制造权威

沈刚

关键词：秦简;塑造;中央威权

秦以郡县代替分封，将地方统治权力收归中央，形成集权体制。关于这一点，无论史书记载还是出土文献印证，皆毫无疑义，也是史学界的共识，成为讨论秦代历史的基本前提。在此体制下，以各种律令制度构建起国家统治社会的基本规则，成为这一体制存在的基础。不过，我们还需要注意到，在这种新的体制下，中央权威第一次将统治触角伸向基层社会每一个角落，会面临前此未曾碰到的新问题。那么中央是以何种方式在地方社会中树立起自己的权威，以此保障政令在地方的顺利实施？对此，吴方基曾从法律文本和日常行政运作角度分析了秦代中央与地方的关系。1我们则试从中央与地方社会关系视角出发，同样以出土秦代简牍材料为基础，来观察帝制初期中央如何从法律和行政实践角度在地方社会中建立起威权，并探讨其发生的背景。

一、制度的限度

秦代国家建立起一套与周制不同的统治制度，并根据情况变化不断修正，加强对地方控制。然而制度建设并不能与现实社会生活完全同步，甚至滞后于社会的发展，主要表现在两个方面：

一是秦代地方官僚体系在制度执行过程中出现的问题。首先行政技术手段的滞后。秦统一进程加快的同时，其官僚队伍和行政体系的建设却跟不上统一的步伐，比如在新地吏的使用方面就有与法律规定抵牾的情况，1即使在任官吏队伍，其能力与所需要承擔的责任也未必相匹配。比如：

丗年□月丙申，迁陵丞昌，狱史堪【讯】。昌辤（辞）曰：上造，居平□，侍廷，为迁陵丞。□当诣贰春乡，乡【渠、史获误诣它乡，□失】Ⅰ道百六十七里。即与史义论赀渠、获各三甲，不智（知）劾云赀三甲不应律令。故皆毋它坐。它如官书。Ⅱ 8-754+8-1007

堪手。8-754背+8-1007背2

这条简文事涉两个官员履职不当的行为，一是乡啬夫渠和史获迷路，二是县丞昌不清楚为何裁决案件失误。这些不当行为应是无意为之，但乡吏不清楚本地交通，县丞不熟悉律令，会影响到国家政权对地方实施统治，妨碍中央信息及时、准确的传递到地方社会中。

秦虽然完成了统一大业，但第一次面对幅员辽阔的疆土，还无法完全做到信息畅达：

廿六年十二月癸丑朔庚申，迁陵守禄敢言之：沮守瘳言：课廿四年畜Ⅰ息子得钱殿。沮守周主。为新地吏，令县论言史（事）。·问之，周不在Ⅱ迁陵。敢言之。Ⅲ·以荆山道丞印行。Ⅳ 8-1516

丙寅水下三刻，启陵乘城卒秭归□里士五（伍）顺行旁。 壬手。8-1516背3

这条简文是说周任职沮地时因廿四年考课垫底，需要追究责任。4但调任新地，不知具体地点，因而发文到迁陵县查询。这个过程就反映出国家刚刚统一，相关行政技术尚未完全匹配，中央无法查询到官吏任职底案。并且和汉代相比，中央的尊崇地位在形式上还有提升的空间。比如行政文书中涉及皇帝制书的地方，汉代文书通常顶格书写，而秦代则无此要求。比如：“故贾为赎取之。它如律令。Ⅰ臣眛（昧）死请。·制曰：可。Ⅱ（8-1668）”5“·制曰：可”，前面虽然有提示符，表示区隔，但未抬头写，说明秦时文书格式方面的仪式化还不明显。尽管对制书行文有相应的规定，如里耶秦简8-461：以王令曰【以】皇帝诏BⅥ……受（授）命曰制。BⅩⅢ6但总体来说，和后代相比还显粗疏。

其次，正因为制度草创、合格吏员短缺，客观上造成中央政令在地方推行会出现障碍，基层官吏主观上在执行政令有时也会打折扣。上计制度是秦汉国家掌握地方信息的基本途径，通过各郡县汇总具体数字而知晓全国各地的情况。但里耶简中有一条材料却说明这一制度有时也会碰到问题。里耶秦简8-508：“岁不计，甚不（应）律，书到啬夫。”7这里的计，虽然不是上计，因为文书指向的对象是啬夫，上计则是针对郡县，但它却和上计密切相关，是有关部门工作的定期统计，8是郡县上计的基础。每年惯常的上计制度，到了基层效力递减。在税收方面也有类似的问题：

都乡柀不以五月敛之，不（应）律。都乡守芇谢曰：乡征敛之，黔首未肎（肯）入 Ⅰ□史。Ⅱ之写上敢言之。/华手。Ⅲ 8-1454+8-1629

华手。8-1454背+8-1629背9

税收是国家统治的经济基础，乡中五月赋敛的税目，根据《岳麓书院藏秦简（肆）》当为户赋，其中《金布律》有：“●金布律曰：出户赋者，自泰庶长以下，十月户出刍一石十五斤;五月户出十六钱，其欲出布者，许之。十月户赋，以十二月朔日入之，五月户赋，以六月望日入之，岁输输泰守。”1 8-1454+8-1629这段简文反映出两个问题：都乡黔首不肯缴纳刍稾税，都乡啬夫执行不力。中央律令规定在基层社会吏员和百姓两方面并未显示出其应有的权威。

秦统一后，疆域辽阔，统治者直接面对基层社会，对其控制也显得力不从心。在法律中有繁复细致的“亡律”。2反过来看，百姓脱离政权控制也绝非个案，这亦有具体实例佐证。《岳麓书院藏秦简（叁）》所载《猩、敞知盗分赃案》：“●达曰：亡，与猩等猎渔。不利，负责（债）。冗募上造禄等从达等渔，谓达，禄等亡居荑（夷）道界中，有庐舍。”3逃亡者达等脱离了国家的控制，也可以有自己的生业、居处，生存毫无问题。4文献中也有类似记载，《史记·彭越列传》：“彭越者，昌邑人也，字仲。常渔钜野泽中，为群盗。”5逃亡到城邑以外的山野川泽中很容易摆脱政权的控制，成为法外之地。

二是比起行政技术手段的不足，观念和信仰方面所具有的弹性，使中央威权面临更为棘手的挑战。一方面政治体制转轨，在新体制施行初期，时人观念很难同步。秦覆亡以后，楚汉之际分封制度又短暂的复活，6其中就有这样的因素在起作用。就秦国而言，民间信仰也颇为芜杂。《韩非子·外储说右下》，记载了这样一个事例：

秦襄王病，百姓为之祷，病愈，杀牛塞祷。郎中阎遏、公孙衍出见之，曰：“非社腊之时也，奚自杀牛而祠社？”怪而问之。百姓曰：“人主病，为之祷，今病愈，杀牛塞祷。”阎遏、公孙衍说，见王拜贺曰：“过尧、舜矣。”王惊曰：“何谓也？”对曰：“尧、舜其民未至为之祷也，今王病而民以牛祷，病愈杀牛塞祷，故臣窃以王为过尧、舜也。”王因使人问之，何里为之，訾其里正与伍老屯二甲。阎遏、公孙衍愧不敢言。7

从秦王与臣下的对话可以看出，他们对王病愈而杀牛塞祷的现象很费解，说明这并不是一种常规祭祀。《史记·白起列传》也记载了一个秦地民间信仰的例子：“武安君之死也，以秦昭王五十年十一月。死而非其罪，秦人怜之，乡邑皆祭祀焉。”8白起之死导致秦境内乡邑皆祭祀，说明其影响范围之广，且一定程度上是对中央威权的变相反对。这些都是中央政令所要面临和解决的问题。

二、独尊王室

除了通过行政层级建立起统治框架以外，从精神上向地方社会渗透，也是秦代国家展示中央政权权威更为直接有效的手段。当时最方便利用的思想资源，就是在民间久已存在的祠祀活动。在地方社会的祠祀活动中，官方主导的祠王室就是其中之一。《睡虎地秦墓竹简·法律答问》：“可（何）谓‘盗埱？王室祠，狸（薶）其具，是谓‘。”根据《秦简牍集成》引杨华的观点，王室祠就是县一级机构的祭祀，彭浩认为所祠为民所立，与众共之的“五祀”及“社”等。9不过，我们根据后出《岳麓书院藏秦简（肆）》中有“●泰上皇祠庙在县道者……令部吏有事县道者循行之，毋过月归（？），当缮治者辄缮治之，不□□者□□□□有不□□”，1整理者举《史记·秦始皇本纪》，泰上皇指秦庄襄王，2王室祠专指秦王室在县道所立泰上皇的祠庙或许更为妥当。在家国一体的集权体制下，王室就是中央權威的代表，因此突出王室祠是一种非常便捷的表达中央威权的方式。从出土文献看，是从这样几方面来实现的：

一是在确立王室祠合法地位的同时，排挤出其他祭祀活动。《法律答问》：“‘擅兴奇祠，赀二甲。可（何）如为‘奇？王室所当祠固有矣，擅有鬼立（位）殹（也），为‘奇，它不为。”3没有经过官方许可，擅自设立“奇祠”，是一种违法行为，以此凸显出王室祠的合法地位，使之具有排他的特点，力图将其塑造为地方社会主要信仰形式。

二是在法律上对王室祠给予特别的保护。睡虎地秦墓竹简《法律答问》：

“公祠未，盗其具，当赀以下耐为隶臣。”今或益〈盗〉一肾，益〈盗〉一肾臧〈赃〉不盈一钱，可（何）论？祠固用心肾及它支（肢）物，皆各为一【具】，一【具】之臧（赃）不盈一钱，盗之当耐。或直（值）廿钱，而柀盗之，不尽一具，及盗不直（置）者，以律论。4

“公祠”，按照同批材料的解释就是“王室祠”，这段话中对盗窃王室祠祭品如何处罚做了详细的规定。其中第一句话值得注意，盗窃尚未撤除的祭品，要处以耐为隶臣。而据堀毅，这比一般盗窃罪加三等，显示出了对这种祭祀活动的格外关注。

三是要求地方官员对王室宗庙进行定期巡视维护。《岳麓书院藏秦简（肆）》：“如下邽庙者辄坏，更为庙便地洁清所，弗更而祠焉，皆弃市。各谨明告县道令丞及吏主更，五日壹行，令史旬壹行∟，令若丞月行庙□□□。”5这段话是说，以下邽县庙损坏为例，要求各县道将庙更建在平坦清洁之所，否则处以弃市之刑。同时要求各县道吏主者五日一行庙，令史一旬行庙一次，令丞则一月一行庙，不同层级官吏都有不同的行庙间隔要求。而且这种规定在地方行政实践中也切实执行着：

廿六年六月壬子，迁陵□、【丞】敦狐为令史更行庙诏：令史行Ⅰ失期。行庙者必谨视中□各自署庙所质日。行先道旁曹始，以座次相属。Ⅱ8-138+8-174+8-522+8-523

十一月己未，令史庆行庙。AⅠ十一月己巳，令史懬行庙。AⅡ十二月戊辰，令史阳行庙。AⅢ十二月己丑，令史夫行庙。AⅣ□□□□令史韦行。BⅠ端月丁未，令史懬行庙。BⅡ□□□□，令史庆行庙。BⅢ□月癸酉，令史犯行庙。BⅣ二月壬午，令史行行庙。CⅠ二月壬辰，令史莫邪行庙。CⅡ二月壬寅，令史釦行庙。CⅢ四月丙申，史戎夫行庙。CⅣ五月丙午，史釦行庙。DⅠ五月丙辰，令史上行庙。DⅡ五月乙丑，令史□□□ DⅢ六月癸巳，令史除行庙。DⅣ8-138背+8-174背+8-522背+8-523背6

经过整理者缀合后，为分两面书写的简牍。正面是迁陵县令丞对令史行庙提出的要求，背面是令史行庙的具体时间安排。在字迹清楚部分，庆、懬、阳、犯、行、莫邪、戎夫、釦、上皆为10天左右，釦和佚名令史为分别为54天和28天，远超过10天，这可能是特殊原因造成的、或本牍所载并非包括全部令史行庙的记录。7秦代国家正是通过法律、制度，将王室神权信仰渗透到地方，通过对泰上皇庙的日常管理彰显中央威权。这是王朝在统治初期，中央权力尚未完全实现对地方社会的有效控制，国家主导的精神信仰借助传统祭祀外壳在地方构建起来，是树立威权切实有效的方式之一。与此相比照的例子是汉初地方郡国庙的建立，就有渗透中央权威的考虑。

除了从信仰角度尊崇王室以外，在其他方面也规定了王室的独尊地位。

可（何）谓“甸人”？“甸人”守孝公、（献）公冢者殹（也）。

可（何）谓“宦者显大夫？”·宦及智（知）于王，及六百石吏以上，皆为“显大夫”。1

这两条法律解释，说明供职于王室的官员皆有专门称呼，表现出与普通官员的不同之处。不仅如此，王室在现实社会生活中享有特殊权力。《岳麓书院藏秦简（叁）》讲述在市场中“王室置市府，夺材以为府”，2王室为在市场中建立“市府”，占用了原本属于“材”个人的市场用地，说明王室在市场土地使用方面拥有优先权。这些都和祭祀活动一样，体现了制度对中央权力的尊崇。

三、干预基层行政

中央权威是建立在坚实的统治体系之上，秦代国家也为此做了种种努力。从简牍资料看，有两条材料与此相关，一是划定郡县边界，里耶秦简有：“其旁郡县与椄（接）界者毋下二县，以□为审，即令卒史主者操图诣Ⅰ御史，御史案雠更并，定为舆地图。有不雠、非实者，自守以下主者。Ⅱ（8-224+8-412+8-1415）”3秦兼并六国完成统一，新设郡县，对于模糊不定的边界需要统一处理，将郡一级政区疆界做出判断裁决。具体程序是由郡派主管吏员携带地图到中央，由御史划定界限，明确郡县的管辖范围，这也是地方行政机构进行统治的基础。

为了保证政令统一，地方政府还要定期校对法律法规：

丗一年六月壬午朔庚戌，库武敢言之：廷书曰令史操律令诣廷雠，Ⅰ署书到、吏起时。有追。·今以庚戌遣佐处雠。Ⅱ敢言之。Ⅲ 8-173

七月壬子日中，佐处以来。/端发。 处手。8-173背4

这支简是县廷让库派人到县中来雠律令，按照陈中龙的研究，秦代的雠律令是自上而下的体系，县级政府雠律令是其终端部分。5睡虎地秦簡《法律答问》说明对基层法吏而言，虽有律文，但不明晰之处依然很多，甚至一些近似的法律术语、量刑标准都要做出专门解释，反映了制度设计和现实行政之间的距离，因而雠律令成为其不可或缺的一部分。还要注意的是，简文中特别提到“有追”，表明在执行过程中，下级机构也会打折扣，反映了帝制初期，中央权威和地方行政机构之间的博弈，以及中央权力试图完全控制地方的努力。

除了对地方行政做出制度规定之外，中央政权甚至还直接插手地方行政事务。从《里耶秦简》看，有这样两个方面，一是刑徒的分配：

丗四年六月甲午朔乙卯，洞庭守礼谓迁陵丞：Ⅰ丞言徒隶不田，奏曰：司空厌等当坐，皆有它罪，Ⅱ8-755 耐为司寇。有书，书壬手。令曰：吏仆、养、走、工、组Ⅰ织、守府门、匠及它急事不可令田，六人予田徒 Ⅱ8-756四人。徒少及毋徒，薄（簿）移治虏御史，御史以均予。今迁陵Ⅰ廿五年为县，廿九年田廿六年尽廿八年当田，司空厌等Ⅱ 8-757失弗令田。弗令田即有徒而弗令田且徒少不傅于Ⅰ奏。及苍梧为郡九岁乃往岁田。厌失，当坐论。即Ⅱ 8-758如前书律令。/七月甲子朔癸酉，洞庭叚（假）守Ⅰ绎追迁陵。/歇手。·以沅阳印行事。Ⅱ8-759

歇手。8-755背6

刑徒通常由地方行政机构自行分配和管理，7但刑徒数量不足时，则由中央的治虏御史统一调配。也就是说，在刑徒管理方面，中央既在政策层面做出规定，同时在特定情形下也直接参与其中。

二是敛取重要资源。各级地方政府需要逐级征收赋税资源，除了留下自用部分外，剩余部分要上交中央财政。而对于一些重要战略物资，则由县级政权直接交到中央：

丗五年正月庚寅朔甲寅，迁陵少内壬付内官 8-1457+8-1458

翰羽二当一者百五十八鍭，AⅠ三当一者三百八十六鍭，AⅡ·五当一者四百七十九鍭，BⅠ·六当一者三百丗六鍭，BⅡ·八当一者【五】CⅠ·十五当一者CⅡ 8-1457+8-1458背1

内官是少府的属官，为中央机构。2用于制作箭羽的翰羽，作为战略物资，由县越过郡直接交给中央，形成了中央对地方重要资源的直接控制。无论是调配刑徒，还是内官直接征收翰羽，均表明中央在经济方面有时直接插手地方事务，这还有其他佐证。《岳麓书院藏秦简（肆）》中记载了政府发放赏金的规定：“丞相御史请：令到县，县各尽以见（现）钱不禁者亟予之，不足，各请其属所执法，执法调均;不足，乃请御史，请以禁钱贷之。”3禁钱是少府的钱，如果地方政权现钱不足，少府就可以借贷禁钱给予补充，中央也会在财政方面对地方政权发挥作用。

此外，在日常政治生活中，中央事务还表现出优先权。比如在文书制度方面，对中央下发的制书有专门要求，《岳麓书院藏秦简（伍）》：“●令曰：制书下及受制有问议者，皆为薄（簿），署初到初受所及上年日月、官别留日数、传留状，与对皆（偕）上。不从令，赀一甲。·卒令乙五”4这是要求制书在下行过程中，走行和留存的情况都要做出细致记录，并进行检查，反映了制书的特殊地位。睡虎地秦简《秦律杂抄》：“·为听命书，灋（废）弗行，耐为侯（候）;不辟（避）席立，赀二甲，灋（废）。”5这条律文不仅要求严格执行律令，同时在形式上表现出必要的尊重，即“避席立”，以十足的仪式感显示在行政活动场景内的中央威权。地方政府一方面是代表国家对地方民众进行统治，从另一方面看，他们又有与中央政权对立的一面，因而中央政权有必要表现出足够的权威，以期保障政令畅通。

四、塑造基层社会面貌

秦统治者不仅展示自身权威，整饬基层行政体系，而且也直接干预民众的日常生活，从而体现出中央权威的存在。

商鞅变法规定了社会基本秩序，《史记·商君列传》：

令民为什伍，而相牧司连坐。不告奸者腰斩，告奸者与斩敌首同赏，匿奸者与降敌同罚。民有二男以上不分异者，倍其赋。有军功者，各以率受上爵;为私斗者，各以轻重被刑大小。僇力本业，耕织致粟帛多者复其身。事末利及怠而贫者，举以为收孥。宗室非有军功论，不得为属籍。明尊卑爵秩等级，各以差次;名田宅臣妾衣服以家次。6

然而在现实社会生活中，存在于基层社会的民间秩序依然强大，《岳麓书院藏秦简（叁）》中有一个案例，谈到女奴身份转变成庶人时，“欲令入宗，出里单赋，与里人通?（饮）食。快等曰：可。即入宗，里人不幸死者出单赋，如它人妻。”7“单”是以血缘为基础的结社组织，而且依附于乡里。8但和国家规划的“里”有所不同，基层居民需要交“单赋”，有“通饮食”等活动，地方社会表现出相对独立的秩序，因此国家有必要将其意志渗透其中，《岳麓书院藏秦简（肆）》：“●尉卒律曰：里自卅户以上置典、老各一人，不盈卅户以下，便利，令与其旁里共典、老，其不便者，予之典而勿予老。”9典和老是秦代国家设置在里中的里吏。从汉代情况看，二者分别是国家权力和民间力量的代表，在户数不足的里中，如果无法做到同时设置典和老，那么只能选择前者，国家秩序优先。不仅对基层社会的机构建制做出规定，秦代国家也按照自己理想模式改造着人们日常生活。睡虎地秦简《秦律十八种·田律》：“百姓居田舍者毋敢（酤）酉（酒），田啬夫、部佐谨禁御之，有不从令者有辠（罪）。”1这是对百姓日常饮食做出的规定。《岳麓书院藏秦简（伍）》：

●自今以来：禁毋以壬、癸哭临、（葬）以报日。犯令者，赀二甲。·廷卒乙十七2

●十三年三月辛丑以来，取（娶）妇嫁女必叁辨券∟。不券而讼，乃勿听，如廷律∟。前此令不券讼者，治之如内史律。·谨布令，令黔首明智（知）。 ·廷卒□3

前一条简文对丧葬之礼的时间禁忌以令文的形式予以规定，后一条则是要求婚姻关系成立需要得到官府的认可。这也就意味着，政权已经开始了控制百姓日常婚丧嫁娶等日常生活的努力。国家甚至还着力对社会道德风尚进行引导，秦律中有：

●黔首或事父母孝，事兄姊忠敬，亲弟（悌）茲（慈）爱，居邑里长老（率）黔首为善，有如此者，牒书

□别之，（率）之千户毋过上一人，上之必谨以实，当上弗上，不当上而上□□4

这条律文规定了社会人伦道德的基本要求，甚至做出了量化，对百姓日常行为和秩序进行塑造和规范，并督促地方官吏执行。这些都是秦代国家对民间秩序进行细致入微的统一规划，将其纳入整齐划一的轨道上，显示国家权力的存在。

受客观条件限制，中央集权效力的发挥还存在着一定限度，但全国统一的局面，为中央威权的发挥提供了前提，从这个角度看，二者也是互相促进，相辅相成的关系。比如统一之后，全国形成覆盖各处的邮驿网络，保证中央和地方政令信息的上传下达。又如，法律可在全国范围内执行：

廿六年三月壬午朔癸卯，左公田丁敢言之：佐

州里烦故为公田吏，徙属。事荅不备，分Ⅰ负各十五石少半斗，直钱三百一十四。烦冗佐署迁陵。今上责校券二，谒告迁陵Ⅱ令官计者定，以钱三百一十四受旬阳左公田钱计，问可（何）计付，署计年为报。敢言之。Ⅲ三月辛亥，旬阳丞滂敢告迁陵丞主：写移，移券，可为报。敢告主。/兼手。Ⅳ廿七年十月庚子，迁陵守丞敬告司空主：以律令从事言。/懬手。即走申行司空Ⅴ8-63

十月辛卯旦，朐忍秦士五（伍）状以来。/庆半 兵手 8-63背5

旬阳县公田吏需要赔偿损失，即使迁任到迁陵县，同样也要追查到任职地。在一定程度上保证了国家法律的严肃性，维护了中央权威。

综上，秦代中央集权制是与先前只尊周王为天下共主的分封制全然不同的新体制，因而需要将中央权威全面的传导到基层社会。为达到此目标，除了建立起以中央为核心的制度框架外，还要在精神信仰、民众生活等方面做出努力，在地方社会中体现出中央威权的无时、无处不在，成为加强中央集权的重要手段。