浅议事业单位全面预算管理中的问题及对策

刘宇

摘要：近年来，经济深化和市场开放的进程加快，现代事业单位管理也在与时俱进。预算管理是事业单位进行年度规划、制度推进的重要管理环节。全面预算管理能够有效地配合事业单位的发展方向和发展计划，辅助款项的合理支配。从事业单位全面预算制定和实施过程中的问题出发，研究事业单位全面预算管理中的优化对策。由于预算编制的时间晚周期短、管理模式落后，从而导致了全面预算管理中缺乏科学的管理认识，相关的体系不健全等问题的出现。全面预算管理水平不佳会影响行政事业单位的改革力度和降低事业单位的治理能力。针对事业单位全面预算现存的问题，通过研究与讨论发现，在事业单位的运营和管理中实现高度信息共享，树立以战略目标为导向的预算管理理念;建立全面有效的管理体制;以内部审计提高公司预算执行的反馈与监督，以此来完善事业单位全面预算管理，使其更适合事业单位自身的预算管理模式，可以真正增强事业单位的核心竞争力，实现事业单位的价值最大化。

关键词：事业单位 全面预算管理 管理问题 对策

一、全面预算管理的概念及作用

（一）全面预算管理的概念

全面预算反映了该业务部门的特定未来时期（通常不超过一年或该业务周期中所有生产和经营活动的财务计划），旨在实现该业务部门的目标利润（预测该业务部门在一段时间内的利润）。预算金额为财务估计和收益估计提供良好的预测及准备，能够很好地反映企业的财务和经营状况。

（二）全面预算管理的作用

全面预算管理是描述财务金额和限制业务部门对未来某个时期的业务构想、业务目标和业务决策的经济责任的基础。计划和预算可以将特定的措施与战略计划联系起来，并将活动和目标计划联系起来，它们可以帮助确认和修订业务目标。为了使业务人员能够接受它，可以根据计划和预算分配资源，建立主要业务线和初始财务运作等。预算是业务部门实现稳定和治理增长的重要工具。全面预算管理有以下作用：

1.指导战略预算的监控和实施。战略预算是相对“总”预算，用于发送有关实施战略计划需要多少资源的信息。全面的预算管理可以细化业务部门的战略计划和年度业务计划，它是针对业务部门整体业务活动的一系列定量计划措施，可以对战略计划和年度业务计划进行监控和实施。

2. 有效帮助资源的合理分配及利用。事业单位战略目标制定后，需要对资源进行合理的规划与分配，以达到“专款专用”的效果。全面预算能够优化资源分配，对资源分配进行数字化处理。同时在年度决算中可以根据预算目标及预算计划执行情况对企业计划执行程度进行衡量，对公司的资金、物质资料以及人力资源利用情况进行全面对比分析。

3.控制风险管理。全面预算管理能够对事业单位的管理过程进行全过程监测及分析，很好地对事前、事中及事后的计划执行情况进行全方位分析，同时更好地监控出企业管理中的风险并及时地制定解决方案。

4.协调信息共享和部门沟通。全面预算管理以统一的奋斗目标帮助企业实现价值。全面预算管理有利于帮助各部门清楚企业的目标并且能够让各部门各司其职，明确其工作目标和任务。同时能够帮助信息传遞和共享，将企业的信息实现共享，并且能够加强上下级的沟通与协调。好的预算能帮助企业全方位提高信息处理水平，实现公司各部门间的良好沟通。

5.科学评估绩效。全面预算是管理事业单位绩效的基础，也是评估员工绩效的主要基础。将初期设定的业务部门的绩效目标、部门的绩效目标和员工的绩效目标与实际绩效进行比较，并对差异进行详细分析，以便采取适当的绩效改进措施以减少未来的差异。实施全面绩效管理模式后，上级和下级经理签署了一份责任章程，以设定各方的责任和绩效目标，协同实现业务部门的业务目标。

6.优化预算管理和节约成本。全面的预算可以加强支出控制，有效降低事业单位的运营成本：第一，责任单位外部的职能部门根据年初的预算接受外部控制;第二，了解责任单位的独立成本。全面预算系统包括相关业务部门的收入金额、收入来源和收入时间。通过全体员工的头脑风暴，以最大程度地从事业单位的现有资源中获得收入。

（三）全面预算管理的特点

1.全面管理。全面预算管理需要对机构的整体未来发展制定可靠全面和系统的计划。全面预算管理将事业单位管理的功能性整合到事业单位管理中，注重联合管理和联合活动，大大提高了管理效率，从而提高了事业单位的经济效益。

2.量化目标。事业单位面对市场根据价值量化描述。在编制、监督和控制公共事业机构的总体预算时，全面预算以市场为导向，基于市场变动分析量化目标，以达到实际与期望相结合的效果。事业单位应注重通过财务管理编制预算实现信息的共享和传递。

3.全员参与。事业单位必须保证所有事业单位部门及员工的参与，减少管理与执行的信息不对称，为预算管理目标提供全面保证。

二、事业单位全面预算管理中存在的问题

（一）对全面预算管理职能认识不到位

当前，许多事业单位没有科学的预算管理知识。预算仅集中于预算编制方面，没有与机构的实际管理相结合，预算独立于事业单位的管理而成为封闭系统。 传统的预算管理将预算集中在特定的数字计划上，预算的概念尚未得到很好的理解，预算仅用作工具而不是管理方法。在创建预算时只有一些简单的支出计划，在实施过程中却没有办法真正地辅助预算的顺利进行。

（二）全面预算缺乏战略导向性

目前，中国许多事业单位尚未意识到事业单位战略的重要性，管理者的战略管理意识不强。业务单位预算原则上是从业务单位战略中得出的。缺乏战略指导的预算是无济于事的预算，很难提高事业单位的基本竞争力和价值。根据此假设制定的全面预算通常会使管理人员只关注短期经济利益，并忽略长期业务目标。 在预算计划期内，预算计划缺乏一致性可能会偏重于短期收益而忽视整体目标的实现，导致实际绩效与期望绩效产生偏差，从而阻碍了管理目标的顺利实现。

（三）全面预算管理缺乏组织体系保障

总体预算管理的组织是总体预算管理机制运作的基本环境，卓越的组织结构是在事业单位中实施全面预算管理的必要先决条件。在国内许多公共组织的财务管理过程中，预算的管理无法得到合理保证。一方面是由于目前国内市场上没有专业的全面预算管理机构，大部分是由内部管理层或者财务部门制定。另一方面，在制定预算时，仅仅由金融机构负责资本的提取与管理，而没有将重要的业务部门纳入预算编制的过程，这增加了对投资的研究和评论的难度，并限制了公司的预算。预算要结合各部门及员工的实际情况制定，才能保证计划合理科学地实行。

三、事业单位全面预算管理存在问题的原因

（一）预算编制的时间晚周期短

在事业单位中，整个预算过程只有一两个月，预算质量也不高，年初基本没有预算。由于年初缺乏预算，该机构的批准时间相对较晚，许多资金只能参照上一年的支出水平进行检查。

（二）预算编制粗糙

在准备预算之前，缺乏对整个工作年度的库存预测和详细计划。编制的预算不足。另外，当它们在计划外或新项目在年中进行时，年初的预算是不公开的，这导致了预算失去它应有的结合力。

（三）管理模式落后

从机构的角度来看，支出预算分配模型和管理体系仍然很宽泛，而且管理体系没有得到简化，因此没有有效控制支出管理、监督和评估的手段。对于资金的利用效率还缺乏系统的评估机制，这反过来又增加了资金使用的随意性。

预算管理体系不完善的原因是强调预算管理实施的准备和忽视各部门的参与。尽管各个相关职能部门和小组参与了预算编制过程，但未在实施过程中实现各部门的参与。由于事业单位无法集成所有财务管理和科学管理系统，因此它们没有严格地对预算执行监督。预算执行后，没有进行合理的季度分析，没有明确相关的预算执行程序和监督措施，要加强全过程监督。

四、事业单位全面预算管理问题的改善对策

（一）树立以战略目标为导向的预算管理理念

成功的财务管理是一种允许公共组织获得最佳回报和利益的能力的管理结构。成功的财务管理应该以公共组织发展为基础，以组织的整个工作过程为核心，强调以人为本的良好管理模式。它的主要功能是使用价值和非价值指标来充分整合业务流程、资本流程、信息流程和人力资源流程，在事业单位的运营和管理中实现高度信息共享，并实现“有效统一”。缺乏目标和战略管理的预算很难提高事业单位的基本竞争力和价值，没有预算支持的战略是一种无法运作的空策略。机构应制定基于研究的策略并建立长期目标和短期目标。预算必须根据竞争目标制定，由高级管理机构制定和管理，并由该行业和其他高级管理专业人员制定和使用。

（二）实施有效的全面预算控制机制

财务管理的前提是必须开展所有业务活动，以实现公共部门的目标，要实施业务战略并加强管理、控制和约束。因此，有必要为该小组创建一个总体控制框架。

1.完善公共场所管理，加强公共建筑文化建设。预算管理旨在将捐助者和监管者的结构转化为对公共空间的管理，责任和获利关系的博弈规则之一，适用于事业单位的预算体系。实际上，它显示了清晰的业务管理模式。成功有效的财务管理需要明确财产的所有权，明确权利和责任，政府与企业分离。建立现代制度体系，以促进科学管理和标准化公司治理结构。因此，机构应不断创造和优化一个有利于预算管理和控制的环境。

2.执行预算的“刚性原则”。预算是一项法律，限制了事业单位的各种生产和经营活动，一旦建立，预算就会对事业单位产生“法律”要求，严格控制。投资时，不仅要考虑环境的影响、预算经济结构的问题和变化，还要考虑如何调整投资。按照严格的程序，控制回避，防止犯罪并监督预算。

3.确定财务分析的关键要素。现金管理是财务分析中的关键因素，要建立合理的现金管理机制，对相关的现金流进行合理的管理，并在现金流预警机制的基础上优化风险管理。

4.设置数据输入过程。在预算过程中，所有组织必须定期收集和审查信息，并根据信息指南做出适当的决定，以确保投资能够被修改和实施。

5.为财务管理设置预警。良好的财务管理目标之一是通过系统的作用來创建预警系统，以识别风险感，控制异常的业务活动和婴儿期的风险，并减少事业单位的不必要损失。

（三）发挥内部审计作用

全面预算管理是事业单位通过预算管理达到控制目标的一种管理方式。随着各大中型事业单位相继推行全面预算管理，内部审计随之成为了事业单位内部控制的一个重要组成部分。内部管理审计能够有效保证全面预算管理体系的完善和发展，以更好地实现事业单位制定的预期战略目标。

全面预算管理审计的内部审计工作要服从服务于事业单位各部门的中心工作，要努力加强监督机制，提高内部管理质量，维护良好的经济秩序，促进廉洁自律。在内部管理的基础上，强调要点，加大审计力度，提高审计质量和效率，并向事业单位的高级管理人员提交重要的审计报告，意见和建议。因此，我们需要执行以下全面的预算审核：

1.对事业单位的利益进行审计。一是做好审计和评估业务单位管理环境的工作;二是做好管理和审计业务单位准确评估战略计划、业务决策、财务管理、舞弊控制等工作，开发业务部门并完善业务设计流程;三是重视对事业单位的投资审查，为管理人员提供高质量的投资信息;四是着重于审查业务决策，在做出决策之前核实经济指标及其结果的计算，比较、审查和评估不同的计划，以提供确定最佳计划的基础，并审查和分析计划的执行状况和结果决策。

2.经济责任审计。应着重于从附属机构中任命和罢免高级管理人员，并且审计部分应更加全面。必须充分利用CSR审核的结果，以便将CSR审核结果作为客观评估事业单位雇员经济责任的基础以及有效解决CSR审核中发现的问题的基础。

3.固定资产投资项目的审计。将基础设施项目的审计工作纳入内部审计中心，加强监督力度，积极开展可行性论证，进行事前审计、过程审计，对决算进行严格审计，支持投资体系的完善，确保投资安全，增加投资成果。在项目实施过程中，内部审计机构对项目的真实性、合法性和成本效益、设计变更、材料和供应品的采购，项目的结算以及与项目相关的财务收支进行审计的严格监督。

4.内部控制制度的审计。内部控制审计是将审计扩展到单位管理的整个领域，并监督内部控制系统的实施和功能。包括负债控制系统的审计、业务流程控制系统的审计、会计控制系统的审计、设备和材料控制系统的审计以及内部审计系统的审计。

5.财务收支审计。关键审计是财务预算和计划是否得到适当实施，是否按照国家法律法规、相关原则和标准执行，是否符合财务和资本运营规则，是否为特殊目的单独核算了特殊资金。资金预算是否转入预算外预算，用于欺诈性账户、虚假陈述等。

五、总结

随着事业单位管理的水平及信息化手段的快速发展，全面预算管理已成为事业单位管理的核心内容，是被现代事业单位实践证明行之有效的管理模式。全面预算管理能够以战略为导向，将组织的各部门、各成员的工作都纳入到整体的管理体系中，能够提高资金利用效率，开源节流的同时也能更好地优化管理、优化风险预警机制。这就要求我国事业单位要正确认识与了解全面预算管理，并结合我国的实际情况和国外已有的经验进行取舍，真正制定出适合事业单位的全面预算管理实施策略，以此提高我国事业单位的经济利益和市场竞争力，为事业单位制定全面预算管理提供合理的经验与参考。

参考文献：

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[3]李红彩.关于建立健全行政事业单位全面预算管理的几点思考[J].中国集体经济， 2018， 000（026）：32-33.

作者单位：国家林业和草原局调查规划设计院