中马探讨由两国外交部部长牵头成立中马合作高级别委员会，深化各领域合作。2020年1月，菲律宾与中国举行海警海上合作联合委员会第3次会议; 10月，菲律宾解除在南海海域的石油勘探禁令，中菲两国海上共同开发迈出新步伐;2021年5月，中菲两国又举行南海问题双边磋商机制第6次会议。2021年4月，越南海警与中国海警在北部湾分界线附近海域举行海上联合巡逻，这是《中国海警法》颁布实施后双方首次举行海上联合巡逻，也是2006年以来中越两国在北部湾海域开展的第21次联合巡逻。2021年5月，印度尼西亚海军与中国海军举行海上联合演练，两国签署建立高级别对话合作机制及加强海上合作谅解备忘录，双方同意将两国合作从政治、经济和人文“三驾马车”齐头并进升级为政治、经济、人文和海上合作“四轮驱动”，为两国合作注入新动力。2021年6月，中国与东盟发表《纪念中国—东盟建立对话关系30周年特别外长会共同主席声明》，重申加强和促进海上安全，维护南海航行和飞越自由，保持自我克制，根据包括1982年《联合国海洋法公约》在内的公认国际法原则和平解决争端。

（四）加强与中美以外的区域外大国合作以保持“大国平衡”

日本、澳大利亚和印度等国一直是东南亚国家的重要合作伙伴。在中美博弈背景下，东南亚国家注重深化与上述国家关系，不断扩大“朋友圈”。例如，2020年9月，印度与东盟达成未来5年行动计划，提出未来双方将加强经贸与海洋安全合作，共同打击恐怖主义，并深化在国际论坛领域的合作。2021年11月，东盟与澳大利亚举行第2届东盟—澳大利亚领导人会议。澳大利亚总理莫里森强调重视东盟的中心作用并按照《东盟“印太”展望》的观点发展与东盟关系。澳大利亚为东盟应对突发公共卫生事件和新发疾病中心建设提供2100万澳元的援助资金，并提供7000万澳元用于提升东盟各国在海上合作、互联互通和经济合作等优先领域中的韧性水平。2021年5月，东盟与日本探讨深化能源合作。日本将主导制定东南亚实现温室气体“净零排放”的日程表，计划投资1万亿日元帮助东盟引进可再生能源和强化节能。与此同时，东盟还将接纳脱离欧盟后的英国作为对话伙伴国。2021年8月，第54届东盟外交部部长会议同意东盟与英国建立对话伙伴关系，因此，英国成为东盟的第11个对话伙伴，也是除了欧盟唯一的欧洲伙伴。目前，英国是东盟的第12大贸易伙伴和第6大外国直接投资来源地。

三、东南亚谨慎对待美国的原因

在中美博弈背景下，东南亚南海声索国在谨慎面对美国拉拢的同时又低调地与其保持合作，同时深化与中国的全方位关系，是有多方面原因的：

第一，东南亚国家认为美国“不靠谱”，对美国的东南亚政策心怀不满。特朗普执政时期，美国在亚太地区的外交重点是东北亚，对东南亚国家的关注度不高。美国不仅退出东南亚国家颇为看好的《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP），还对印度尼西亚发起贸易调查、将越南列为货币操纵国等。特朗普连续3年缺席美国—东盟峰会，连续4年缺席东亚峰会，令东盟国家不满。尤其是在2019年11月举行的东亚系列峰会上，美国仅派出商务部部长罗斯和总统国家安全事务助理奥布莱恩出席，东盟国家深感被轻视。作为回应，有7个东盟国家仅派出外交部部长参会。如今，拜登虽然执政美国，但特朗普“美国优先”政策的余波仍未消散，尤其是在抗疫和疫苗合作问题上，美国明显行动迟缓，令东南亚国家大为不满。在缅甸问题上，自2021年2月军政府接管政权后，美国宣布对包括缅甸政府高级官员在内的22人实施制裁，并限制向缅甸4家公司进行贸易输出，粗暴干涉缅甸内政，令东南亚国家不敢苟同。另一方面，拜登虽然派出政府高级官员频繁访问东南亚，但东盟国家深感美国着力将东南亚打造为遏制中国的前沿阵地，或是在“印太”地区构建所谓的“反华阵营”，因此望而却步。东盟反对美国在东南亚地区建立排除中国的任何战略或倡议①。此外，东南亚南海声索国与美国存在一些根深蒂固的矛盾。比如，越南仍担心美国的“颜色革命”攻势，印度尼西亚、马来西亚和文莱等伊斯兰国家在诸多问题上与美国分歧较大。以巴勒斯坦与以色列问题为例，印度尼西亚和马来西亚等国坚定支持巴勒斯坦，美国则力挺以色列。

第二，东南亚国家担心加强与美国合作将使中国—东盟关系尤其是经济利益受损。近年来，中国与东盟国家经济关系日益紧密，双方之间的经济利益相互交融。2020年，中国与东盟贸易额达6846亿美元，双方互为最大贸易伙伴。同期，中国对东盟全行业直接投资额为143.6亿美元，同比增长52.1%，新加坡、印度尼西亚和越南为前3大投资目的国;中国企业在东盟新签工程承包合同额为611亿美元，完成营业额340亿美元，印度尼西亚、泰国和菲律宾为中国在东盟前3大工程承包市场②。与此同时，“一带一路”倡议下项目如印度尼西亚雅加达—万隆高铁及马来西亚东海岸铁路、马来西亚南部铁路等建设均有序展开。虽说密切的经济合作并不确保双方没有冲突，最典型的例子是中美关系，但对东南亚国家而言，其与中国之间的贸易、投资和旅游合作及与中国合作共同推动实施《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP），对其自身经济和社会的可持续发展至关重要。尤其是在当前COVID-19疫情全球蔓延、美国对东南亚政策相对滞后的背景下，中国与东南亚国家的经济合作具有战略性意义，这是东南亚国家难以忽视的。此外，中国已向东盟十国提供了1.9亿多剂COVID-19疫苗等大批抗疫物资，双方启动中国—东盟公共卫生合作倡议，不断完善“中国—东盟疫苗之友”平台，促进疫苗政策沟通和信息分享，这些实实在在的利益是东南亚国家所亟需的。

第三，東南亚国家担心美国“对抗中国”打破“大国平衡”，中美冲突危及南海和平稳定。虽然在南海问题上，东南亚国家倾向所谓的“拉美制华”，但从地区层面看，东南亚国家并不希望美国全面压制中国， 在东亚地区 “一家独大”。换言之， 让中美两国在本地区维持基本的战略平衡是东南亚国家的根本目标。从这个意义上讲，东南亚国家并不希望美国压倒中国， 相反， 中美两个大国保持适度的相互牵制对东南亚国家最为有利。一旦中美两国在亚太地区发生激烈冲突，不仅地区战略平衡被打破，东南亚国家的安全和经济社会发展也将受到波及。正如印度尼西亚国防部部长普拉博沃所言， “不要让南海成为战场”，一旦发生战争，“本地区就会像中东一样”， 印度尼西亚主张维护和平③。越南国家主席阮春福也表示，越南将警惕和坚决抵制任何破坏越中关系的图谋，永远不会跟着其他国家反对中国。越中要更加紧密地团结起来，共同推进社会主义事业的兴旺发展④。不仅是越南和印度尼西亚，东盟整体对此问题也有明确共识。2020年8月，东盟外交部部长共同发表《维持东南亚和平稳定重要性的声明》，强调东盟国家注意到当前地区和全球地缘政治变局引发了不确定性，这将对地区造成危害;没有和平稳定，持续的进步和繁荣不可能实现。为此，东盟重申维持东南亚作为一个和平、安全、中立和稳定的区域，以《联合国海洋法公约》为依据，加强以和平为导向的价值观;呼吁所有国家保持克制，避免局势复杂升级影响和平稳定，依据国际法和平解决争端;加强东盟中心地位，践行《东盟“印太”展望》的原则和政策，与区域外伙伴国进行建设性接触。

第四，东南亚国家担心美国的“印太”战略冲击东盟中心地位。冷战结束后，东南亚地区逐渐形成了以东盟为中心、周边大国积极参与的地区合作机制，“东盟+3”成为东亚合作的主渠道。然而，随着美国提出所谓的“印太”战略，以东盟为中心的地区合作机制受到冲击。虽然美国口口声声说尊重和支持东盟的地区中心地位，但其积极推动以“美日印澳四边对话”机制为核心的“印太”合作显然是把东盟推向地区合作的边缘，东盟对此深感压力。为了应对美国“印太”战略的冲击，2019年6月，东盟峰会通过《东盟“印太”展望》，明确将东盟的中心地位作为推动“印太”地区合作的根本原则，强调东盟主导的东亚峰会等机制是开展“印太”合作的平台，要通过加强各领域合作，赋予东盟主导的地区机制新的动力，以促进地区和平、稳定与繁荣。东盟期待与中国、美国、日本等大国加强合作，推动基础设施、海洋、联合国《2030年可持续发展议程》目标及经济等四大领域合作。此后，东盟国家领导人多次反复强调大国在地区合作中要以《东盟“印太”展望》为原则，维护东盟中心地位。

第五，多数东南亚国家领导人奉行对中国友好的态度。国家领导人对东南亚国家的南海政策影响甚大，最典型例子是菲律宾。在阿基诺三世执政时期，菲律宾“一边倒”向美国，不但对中国提起所谓的“南海仲裁”，而且与中国关系全面倒退。杜特尔特执政后，中菲关系全面改善，尽管当前菲律宾国内“亲美”“反华”势力依然有一定的影响，但杜特尔特仍能推行友好的对中国政策。中菲两国不仅在南海问题上加强了协调，而且在“一带一路”合作上也达成合作协议。马来西亚和印度尼西亚也是如此。2018年大选后， 马来西亚政坛格局发生巨大变化，但新上任的总理马哈蒂尔坚持对中国友好政策，双方在南海问题上保持了既有的默契。2020年，新上任的马来西亚总理穆希丁同样对中国保持了积极态度，中马两国在南海问题上依旧保持合作态势。2018年至今，马来西亚虽然更换了两届政府，但其南海政策保持稳定。未来，马来西亚政局可能持续波动，但只要执政的国家领导人保持积极的对中国态度，其南海政策就可能维持稳定。在印度尼西亚，虽然内阁、国会及中下层民众中有一部分持“反华”态度者，但总统佐科及其对中国决策核心团队对中国态度较为积极，因此，自2014年佐科执政以来，中印（尼）两国在南海问题上也基本维持了稳定向好的关系。

另一方面也要看到，东南亚南海声索国愿意与美国保持合作也有其深层动因：

一是历史和民族主义因素。例如，在南海声索国中，越南和印度尼西亚国内的民族主义情绪对两国的南海战略影响很大，只不过有的时候两国国内在南海问题上的“反华”立场被对中国友好又较为强势的国家领导人稀释了。

二是政治斗争的影响。近年来，东南亚国家的内部政治斗争对相关国家与中国关系的影响日益凸显。比如，在印度尼西亚、马来西亚和越南，“中国议题”已经成为各政党和各利益集团博弈和炒作的话题之一。在印度尼西亚，“纳土纳问题”是反对派向政府施压的重要抓手，总统佐科虽对中国态度友好，但也不敢轻易在“纳土纳问题”上松口，还亲自在纳土纳海域的军舰上举行内阁会议以宣示主权。在马来西亚，一旦出现中国船只进入马来西亚专属经济区的报道，反对派一定会在国会质询政府，要求总理和相关部门负责人给出解释。越南政府内部有时也存在对中国和对美国立场不尽相同的矛盾。展望2022年，随着大选临近，菲律宾的杜特尔特派系与反杜特尔特派系斗争将进一步加剧，南海问题又将成为各方博弈焦点，中菲关系或面临更严峻的挑战。“中国议题”或“南海议题”之所以成为东南亚国家政治斗争关注的焦点，其中一个重要原因是一些东南亚国家受到美国的影响，对中国政治互信不足。正如中国学者吴小安和西方学者博尔特所指出的，东南亚人更习惯于区域内“全方位包围”和“国际等级制度”的成功框架;东盟宁可忍受甚至刻意接纳美国在“第一梯队”的主导强制力和威逼力，也不乐意接受与美国相类似的中国这个主导力量①。

四、初步结论

从以上分析可以看出，中美博弈加剧给南海和平稳定局势带来了深远而复杂的影响。从东南亚国家方面看，要维持“大国平衡”、避免沦为大国博弈的牺牲品，保持南海和平稳定、促进地区经济发展、维护东盟团结和地区中心地位是其客观利益需求。从这个意义上说，东南亚国家不会轻易倒向美国，坚持“不选边站”是相关国家主要的战略选择。

但是在南海问题上，中国与东南亚南海争端国对如何看待南海断续线及国际法有较深分歧，加之一些国家对中国政治互信不足且国内“亲美”“反华”势力强大，因此，“拉美制华”仍然是少数国家在南海问题上的长期对中国战略选项。东南亚南海声索国的内政变化尤其是内部权力斗争和国家领导人的更迭是决定相关国家南海战略的主要因素。不过，由于每个国家的利益和处境不同，东南亚南海声索国集体倒向美国的可能性较小。

从中国与东南亚关系看，冷战结束后，中国与东南亚国家经济联系日益紧密，双方共同管控南海危机的能力持续增强。双方签署了《南海各方行为宣言》（DOC），并正在推动“南海行为准则”（COC）的磋商。当前，中国与东南亚各国正致力于携手打造更高水平的战略伙伴关系，构建更为紧密的命运共同体，中国与相关国家在南海问题上的双边合作务实有效，政治互信水平得到一定程度的提升。更为重要的是，中国与东盟国家在南海问题上存在基本共识，即着力维护南海和平稳定，将南海打造为和平、合作和友谊之海。从这个意义上讲，东南亚国家在南海问题上大力支持美国的可能性不大。

从地区国际关系看，中美关系在很大程度上主导了当前的南海局势，中美博弈加剧尤其是美国加大对南海的介入力度和干涉使南海问题日益复杂化。对中国和东盟国家而言，双方在加强协调合作、维护南海和平稳定的同时，要着力防范美国的干扰，避免使南海问题演变成地区地缘政治陷阱。未来，东南亚国家、中国和美国三方的复杂博弈关系将决定新的地区秩序和南海争端的前景。

（责任编辑：马金案）