泰国人口老龄化问题与养老制度

张锡镇

摘要：泰国是发展中国家人口老龄化速度最快的国家之一。目前，泰国已经进入“老龄社会”。“老龄社会”面临的最大难题就是解决老龄群体的养老保障问题。泰国的养老保障制度建设起步较晚，在过去20多年间，政府不断加大养老制度建设力度，使之逐步趋于完善，但目前仍存在诸多亟待解决的问题。本文将對泰国的“老龄社会”发展情况和养老制度进行解读，并加以评析。

关键词：泰国;老龄化;老龄化社会;政府;养老制度

[中图分类号] D733.6            [文献标识码]  A                [文章编号] 1003-2479（2021）04-005-11

Aging Society and Pension System in Thailand

ZHANG Xizhen

Abstract： Thailand is one of the countries with the fastest aging rate in developing countries. At present， Thailand has entered an aging society， the biggest problem of which is to guarantee the old-age pension system for the aging group. The fact is that the system started late in Thailand， but the government has been increasing the efforts to build it for more than 20 years， so that it has gradually become better and better although there are still many problems. This paper interprets the severity of aging and the old-age pension system in Thailand with comments.

Key Words： Thailand; Aging; Aging Society; Government; Pension System

当前，老龄化已成为世界性问题，各国应对老龄化问题也越来越迫在眉睫。泰国是发展中国家人口老龄化问题最为严重的国家之一，制定有效、完善和可持续的养老制度就更为迫切。在过去20多年里，泰国政府不断出台各种形式的养老基金和项目，在养老制度建设方面有了长足的发展。本文将在考察泰国人口老龄化问题的基础上，全面梳理其养老制度，并对这一制度的利弊加以评析。

一、泰国人口老龄化问题日益严重

（一）人口老龄化加速

根据联合国传统标准，如果一个国家60岁及以上人数占到总人口的10%，就意味着其进入了“老龄化社会”（Aging Society ）;如果这组人口达到总人口的20%，就标志着其进入了“老龄社会”（Aged Society）。2020年9月，泰国政府副发言人拉差达·他纳缇叻（Rachada Dhnadirek）说，2021年，泰国60岁及以上人口将占到总人口的20%;预计到2031年，泰国将进入“超老龄社会”（Super-aged Society），这一比例将达到28%①。

实际上，从2005年起，泰国已经进入“老龄化社会”，到2015年，老龄人口已占总人口的16%。据推算，2021年，老龄人口将占泰国总人口的20%，泰国真正成为“老龄社会”（见图1）。

泰国是世界上老龄人口增长最快的国家之一。图2展示了泰国自1960年起至今每20年人口结构的变化情况①。从中看出，泰国人口中的大比重不断上移，老年人口比例不断提高，年轻人口比例则不断下降。

1960年，泰国60岁及以上人口占全国总人口的4.6%，1970年，这一比例上升到4.9%，1980年上升到5.4%，1990年上升到7.4%，2015年更达到12.8%。根据联合国的预测，1960—2015年间，泰国老年人口增长了7倍，从120万增长至860万，2050年，泰国老年人口比例将会上升至37.1%②。

从泰国老龄人口地域分布来看，首都曼谷是老年人口基数最大的区域，其次是呵叻府、清迈府、孔敬府和乌汶府。

（二）泰国在世界和地区老龄化中的位置

人口老龄化问题首先是在发达国家中出现的，因为社会越发达，人的寿命预期越长，出生率越低。所以在20世纪70年代，发达国家首先进入“老龄化社会”。人口老龄化问题在发展中国家中出现得相对较晚， 目前， 仅有少数发展中国家进入“老龄化社会”。东南亚是世界上人口老龄化速度最快的地区之一。预计到2035年，新加坡65岁以上的人口比例将占总人口的26.6%， 泰国的这一比例将达到22.8%。据国际货币基金组织（IMF）预测，到2050年，泰国的老年抚养比率将超过50%③。

根据联合国的材料，在亚洲国家中，以2020年为例，老龄人口占总人口比例最高的依次是日本、韩国、新加坡和泰国。可见在东盟国家中，泰国的老龄人口比例仅次于新加坡。可以说，泰国是东南亚发展中国家里最早进入“老龄社会”的。

（三）泰国人口老龄化快速发展的原因

导致泰国人口老龄化快速发展的主要有以下三大因素：

1. 出生率下降

在过去的20年里，泰国人口的增长率一直很低，年增长率约为0.5%。这与半个世纪前的3%的年增长率形成了鲜明的对比①。1963—1983年，泰国平均每年的出生人口过百万，其中1977年出生率为30‰;而2013年的出生人口减少至80万，出生率为12.5‰;预计至2033年，出生人口将减少至60万，出生率将跌至9‰②。2020年，泰国的生育率下降至1.51%，创下历史新低，新生儿登记数不到60万。这主要是结婚率下降和离婚率升高所致。越来越多的泰国育龄男女成为“单身一族”。根据泰国内政部的资料，2020年，泰国的结婚率比上年下降17%。在泰国首都曼谷，离婚率为全国第一，高达22%③。

2. 人口预期寿命延长

据统计，在1964—1965年、 2010—2015年和2025—2030年这3个时段，泰国男性平均寿命分别为55岁、72岁和76岁;女性平均寿命则为62岁、79岁和83岁④。由于公共卫生、营养和医药医疗情况的改善，泰国人的预期寿命水平很快提高。另有资料显示，1970年、1990年、2000年及2003年出生时的预期寿命分别为59岁、67岁、68.55岁及71.24岁。2003年，泰国女性的平均寿命为73.53岁，男性的平均寿命为69.07岁。2020年，泰国女性的平均寿命达到76.5岁，男性为72.2岁⑤。

3. 文化因素

泰国是一个佛教国家，有许多泰国人终身出家，为僧为尼。这些人信守佛教戒律，不会建立家庭养育后代。据英国广播公司报道，泰国有男僧侣30万人，女僧侣也有上万人，这些人大大缩小了泰国育龄人口的基数。据维基百科资料显示，泰国的同性恋人数占总人口的8%，即有大约500万人。在泰国同性恋是合法的，不存在对同性恋人群的社会舆论且对其有极大的包容性。他们可以组建家庭，当然他们不一定有自己的后代。

泰国在尚属发展中国家的时候就进入“老龄社会”，这的确是一个严峻的考验。面对日益严峻的人口老龄化形势，泰国政府一方面采取一些权宜之计，比如鼓励企业员工延后退休、60岁以上员工的工资收入豁免所得稅等;另一方面，政府制定出一套渐趋完善的养老制度，以解决老龄群体的晚年生活问题。

二、 泰国的养老制度

泰国的养老制度起源于泰国国王拉玛五世（即朱拉隆功国王）在位时期。1902年，拉玛五世颁布了泰国第一部《养老金法》，不过该法律只是为了解决政府官员退休后的养老福利待遇问题。1939年，该法案被两个新的法案所取代，分别是关于政府公务员和军人的养老金法案。1951年，泰国又颁布了一部新《养老金法》，主要针对中央政府官员，一直沿用至今。

至于普通百姓，早在1945年，泰国政府通过了第一部《社会保障法》，但实际上并没有正式实施。直到1990年，建立普遍社会保障制度才提上议事日程。

1999年被联合国宣布为“国际老年人年”。同年，泰国政府发表了《老年人宣言》，旨在为老年人在健康、生活、教育和免受遗弃等方面提供帮助和保护。

为应对人口老龄化问题，泰国制定了2018—2037年国家战略，重点关注人力资源开发和社会平等发展。2010年，泰国修订了《老年人法》，综合老龄化政策，旨在提高教育质量和平等，促进储蓄，为老年人创造良好的社区条件。国家战略的目标是在社会、健康和生活各方面为进入“老龄社会”做好准备。

从20世纪90年代起，泰国加快了养老金制度建设，开始建立各层次、各类型名目繁多的退休养老计划和养老基金，目前已经初步形成了“老龄社会”安全保障体系。下文将分3个层次加以说明：

第一类是政府公务员的养老制度，主要涉及政府官员和政府雇员。1951年，泰国政府通过了《养老金法》，规定政府官员在退休时可以按照现收现付制度（DB， Defined Benefit ）领取养老金，但至少要在政府部门工作25年。养老金有两种领取方式，一是每月领取，计算方法为：（1/50） ×（最后一月工资额）×（服务的年数）;二是一次性领取，养老金的数额为（最后一月工资额）×（服务的年数）①。

1996年，泰国政府设立了政府养老基金（Government Pension Fund），规定1997年以后进入政府部门工作的公务员都必须参加这一基金，这之前入职的公务员仍可继续沿用1951年的养老金计划。政府养老基金实际上是强制性公积金计划，由公务员和政府双方提供资金（DC， Defined Contribution）。基金会员每月最低要为基金供款月工资的3%，最高为15%，政府再提供相应数额的供款。为补足与1951年养老金计划相差的部分，政府另外再为会员提供工资的2%②。公务员60岁退休时可以一次性获得其在基金中所积累的全部资金和利息且免缴所得税，替代率为30%左右。政府养老基金由政府成立的理事会管辖，理事会由政府部门代表、会员代表和专家组成，财政部常务副部长任理事会主席。理事会设秘书长1名，秘书长是理事会成员，同时担任基金运营团队的行政总裁，负责基金的投资运营。原则上，政府公务员只要工作满25年且年龄在50岁以上，即有权领取养老金。2017年年底，该基金成员达1028961人③。

第二类是正规企业单位的退休养老制度。这一类包括在政府有关部门正式注册的国有和私有工商营业机构。泰国曾于1972年设立社会保障基金 （Social Security Fund），但实际上迫于当时形势，未能有效实行。1990年，泰国政府通过了一部《社会保障法》并建立了社会保障基金，并于同年年底成立了社会保障局，后来成为劳动和社会福利部的一部分。1990年9月，《社会保障法》适用于全国范围内拥有20个及以上工人的企业和单位。1993年9月，社会保障基金覆盖范围扩大到拥有10名及以上工人的企业。从2002年4月至今，该基金扩大到拥有1名及以上工人的所有企业和单位。

社会保障基金是强制性的供款养老制度，所有正式注册的公司和企业的员工都必须参加。雇员和雇主每月分别为基金供款相当于雇员月工资5%的金额。同时，政府另为基金提供相当于雇员月工资2.75%的金额，所依据的基准工资最高为15000泰铢/月。领取养老金须在55岁以后，而且为基金供款180个月以上。养老金数额为最后5年每月工资的平均数，不过这个数目最高不得超过15000泰铢/月。目前，社会保障基金大约有1500000名成员，资金总额为1.7万亿铢①。

早在1987年，泰国政府颁布了《公积金法》，在正规的私营部门推行公积金（Provident Fund）制度，鼓励雇员为退休储蓄。公积金是一项自愿性固定福利，由雇主和雇员达成协议，成立基金委员会负责监管公积金。基金委员会由雇主代表和民选雇员代表组成，然后委员会将选择基金经理。该计划的监管当局隶属于证券交易委员会。雇员为公积金供款额度至少为月工资的3%但不得超过15%，雇主的供款不得少于雇员的供款。员工在离职或退休时，可一次性提取所积累的本金和利息，免缴所得税。公积金是一个自愿养老项目，覆盖面并不广。到2003年年底，公积金项目仅覆盖了5760家公司的1410000名雇员②。大公司一般有自己的公积金管理机构;一些小公司则可联合起来将公积金交由一个基金管理公司管理。

2018年，泰国政府决定将公积金制度推向其他没有实行公积金计划的企业，通过立法将其变成强制性公积金（Mandatory Provident Fund）。根据拟议中的新法律，公积金由雇主和雇员共同缴纳，而且供款比例会随着时间的推移而增加。在前3年里，雇主和员工都必须缴纳雇员月工资的3%，接下来的3年是5%，再接下来的3年是7%，之后的3年是10%。 基准工资的上限为6万泰铢/月③。根据法律规定，拥有100名员工的公司必须在第4年之前与员工的供款相匹配;少于10人的机构必须自第4年起提供与雇员相同数额的供款;只有1名员工的机构必须从第7年开始提供相应的供款。2021年3月，泰国政府又把这种强制性公积金作为国家养老金（National Pension Fund）计划，要求所有没有建立公积金制度的企业和单位都必须参加。

截至1999年年底，泰国国有企业的公积金总额为102.136亿泰铢（约合2.708亿美元）。约有294979名国有企业员工享受到公积金，基金规模为1189.68亿泰铢④。

第三类是非正规营业单位的养老金制度。此类范围包括未在政府注册的个体经营者、非正规机构及私立学校教师。

老年养老基金（Old Age Pension Fund）设立于1998年，初期仅向被保险人提供疾病、生育、伤残和死亡津贴，以雇员的工资为基准，由雇员、雇主和政府各缴纳月基准工资的1.5%。1999年以后，增加了养老福利，作为非正规私营部门强制性养老基金。雇主和雇员各自支付月工资3%的供款率，政府再增加1%。供款所依据工资最高限额为15000泰铢/月。供款须持续15年，满55岁以后才可免税领取所积累的养老金。如今，要求每一家拥有至少1名员工的公司都必须缴纳老年养老金。目前，大约有2200万人在非正规部门就业，但该计划仅覆盖了900万人，因此，还有相当大比例的雇员没有养老安全保障①。

2001年3月，泰国政府又设立退休共同基金（Retirement Mutual Fund），旨在提供一种税收优惠的退休投资选择，主要针对那些没有机会获得政府养老基金或公积金的个人，以及那些希望有更多退休储蓄的人。投资于退休共同基金的资金（包括投资于公积金或政府共同基金）可豁免不超过50万泰铢的所得税。从这些基金中获得的收益在一定条件下是免税的。然而，如果要在55岁之前赎回投资，投保人将失去之前所获得的税收优惠。基金会员只有在55岁以后才有权一次性获得储蓄的本金和利息，并免缴所得税。

私立教师公积金（Private Teachers Provident

Fund）是根据《私立学校法案》为私立学校的教师和校长提供的强制性固定缴款计划。教师或校长的供款率是月工资的3%，学校老板的供款率也为月工资的3%，政府供款率是6%。政府供款的投资回报不会分拨到个人账户，但会保留在一个单独的账户，用作教师或校长及其直系亲属的福利。教师或校长离职后，可一次性领取其所有积累基金。由于私立教师和校长的任期为5年，所以，大多数教师会在工作5年后辞职并被重新聘用。目前，泰国7688所私立学校有127034名教师和校长，基金规模为771813万泰铢，由教育部管理。根据法案，这些资金只能投资于政府和国有企业债券或存于国有企业银行②。

1993年，泰国出台了一项无需缴费、完全由政府支出的老年津贴（Old-age Allowance）计划。这是公共福利厅面向年满60岁的老年人推出的福利项目。最初，提供每人每月200泰铢的生活补助;2006年，金额增加到500泰铢。后来发展成按年龄递增的补贴制度，并且实现了老年人全覆盖。年满60岁的老年人可以亲自到当地政府办公室或流动登记处登记，每年登记一次。然后，补贴款项由本人亲自到当地政府办公室领取，或直接打入个人银行账户;受益人也可以指定他人为其领取。老年津贴面向全体退休人员，所以数额并不高：60～69岁每月为600泰铢，70～79岁为700泰铢，80～89岁为800泰铢，90岁以上为1000泰铢。这项计划在2007年耗资108.3亿泰铢，预计到2021年将增加到1332.6亿泰铢③。老年津贴的监督由社会发展和福利部集中管理，由负责居民登记的地方机构负责分发。尽管覆盖范围的扩大和福利的深化使泰国老年人的生活有了明显改善，但养老金数额仍远少于2014年每月2647泰铢的贫困线和每天300泰铢的最低工资水平。

2015年，泰国政府又设立了“国家储蓄基金”（National Saving Fund），面向除政府公务员以外所有15～60岁的泰国公民。会员自愿参加，每年最低缴费金额为50泰铢，最高缴费金额为13200泰铢。政府也为会员向基金供款。政府对该基金的供款分为3个年龄段： 15～30岁，其供款上限为会员储蓄的50%，最多不得超过600泰铢;30～50岁，政府供款上限为80%，最多不得超过960泰铢;50岁以上，政府供款上限为100%，不得超过1200泰铢④。60岁开始领取养老金，每月领取的数额为：储蓄的总额除以240（12个月×20年）。如果本人在80岁前去世，余额将由其继承人领取。如果本人超过了80岁，政府将继续照常支付养老金直至其去世。2017年年底，参加国家储蓄基金的会员有546012人①。目前，48%的国家储蓄基金成员是农民，其次是自由职業者（31%）和商人（6%），会员人数从2016年的40万大幅增长到2020年年底的240万②。

对无业和失业者及低收入人群，泰国政府出台了政府福利卡（State Welfare Card）制度。2016年开始持卡人注册工作，2017年正式施行，凡年收入不到10万泰铢且没有其他营利手段的泰国公民都可以申请。福利卡持有人每月可以在政府特定的“蓝旗商店”领取定量的生活必需品，年收入不足3万泰铢的持卡人可以领取价值300泰铢的生活必需品;不足10万泰铢的可领取200泰铢的生活必需品。福利卡还包含500泰铢的府际公路交通费，以及每3个月45泰铢的燃气折扣。福利卡每月金额为1700～1800泰铢（曼谷和周边）和1200～1300泰铢（外府），而且消费限期为当月月底③。目前有1370万享受福利卡待遇的持卡者，主要是老人和其他无业群体。

免费医疗制度。泰国医疗资源比较充足，设施比较完善， 全国共有927家公立医院、 363家私人医院、 9768家政府保健中心和25615家私人诊所④。所有这些机构为6800万泰国公民提供了99.5%的健康保护。然而，这些服务在农村地区可能缺乏，因为农村地区的医疗机构资金不足。养老制度中，医疗服务是很重要的一块，直接关系养老生活的质量。目前泰国基本解决了“老有所医”的问题。为政府工作的公务员、军人和教师及其直系亲属等终身享受政府的免费医疗;所有企业员工均有企业购买的医疗保险;其他社会低收入群体，包括农民、渔民、城市贫民和流动人口等都可享受完全由政府承担的 “30铢治百病”计划。凡参与“30铢治百病”计划的公民如果要看病，无论是门诊还是住院，每诊次只需支付30泰铢的挂号费（约合6元人民币，月收入少于2800泰铢的公民可免交），即可得到免费的基本卫生医疗服务，包括预防保健服务和健康促进服务，如健康体检、计划免疫、节育、妇女和儿童保健、艾滋病及口腔疾病预防等;两次以下的分娩服务;门诊和住院服务，如医学检查、治疗、康复及《国家基本用药目录》规定的药品和医疗用品，以及正常住院食宿等服务。

泰国医疗体系拥有先进充足的医疗设施、高水平的医术，以及优质的服务，这是泰国养老制度中的一大优势。除此以外，政府还对一些有特殊困难的老年人提供“特殊援助”计划。社会发展和人力资源保障部负责为符合规定的3种情况提供援助：一是向可能受到虐待、非法剥削或遭遗弃危险的老年人提供一次性临时财政援助（每人500泰铢）;二是协助有家庭问题的老年人获得安全的住所、食物和衣物，每年最多3次（每人2000泰铢）;三是资助筹办传统葬礼（每人2000泰铢）⑤，此外还有残疾人津贴，每人每月800泰铢。

三、泰国养老制度评析

（一）泰国养老制度的模式

关于养老这个世界性问题，1994年，世界银行曾经提出“养老三支柱”制度模式。第一支柱是公共养老金，即由政府提供和实施，以使国民享有最基本的养老保障;第二支柱是由雇主和雇员共同缴费，为雇员积累养老基金，以便退休后领取;第三支柱是由个人自愿出资参与养老储蓄计划。2005年，世界银行又发展了原来的养老制度模式，将“养老三支柱”扩大为“养老五支柱”制度模式，其核心是主张建立更多元化的制度模式。在泰国现行的养老制度中，原来的3个支柱都有所体现。但根据当前实践来看，泰国的制度模式已经更加多元化，可以概括为六大支柱（见下表1）：

第一个支柱是政府主导的基本保障型。这种类型是强制性的，不必个人缴费，完全由政府提供资金的养老金计划，覆盖所有符合条件的老年人，但金额不高，老年津贴和政府福利卡属于此类。

第二个支柱是政府保障型。此类型采取两种形式：DB养老金制和DC养老金制，主要对象是公务员，实际上是由政府和公务员共同出资的养老制度。DB养老金制度即现收现付制，其资金来源是由在职人员从工资中扣除一部分交由政府财政，然后再由政府财政支付已退休人员的养老金。旧公务员养老金（Old Civil Service Pension）即属于此种形式。DC养老金制度是一种公务员和政府共同供款的基金制，例如政府养老金（Government

Pension Fund）。

第三个支柱是雇主—雇员—政府共同出资的三方联合保障型。主要对象是所有正规或非正规部门的企业和单位，有强制性和非强制性两种，强制性的如社保基金（Social Security Fund）和私立教师公积金（Private Teachers Provident Fund）;非强制性的有老年养老金（Old Age Pension Fund）。

第四个支柱是企业自身保障型。即由政府推动、由企业主和雇员共同供款、面向所有企业的养老基金，如公积金（ProvidentFund）（以前为非强制性，2018年为强制性）。

第五个支柱是政府支持的个人储蓄型。这是针对除了公务员的所有公民的一种非强制性的储蓄养老计划，为了鼓励个人储蓄，政府也参与出资，如国家储蓄基金（National Saving Fund）。

第六个支柱是个人养老投资型。即雇员根据自己的意愿，参与税收优惠的养老投资项目，如退休共同基金（Retirement Mutual Fund）。

从上述六大支柱来看，泰国的养老制度有两个突出特点：一是形式多样，根据不同社会群体的特点和经济状况，推出适合该群体的养老金制度，没有“一刀切”，有较大的针对性;二是政府在建设养老制度过程中承担了较强的社会责任，这不仅反映在积极主导和推动养老制度的建立和完善上，也体现在政府出资支持一些养老基金计划上，如在第三和第五个支柱中，政府都参与出资，以鼓励养老制度的发展;三是泰国的养老制度没有一个统一的中央协调机构，各项功能分属中央政府的各个部门，如公共卫生部负责保健和医疗;社会发展与人力资源安全部负责规范社会关怀;财政部负责财政政策，包括为解决泰国人口老龄化问题的政策提供资金;保险委员会办公室负责监管保险;内政部负责监督地方当局。

（二）泰国养老制度的亮点

当前，尽管泰国的养老制度仍然需要发展和完善，但有许多方面还是可圈可点的。

1.泰国养老制度中的针对性有利于应对社会群体的复杂性和多样性

表面上看，泰國的养老制度凌乱庞杂，不够统一规范，很多养老项目的出台都有随机性。当然，泰国的养老制度最初不是从全局和长远的目光进行全面统筹和规划出来的，而是一个随着社会发展而不断补充和完善的过程。这大概是一切制度建设发展的规律。泰国养老制度表面上显得庞杂，实际上有一定合理性。任何一个社会都有复杂的人群分布，不可能用单一模式和制度解决多样化社会群体问题，养老制度也是如此。泰国养老项目的多样性恰好呼应了社会群体的多样性：用政府养老金制度解决公务员的问题;用强制和非强制的社保基金和公积金制度解决企业员工的问题;用国家储蓄基金制度解决个体和自由职业者的问题;用老年津贴和政府福利卡补充解决贫困阶层的问题;针对泰国人不大习惯储蓄的弊端，政府还为基金和储蓄提供资金上的支持以资鼓励，如国家储蓄基金等。这种制度上的针对性，在一定程度上减少了不同群体在养老待遇上的鸿沟。

2.基金积累制有利于投资增值和扩大国内资本市场，促进国家经济发展

如前所述，随着时间的推移，在政府公務员系统，现收现付制将最终被基金积累制所取代，实际上，基金积累制已经成为泰国养老制度的主流。这种制度有利于将养老基金经由金融机构的运作参与资本市场投资，投资回报将使基金不断扩大。当然，要选择既安全又增值的投资项目和领域。例如，《政府养老基金法》就资产配置给出明确规定，要求不低于60%的资产投资于政府债券和固定收益等低风险资产，余下部分可以投资于境内股票、境外股票、房地产、股权投资基金和基础设施，境内外股票不超过35%，海外投资不高于25%，境内外房地产不超过8%①。通过养老金投资，包括退休共同基金、公积金和政府退休基金的养老基金总额从1995年占国内生产总值（GDP）的1.3%增加到2017年的22.5%②。

3. 政府资助，鼓励国民为养老储蓄

泰国多数国民缺乏储蓄的习惯，也较少为自己的养老问题多做打算。为了提升国民为养老储蓄的动力，泰国政府出台了一些由政府出资参与的个人储蓄项目，如老年养老基金以雇员的工资为基准，由雇员、雇主和政府三方各缴款1.5%。面向全民的国家储蓄基金也是由国家和个人共同缴款的。这无疑吸引了更多民众参与养老基金项目。

4. 医疗制度是泰国养老制度中的一大特色

除了有能力购买医疗保险的人，“30铢治百病”计划为所有群体特别是贫困阶层提供了基本免费的医疗服务，解除了“有病无医”的后顾之忧。当然，医疗保险和免费医疗所享有的医疗服务的质量是有差别的。

（三）泰国养老制度存在的问题

首先，养老金的覆盖范围和储备尚有较大不足。泰国国家经济和社会发展委员会报告称，2020年，在3790万泰国劳动力中，1750万人拥有社会保障计划， 包括养老基金、 公积金和社会保障基金①，剩下的近2000万人属于非正规工人，他们没有任何退休储蓄基金的保障。参加国家储蓄基金的也只有240万人。在正规员工中实行的公积金，参与的比例也只有22%。一个参与社保基金的非正规员工退休后，每月最多可以得到2400泰铢，外加600泰铢的老年津贴，然而这也远远低于每月平均消费的8000～9000泰铢②。据一项评估报告，泰国目前用于老年养老金和其他老年收入保障方案的总开支占国内总产值的1.8%，低于中国、蒙古、韩国和越南等国。目前，这笔开支的三分之二以上（国内总产值的1.3%）是公务员养老金，其余的开支主要是老年津贴（国内总产值的0.4%）③。据2019年的统计，泰国90%以上的老年人都有养老金和老年津贴，但实际上实惠仍很有限。在泰国享受到各种养老金计划、津贴和购物卡的老年人占老年人总数的93%，其中，只享有老年津贴的老年人占51%; 享有老年津贴加福利卡的老人占33%;只有福利卡的老年人占3%; 享有政府退休金的退休公务员占6%。然而，仍然有7%的老年人没能享受到任何养老金和老年津贴。在享有供款的退休金计划方面，有48%的老年人没有参加任何供款退休项目，有44%的老年人参加了社会保障基金项目，只有6%的老年人参加了国家储蓄基金项目④。可见，泰国在养老金的覆盖率方面还要做很大的努力。另外，大部分养老金的替代率较低，只有政府公务员退休金的替代率较高，除了能满足退休生活的需要，大部分养老金数额都很少，不足以维持养老的需求。

其次，各种不同的养老基金和项目是依据不同的就业部门和社会群体来设置的， 管理分散， 没有一个职能部门统管各类养老金和养老项目。例如，高龄津贴是由社会发展与福利部进行管理的;社会保障基金由劳动部社保办公室管理;公务员的退休基金则是由财政部管理。尽管泰国有一个集中统一的关于养老事业的决策机构“国家老龄公民委员会”， 但具体操作机构仍是分散的。这样，在整个国家的养老事业的管理上，很容易造成资源浪费、 增加行政成本， 也会降低管理的行政效率。

再次，并非制度本身问题，而是泰国民众的文化传统和理财习惯问题。泰国民众大多不习惯储蓄，即便储蓄，也选择最低限度标准，这不利于基金的高效积累。另外，多数下层民众缺乏金融理财意识，他们不愿意去参与自己不了解的、有风险的储蓄和投资项目，因此，要推动养老制度的成熟和完善，泰国政府和社会需要对民众进行储蓄意义和金融知识等内容的教育和宣传。

四、未来泰国养老制度的发展

2021年3月30日，泰国政府决定起草国家基本养老基金法案，准备设立国家养老基金（National Pension Fund），并将于2023年实行，以完善养老制度。这一法案一旦实施，将强制所有企业雇主和雇员参加这一计划。根据该法案，雇员和雇主都必须按累进比率缴纳基金。在第1—3年，双方要分别缴纳雇员工资的3%，第4—6年上升到5%， 第7—9年上升到7%， 直至10%。涉及的人群年龄为15 ～ 60岁， 所依据的基准月收入最多可达6万泰铢。然而， 如果雇员每月收入低于1万泰铢， 则只需雇主缴纳。与此同时， 员工可以选择向该基金投入更多资金，最高可达工资的30%①。 这将有利于扩大泰国养老制度的覆盖面，促进其进一步完善。但法案同时也引发不同意见， 部分人士认为此举会增加企业的经济压力，不利于企业的发展。实际上， 任何制度都存在利弊， 关键是实现最大程度的趋利除弊。究竟如何，  还有待观察。

目前，泰国政府调整和实施《2020—2022老年人行动计划》（以下简称《行动计划》），旨在提高老年人的生活质量，使他们发展成为一支社会稳定力量。《行动计划》敦促泰国民众为将来的老年生活做好准备，要求18～59岁民众关怀老年人群体。政府将提供更多机会帮助退休人员继续就业，其目标是在2021年让19.5万名泰国老年人就业;号召年轻人回到自己的家乡和家庭照顾老年人。在这方面，政府拨出预算为地方创造更多就业机会。此外，随着新生儿的减少，村社小学的一些富余设施将建成老年人社区发展中心②。

归根结底，要解决好养老问题，最根本的是要发展生产力，增加社会财富和政府财政收入。要做到这一点，政府的首要任务是加速国家产业结构调整，促进劳动密集型产业向技术密集型产业转变;通过技术引进，鼓励创意经济、数字经济发展;鼓励推迟退休，创造更多就业机会，为老年人再就业提供便利;鼓励生育，引进外劳，遏制劳动力快速减少的趋势。

（责任编辑： 唐   卉）