存款保险在高风险金融机构处置中的作用研究

彭慧

摘要：近年来，我国防范化解金融风险攻坚战成效显著，但突如其来的新冠肺炎疫情，为金融风险化解带来了更多的困难和挑战。我国建立存款保险制度以来，积极探索发挥存款保险制度在金融风险处置中的作用。在当前防范化解金融风险攻坚战的关键时期，建立以存款保险制度为基础，市场化、法治化、规范化的高风险金融机构处置机制更显迫切。经过多次改革和修订，美国存款保险制度的功能和处置措施逐渐完善，积累了丰富的成功处置经验。当前，我国处置高风险机构的探索取得实效，在分析总结的基础上，建议进一步修订完善《存款保险条例》，明确存款保险制度在风险处置中的职责定位，建立基于存款保险的市场化处置体系。

关键词：存款保险 风险处置 金融监管

一、引言

包商银行、锦州银行是《存款保险条例》出台后处置的两家高风险机构，处置方式各有特点：包商银行被接管，锦州银行被注资重组。两家银行虽同处高风险之列，但核心风险问题不同，存款保险基金在处置中的方式和地位也不相同。包商银行由于大股东长期违规占用大量资金，产生严重的信用风险，实质上已经资不抵债，实施接管能够有效控制风险，避免风险蔓延，并且通过存款保险基金最大程度保障各类债权人合法权益。锦州银行主要是存在流动性风险和内部人控制，但仍有能力足额偿付到期债务，存款保险基金通过其控制的合伙企业向锦州银行发行定向债务工具，解决不良资产处置问题。

目前，包商银行业务由新成立的蒙商银行和徽商银行分别承接，存款保险基金在蒙商银行持股约29.84%，包商银行进入破产程序。锦州银行已基本完成资产重组，并再次实现盈利，不良贷款率下降至1.94%。

包商银行、锦州银行为我国高风险机构处置提供了市场化的实践，是《存款保险条例》实施后，存款保险基金参与处置的成功案例，为依托存款保险进行市场化处置提供了可借鉴的经验。我国《存款保险条例》实施后，存款保险制度仍处于发展之中，参与处置的经验还有待丰富和完善。美国作为世界上最早建立存款保险制度的国家之一，其存款保险管理机构——联邦存款保险公司（FDIC）已具备比较完善的存款保险职能。仅2008—2013年次贷危机期间，FDIC运用多种方式处置和接管了近500家倒闭的银行，及时化解了风险，极大降低了处置成本，有效维护了社会公众信心和金融体系稳定。当前我国防范化解金融风险形势严峻，完善金融风险处置机制更显紧迫和必要。为丰富完善我国存款保险制度，在分析FDIC处置方式和模式的基础上，总结处置经验，结合我国国情，探讨在我国建立以存款保险为核心的，市场化、法制化的风险处置模式。

二、美国存款保险处置方式分析

（一）收购与承接

收购与承接（表1）指意向收购者首先对想要继承的资产及拟支付的佣金提出报价，FDIC从中选出报价最高者作为收购者，并支付与其所承担负债数额相等的补偿金，最终结算价格是收购者报价与补偿金的差额。主要交易内容包括：一是发放抵押贷款弥补交易差额。二是直接购买剩余不良资产。三是赋予收购方其他资产的卖出期权，收购方无需对问题银行进行现场考察报价，有利于促成收购。

（二）过桥银行

“过桥银行”主要目的是在银行倒闭和找到合适买家这段时间内起到“桥梁”作用，为破产银行的顾客提供持续银行服务，给FDIC足够时间评估和营销问题机构。过桥银行通常在破产银行结构庞大、复杂的情况下采用。主要步骤包括：一是完成成本分析以确定最后的退出方式。只有确定这种方法比存款偿付法成本低时，才会设立过桥银行。二是成立过桥银行。在找到合适的收购方之前，过桥银行承接问题银行的资产、负债和业务，提供银行服务，保证业务不中断。三是维持内部管理，保障持续经营。FDIC将采取必要措施保证关键人员留用，任命新的董事会，费用和成本由过桥银行承担。四是进入处置程序。过桥银行的存续期通常较短，在FDIC的处置案例中，只有两例的时间长于7个月，大多是7个月，甚至更少。

（三）经营中救助

FDIC在实施“经营中救助”时，一般是购买该机构的问题贷款或承担部分损失，作为对价获得该金融机构的部分股权（通常是优先股），主要采取兼并或承担的方式进行，包括资金注入、购买资产、发行票据等。通常情况下，承担方可以帮助问题银行达到最低的资本充足率要求。在新一轮金融危机应对中，FDIC实施了临时流动性担保计划。通过临时流动性担保计划，FDIC不仅成功地将存款保险的保障范围延伸至非存款类债务，也有效避免了健康银行的挤兑。

（四）存款偿付

存款偿付多用于小银行。采用存款偿付方式进行处置主要包括以下程序：一是FDIC决定每个储户的被保险存款数额并开出支票，支付金额不能超过保额。二是FDIC作为清算人获得所有的资产、债务，并变现问题银行的资产以支付债权人（存款人优于其他债权人），為债权人管理财产。三是由FDIC或指定的现存银行直接支付给债权人。四是由破产银行储户开出的支票会被盖上“银行关闭”的字样退回给受票人。

（五）四种处置方式的差异分析

收购与承接兼顾处置成本与社会稳定，在成本最小化与风险最小化之间相对容易寻求平衡，是FDIC最常使用的处置方式。过桥银行、经营中救助、直接偿付存在一定的应用限制，例如处置时间成本高，或可能引发道德风险，或处置成本高等。因此，这三种方式仅在一些特殊且必要的情况下采用（表2）。

三、我国银行业机构处置现状

（一）我国银行业机构处置经验

在《存款保险条例》出台之前，我国处置问题银行主要依靠行政化的手段进行，“一事一议”，处置成本高、效率低，现金清偿率低，资产损失大。海南发展银行宣布关闭至今已22年，清算仍在继续，处置仍未完成，重要原因之一就是没有明确界定地方政府与中央监管单位之间的职责关系，导致风险处置久拖不决。行政化处置，因缺乏规范的处置框架，往往占用大量的公共资源，容易引发道德风险。“一事一议”的议事方式又耗费大量的行政成本，缺乏专业化的处置平台和队伍，对于清算费用也缺乏监督制衡机制，处置信息不透明。

2019年5月24日，存款保险基金管理有限责任公司成立，标志着我国对问题银行处置进入实质性市场化阶段。对包商银行的接管与处置，充分体现了这一特点。在资产处置过程中，存款保险基金提供了资金支持，并对原包商银行的资产减值损失进行了分担。包商银行处置高效、快速、稳定，体现了市场化处置的优势和效率，向公众展示了存款保险基金参与处置的保障及稳定作用，为我国建立以存款保险制度为基础，市场化、法制化的风险处置机制提供了现实样本。

（二）我国银行业机构处置的法律框架

目前，与我国银行业机构风险处置相关的法律条款，分散各类法律法规中，处置涉及的部门包括地方政府、中国人民银行、中国银保监会、存款保险基金管理公司等。地方政府承担地方性金融风险处置责任，中国人民银行在流动性管理、市场稳定等方面提供支持，中国银保监会负责宣布问题机构是否达到处置条件，存款保险基金管理公司在一定条件下使用存款保险基金（表3 ）。《存款保险条例》实施后，我国逐渐改变了此前以行政手段和政府兜底为主的风险处置做法，逐步向市场化、法制化的风险处置方式过渡。包商银行、锦州银行、风险处置正是基于此的实践。

（三） 我国银行业机构处置中存在的问题

一是法律制度方面，缺乏系统完善的处置办法。目前，我国关于银行机构退出的规定散布于部分法律法规中，内容、程序相互交叉，规则之间未能有效衔接，且相关内容非常原则化，仅授权监管机构在特定情况下采取接管、托管、重组、撤销或清算等措施，未从早期发现、制定恢复与改进计划、确定并制定处置方案，到损失分担、清算退出的一套完整的、有序的处置规则体系。

二是缺乏明确的触发机制。美国FDIC在银行机构处置中，根据风险资本比例（Risk-based capital ratio）对银行的风险情况进行初步评定，一旦出现资本不足、资本严重不足、资本极端不足等情形，将触发不同的处置程序，例如，向银行发出警告、要求银行采取纠正措施、宣布银行破产并接管银行等。我国对于何时介入并进行风险处置无明确规定，缺乏一套清晰、具体的指导规则和可量化的標准，往往依靠主观判断，导致实践中容易丧失最佳处置时机。

三是存款保险基金的处置地位不明确。《存款保险条例》赋予存款保险基金管理机构早期纠正和风险处置职能，但并未明确在什么情形下基金管理机构可以作为接管组织，实施清算。包商银行处置中，中国人民银行和中国银保监会是联合接管人，存款保险基金管理公司作为重要角色参与处置，相关处置安排需要与监管部门“一事一议”，缺乏制度化的处置分工。美国FDIC处置的成功经验之一，正是其在处置中的主导作用及决定性地位。

四、结论

（一）建立健全银行业机构市场化退出体系

理顺存款保险制度与《商业银行法》《企业破产法》等有关处置法律法规的关系，建立法治化的银行业金融机构市场退出体系。结合我国国情，制定商业银行破产处置条例，规范金融机构市场退出。

（二）建立完善的存款保险处置框架

明确存款保险基金用于问题机构处置的条件、标准、程序及实施细则，建立相应的资产收购和债务清偿操作机制，赋予基金管理机构早期介入和纠正的权力，促使风险早发现与早处置。同时，制定明确的市场退出触发机制，完善银行业机构市场退出程序和时机，建立市场化、法制化的处置框架。

（三）明确存款保险基金的处置地位

完善存款保险制度，确定存款保险基金在问题机构处置中的作用与地位，保障其独立性，促使基金管理机构具有内在动力维护基金安全、促使处置成本最小，提升处置专业水平和效率，防范金融风险传染和外溢，完善市场化处置机制。

（四）明确存款保险基金的资金补充方式

目前，我国存款保险基金资金来源主要依靠保费和基金投资收益。当基金因处置风险造成缺口时，应采取适当方式补充基金。美国存款保险基金可以通过征收特别保费、向财政部贷款以解决资金困境。建议我国根据国情设定基金累积目标，当基金处于目标之下时，应允许向银行机构预收保费，或征收特别保费补充基金。

参考文献：

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[2]黄晓龙.存款保险在金融处置中的作用[J].中国金融，2017（15）：44～46.

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作者单位：中国人民银行武汉分行