地方政府性债务风险缓释的难点及建议

戴薇

2019年是缓释地方政府性债务风险的重要一年，湖南省株洲市“六个一批”①等风险缓释措施正逐步推进，金融办、财政局、人民银行、农信系统、金融机构等多方施策，将政府性债务风险缓释工作落实落细。但2020年遭遇新冠肺炎疫情冲击，新一轮基建即将开启，而老基建项目留存问题，银、政、企协作问题，平台现金流紧缺问题以及县域刚性支出增加问题等尚未得到有效化解，制约着地方政府性债务风险缓释，亟待解决。

一、债务概况

（一）基本情况

2019年末，株洲地区政府性债务同比增长23.65%。其中，地方政府债务同比增长23.92%，隐性债务同比增长23.55%。从区域分布看，株洲市、醴陵市、攸县、茶陵县、株洲县和炎陵县政府性债务规模占比分别为76.83%、9.51%、6.30%、2.36%、4.25%、0.76%。从融资渠道看，银行融资、债券融资、非银资管产品融资规模占比分别为62.29%、33.91%、3.81%。从到期情况看，2021年和2022年是地区偿债高峰，按照融资利率中位数框算，2021年株洲地区偿债本息将达到2019年全市一般公共预算收入的111.13%。

（二）缓释进展

2019年末，株洲市采取“六个一批”风险缓释措施的政府性债务规模233.66亿元。分措施看，通过展期、借新还旧、调整还款计划等方式延期偿付债务83.61亿元;通过调整利息缓释风险债务30.14亿元;通过银行再融资偿付其他金融机构债务68.30亿元;通过银行再融资偿付债券51.62亿元;目前暂未开展债转股和延期回售。分区域看，全市10个县、区共有9个落实了缓释措施;分银行看，全市30家银行机构共有18家采取了缓释措施。

二、缓释措施

（一）人民银行实施“4项举措”，确保及时配合

一是实时监测。建立涉政府信用项目融资风险监测制度，组织召集长沙银行、农发行和华融湘江银行等开展座谈会。二是定期评估。为掌握地方政府性债务对银行机构的经营影响，按季全面评估债务风险隐患。三是提示风险。立足评估结果，及时向市政府报告防范化解重大金融风险现状。四是研提建议。建议建立以市政府金融办牵头，由金融办、人民银行、银保监局、财政局、住建部、发改委、经信委等部门参与的信息共享机制，搭建金融风险联防联控体系。

（二）财政部门组建“4项资金”“3类基金”，确保资金到位

“4项资金”指，一是设立一般预算偿债资金。每年预算安排不少于10亿元偿债资金;二是注入经营性资产化债。将行政事业单位经营性资产注入平台公司冲减债务;三是建立30亿元棚改专项资金池;四是加大政府和社会资本合作（PPP）项目投资力度。“3类基金”指，一是设立20亿元的平滑基金，缓释到期风险;二是出资20亿元重组担保公司，为企业融资增信;三是设立20亿元产业发展基金、10亿元“千里马”基金和10亿元“梧桐树”基金，推进一批重点产业项目建设。

（三）市金融办落实“3个确保”，确保稳步推进

一是确保方向不偏。2019年市债务办牵头组织召开全市性化债工作会议5次，第一时间研究贯彻关于债务风险防控的各项部署和文件要求。二是确保力度不减。建立“一周一例会”“一月一分析”“一季一调度”“一县（市区）一责任领导”“一事一商议”的“五个一”推进机制。三是确保责任上肩。出台《贯彻落实湘发〔2018〕18号和株办发〔2018〕28号文件有关政策措施的任务清单（2019年）》（株债管办〔2019〕23号），明确化债任务清单“99条”。

（四）农信系统划分“5个类别”，确保精准施策

一是针对存量贷款，借款人经营正常，能按期清息的情况。可贷款展期、收旧贷款、债务重组，但额度不得增加，用途必须用于原有融资的续用，期限不得超过省级以上财政部门确认的化债期限，利率不得高于8%，担保不得弱化;二是针对存量非标产品。应提前与举债人协商到期收回，若采取发债等标准产品进行置换，农商行可在监管允许范围内以合理价格主动购买;三是针对存量债券。对于含提前回售权的债券，在回售行权日前不主动抛售、不主动行使回售选择权;四是针对依法依规承接债券。属地农商行可按照信贷与资金业务管理有关规定，通过信贷产品或认购企业债等方式优先接受辖内其他农商行隐性债务平滑。五是针对违法违规接盘情况。农商行不得给予支持。

（五）金融机构提出“3种模式”，确保落实落细

如某银行根據总行要求，主动上门、主动沟通、主动对接、主动为客户提供金融服务方案、帮助平台公司调整债务结构，提出三种“化债”模式：一是以贷化债。根据项目实际情况，通过项目贷款、棚户区改造贷款、项目运营期贷款等多种业务品种，合理配置资金期限、降低融资成本;二是以股化债。以某投资公司作股东，某银行以财务投资人的形式参与经营;三是以“债”化债。对于类永续债务融资、流动性债务融资工具等理财投资类产品直接投资给融资人进行债务置换。

（六）政府部门加力“3大保障”，确保投资提速

围绕打造中国动力谷，重点突出园区（片区）配套设施建设，着力增加基础设施项目投资。一是积极对外推介项目，59个项目入选2020湖南省重点招商引资项目册，入选项目数量全省第二。组织“战疫情促发展”重大招商项目签约活动，签约项目48个，总投资近200亿元。坚持“要素跟着项目走”，扎实做好征拆、用地、资金落实工作。审批工业用地3500余亩，占年度计划的89.6%。完成集体土地征拆2.1万亩、国有土地房屋征收16.7万平方米，分别占年度计划的67.44%和82.6%。争取中央、省预算内资金10.4亿元，较去年全年增长33.8%;二是加快重大项目建设。全市重点项目实际开工207个（超计划50个）、实际竣工55个（超计划26个）;重点项目完成投资599.9亿元，占年度投资计划的57.5%，较上年同期加快17.8个百分点。举办全市重大项目融资推介会，80余个项目与金融机构达成初步融资意向，意向金额近500亿元;三是组织开展全市项目储备和开发培训，印发《关于进一步加强项目储备开发的通知》，围绕中央新增六类和专项债“7+4”领域，编印项目储备申报指南，全力指导县市区加强项目开发。

三、主要难点

（一）难点一

新一轮基建即将启动，但老基建问题尚未化解。为应对疫情影响，2020年3月27日，中央政治局召开会议强调，要加快地方政府专项债发行和使用，加紧做好重点项目前期准备和建设工作。预计地方政府专项债将增加1万亿元至3万亿元，主要用于基建项目。新一轮基建的启动为扩大内需发挥了积极作用，但也加剧了地方债务负担，增加了财政收支平衡压力，从而进一步要求地方政府应加大力度解决以往基建过程中的留存问题，以避免问题叠加，累积债务风险隐患。一是需加快解决政企合作基建项目权责不清问题。2014年国发43号文及2015年国办发40号文严格区分存量政府债务，明确政企债务偿还责任。但在实施过程中，地方政府与融资平台在合作的基建项目方面账务清晰，但权责还有待进一步落实。如，株洲某平台公司承担了省市政府众多基础设施建设项目，形成大量应收账款未确认债权，共有包括中环大道贯通工程、醴陵高铁片区综合开发项目等在内的200多个基础设施项目，未确认债权的应收账款初步估计超过200亿元。二是需加快解决部分PPP项目资金无法落实问题。根据2016年财金92号文规定，行业主管部门应按照预算编制要求，编报PPP项目收支预算。但部分平台公司的PPP项目资金未纳入预算，资金来源尚未落实。

（二）难点二

风险缓释政策已逐步落实，但银、政、企协作问题难以解决。2019年以来，尽管株洲市政府、财政局、监管部门等多方要求金融机构支持债务风险化解，但由于银、政、企项目协作沉积的历史包袱过重，导致金融机构在落实化解隐性债务风险措施的过程中难以做实做细，债务风险缓释工作进展偏慢。主要问题在于：一是隐性债务信息不对称。银行机构反映相应债务主体的隐性债务信息未能及时获得，难以准确判断潜在风险，对执行缓释措施较为谨慎，暂未开展债转股和延期回售;二是可包装的经营性项目偏少。目前银行机构按照40号文要求，需具备债权债务清晰、对应资产明确、项目具备财务可持续性等规定，才能实现表内贷款自接自盘，或置换隐性债务贷款。但平台公司资产注入较缓慢，短期内无法包装出成熟的经营性项目承接置换贷款;三是不合规的政务类授信业务难以整改。政府购买服务业务和以一级土地出让收入作为还款来源等项目不符合财预[2014]351号、财预[2017]50号、财预[2017]87号文件规定，但这些项目均难以按商业化项目转换，造成难以整改或无法整改的情况。

（三）难点三

债务偿还高峰期亟需应对，但平台公司现金流依旧紧缺。调查显示：按照融资利率中位数框算，2021—2022年是株洲市政府性债务偿还高峰期，2022年偿债金额虽略有下降，但仍居高位。尽管株洲市投融资平台公司在2019年已完成市场化转型，但多数投融资平台公司信用等级在AA+以下，市场化融资能力较弱，承接的公益性项目较多，经营性项目偏少，现金流依旧短缺，偿债资金来源对地方政府的依赖性较强，三分之二直接或间接来源于土地出让收入，存在较大的不确定性。调查统计，2019年末，株洲市地方政府债务中，若地方政府不承担担保、救助责任（即不兜底）的前提下，债务单位自身现金流覆盖债务本息30%以下，共有5笔融资项目，融资金额17.26亿元;半覆盖30%～70%，共有55笔融资项目，融资余额114.13亿元;基本覆盖70%以上，共有56笔融资项目，融资金额180.21亿元。

（四）难点四

县域刚性支出加重，但县级平台融资仍然困难。2019年，株洲市部分县域仍处在经济转型和产业结构调整的阵痛期，导致个别县财政收入压力陡增，在保工资、保运转、保基本民生支出之外，没有多余财力承担新增刚性支出。加上县级平台公司信用等级普遍在AA以下，融资能力偏弱，积极主动化债意识不强，“重借轻还，重用轻管”思想较为严重，到期债务多数依靠“借新还旧”方式维持，“控增量、压存量”压力较大。2018年湖南省个别地市已爆发了债务负面舆情，省委、省政府也对地方政府性债务采取分类管理，针对性发布风险预警制约措施，使得株洲市个别县域舆情风险更为复杂，防控压力加大。

（五）难点五

基础设施投资配套资本金不足、项目建设进度不及预期。一是配套资本金不足，经营性项目偏少，难以满足银行贷款融资要求。银行投放贷款往往要求企业提供不低于贷款投放比例的项目资本金，且项目资本金必须为权益性资金。部分企业由于在建项目多，自有资金消耗大，或经营性项目所产生的现金流不足，难以及时筹措足够的项目资本金，导致银行贷款投放额减少或投放速度放缓。二是园区承载能力有限，资金紧缺与刚性需求之间的矛盾亟待解决。一方面，批复范围内的园区土地已不能满足产业发展需求，导致一些项目难以及时落地。如，株洲市田心高科园几乎没有可供的工业用地，炎陵县工业集中区也仅剩60公顷可用地。另一方面，园区工业用地成本倒挂，园区投融资运转困难，部分园区资金紧缺与基础设施配套建设投入的刚性需求矛盾在短时期内难以扭转。三是行政审批手续办理时间长，项目建设进度不及预期。一方面，按照银保监要求，银行信贷资金投放必须满足实贷实付、受托支付的管理要求。但部分项目未能按期取得完备的行政审批手续，即：建设用地批准书或土地使用权证或划拨决定书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证等“四证”，导致银行无法发放贷款。另一方面，银行一般按照项目建设进展情况投放贷款，但部分项目受天气、人员、疫情等不确定性因素影响或前期准备工作不足，导致开工延迟或开工不足，建设较为缓慢，银行无法发放贷款或贷款银行前期投放的信贷资金未使用完的情况下，后续贷款难以投放。

（六）要素保障匹配度不高，基础设施投资进度缓慢

一方面，专项债资金拨付和使用、土地供应和项目建设需求等方面还存在时间差。目前，44.5亿元提前批专项债资金拨付率86.6%，實际使用率仅为28.7%。另一方面，基础设施投资项目投资规模过大，基本都在5000万元以上，受疫情、经济下行和市场等因素影响，大规模项目投资进度趋缓。据统计，株洲市175个基础设施投资项目中有32个项目进度低于本年计划投资的60%，28个项目进度低于本年计划投资的50%。其中，公共停车位及停车场建设、醴陵市病险水库除险加固项目、航空科创园2.2期、清水塘老工业区关停企业场地治理工程（一期）等9个项目的本年进度低于10%，特别是清水塘老工业区关停企业场地治理工程（一期），年初计划完成投资5亿元，目前仅完成1151万元，本年进度仅为2.3%。公共停车位及停车场建设年初计划完成投资2亿元，目前仅完成1512万元，为本年进度7.6%。

四、政策建议

（一）配合政府债务风险缓释工作

根据融资主体、用途、担保等要素，对照地方政府隐性债务内涵，全面盘清银行机构向地方政府提供的隐性债务融资底数，引导各监管部门和金融机构勾兑隐性债务清单，尽快解决政企合作基建项目权责问题，及时落实PPP项目资金。

（二）引导金融机构与地方政府沟通

在严格落实地方政府化债责任的前提下，协商处置存量债务。及时协助平台公司与金融机构对接，加强银行间交易商市场协会的融资力度，通过承销、购买其发行的各类资本市场债券业务来加大对平台公司的支持，帮助其渡过集中偿债的困难时期。

（三）加大县域经济金融帮扶力度

结合县域产业实际，主动适应市场需求，培育特色产业提升经济实力，鼓励引导企业配齐生产要素和市场要素，加强新技术推广应用和新产品研发，提升产业富民的能力和水平，为促进县域经济发展提供助力。

（四）完善前期审批手续，加快有效投资落地

一方面，对于已储备入库的专项债项目和中央预算内项目，推进“两招三办”“拿地即开工”等审批改革全面铺开，加快完善前期审批手续，落实建设条件，确保资金到位后能尽快形成实物工作量。另一方面，定期通报专项债项目、5000万元以上新开工项目情况。对成效明显地区强化正向激励，加速推进在建项目，尽早开工新建项目，推动项目入库和投资入统。

（五）增加基础设施建设投资的资金拨付和使用力度

一是适度放宽银行对基建项目资本金以及经营性项目贷款的要求，保障基建项目的资金需求，加快推进公共服务设施提标扩面、产业培育设施提质增效。二是加大专项债项目资金拨付和使用力度。加强相关行业主管部门、县市区和业主单位联动，对提前批专项债项目，应确保资金全额拨付到位、使用到位。三是坚持市场化投融资，确保要素保障到位。加强基础设施领域REITs试点项目的储备和培育，引导社会资本以PPP、BOT、EPC等模式参与全市重大基础设施和公共服务项目建设，加大园区扩区调区工作力度，按照“整体预留、分期开发、调扩结合”的原则，优先保障重点地区和重点园区用地需求，推进对“批而未供、供而未用、用而未尽、建而未投、投而未达标”闲置低效用地的处置。

（六）完善重大金融风险应急机制

深入调查地方政府隐性债务情况，精准掌握贷款、资管计划、信托计划、债券的融资主体、融资期限、到期时间、融资利率、担保措施等信息，督促金融机构及时排查隐性债务风险隐患，区别不同风险类型，精准制定风险应对预案，做到风险事件早发现、早报告、早干预、早处置。

注释：

①2019年7月，湖南省財政厅出台26号文，对化解地方政府债务风险提出“六个一批”措施，即通过金融机构“自接自盘延展一批”“替接他盘置换一批”“延期回售续持一批”“发新换旧平滑一批”“债务重组盘活一批”“债转股转化一批”。

作者单位：中国人民银行株洲市中心支行