基于灾害风险管理的震害防御业务体系架构建立1

黎益仕 林碧苍 陈华静 卢海燕 王 秀 赵凤新 吴 健 张令心 占伟伟

1）中国地震灾害防御中心，北京 100029

2）中国地震局，北京 100036

3）中国地震局工程力学研究所，哈尔滨 150080

引言

随着经济社会的发展，震害防御业务需不断充实、提高，以为国民经济建设提供安全保障。在深入推进防灾减灾救灾体制机制改革的形势下，深刻分析震害防御内涵，系统梳理震害防御业务基本组成元素，建立震害防御业务体系架构，是做好新时代防震减灾工作的重要基础性工作。本文以减轻灾害风险为基本原则，基于震害防御业务发展历程及业务管理和技术现状，按照灾害风险管理原则，给出地震灾害风险基本概念，重构震害防御业务流程，并建立震害防御业务体系架构。

1 震害防御业务发展历程

中华人民共和国成立初期，为满足大批基础设施建设和重点工程建设抗震设防需要，在推进地震监测等基础工作的同时，大力开展地震工程研究工作，调集精干队伍整理地震史料，编制第一代《中国地震烈度表》和第一代《中国地震区域划分图》，制定《地震区建筑设计规范》，开展地震烈度鉴定和抗震实践等工作。对于震害防御业务而言，在开展基础理论研究与技术研发的同时进行了大量减灾业务实践。1966 年邢台地震发生后，周恩来总理在强调加强地震预测研究工作的同时，明确要求地震工作要为保卫大城市、水库、电力枢纽、铁路干线做出贡献。广大科技工作者和人民群众响应总理号召，全国兴起了“专群结合、土洋结合”的群测群防热潮。1971 年国家地震局成立，在1972 年全国第二次地震工作会议上，明确提出了“预防为主”的工作方针。1976 年唐山地震发生后，抗震防灾工作进入全面发展阶段，地震部门和各有关建设部门共同推进工程地震与结构抗震研究、地震区划等工作，为国家重大建设工程、城市用地规划、生命线保护工程、社会发展与经济建设提供有力的安全保障。1979 年开始，对全国地震区既有工程设施与建筑物进行抗震鉴定与加固改造（《当代中国》丛书编辑部，1993；高文学，1997）。

改革开放前，我国尚未形成系统性的震害防御业务体系，随着改革开放的深入，经济社会快速发展，工程建设和社会公众均对地震安全提出了更高更新的要求，在做好地震预测预报和震情监测工作的基础上，地震及有关部门大力推进震害预测、工程场地地震危险性评估、地震烈度鉴定、地震小区划、活动断层探测和填图、地震现场震害调查、地震灾害损失评估、科普教育、防灾规划、地震应急等工作，震害防御业务领域不断拓展，服务经济建设的作用越来越显著（《当代中国》丛书编辑部，1993）。

1997 年，《中华人民共和国防震减灾法》颁布，这是在总结历史经验的基础上，第一次对我国防震减灾工作做出的法律规定，确立了非工程性防御措施和工程性防御措施并重的法律制度，确立了地震安全性评价结果和地震区划图作为建设工程抗震设防要求的法律地位，较系统地梳理了震害防御基本业务及地震、规划、建设、交通、铁路、水利、电力、地震等有关部门的管理职责。

党的十八大以来，党中央高度重视自然灾害防治，习近平总书记就防灾减灾救灾发表了系列重要论述，强调要坚持以人民为中心，坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力。新时代新要求使震害防御业务发展迎来了全新的变革机遇，震害防御业务涉及范围广，相关技术领域多样，以深化“放管服”改革转变政府职能为指引，明确震害防御业务体系，更好地满足经济社会发展对地震安全的需要，更好地为自然灾害防治重点工程提供有力支撑，既是历史赋予的神圣使命，又是当前防震减灾工作的迫切任务。

在与地震灾害持续斗争的历史进程中，为更有效地防御与减轻地震灾害，震害防御的基本内涵不断演化充实，构成震害防御业务的技术手段、管理措施和减灾产品不断优化提升。至21 世纪初，逐步形成了包括震前预防、震时紧急处置、震后救助与恢复重建在内的地震灾害管理业务循环（邹铭等，2010；张继权等，2012）。震害防御工作是以减少灾害损失为目标，震害防御业务包括震前地震危险性评价及预防措施落实、震时应急抢险应对、震后恢复重建及预防措施落实。

2 震害防御业务流程重构

按照新时代防灾减灾救灾的基本要求，震害防御工作应以减轻灾害风险为目标，震害防御各项业务应遵循灾害风险管理的基本原则。风险指未来的某种可能性，这种可能性更多的指各种自然因素和人为因素引发的危险及其带来的不安与潜在损失（李素鹏，2012；乌尔里希•贝克，2018）。《风险管理术语》（GB/T 23694-2013）（国家质量监督检验检疫总局等，2014）给出风险的定义为：不确定性对目标的影响。国外学术界和许多重要组织对灾害风险已进行长期研究，普遍的观点认为，灾害风险是潜在的自然危险源与承灾体相互作用的综合结果，是灾害损失的可能性，可用概率定义（张继权等，2012），表达式如下：

式中，R表示地震灾害风险；H表示地震危险性；E表示地震灾害承灾体暴露度，指承灾体规模及其处于地震影响范围的状态；V表示地震灾害承灾体脆弱性，又称易损性，指承灾体可能被地震破坏的难易程度。

地震灾害兼具自然属性与社会属性，地震灾害损失是地震对社会正常秩序造成影响而产生的后果。综合对地震与地震灾害的认识，本文规定地震灾害承灾体为承受地震作用影响的经济社会中的各类目标体，包括有形的财物和无形的社会生产生活秩序、政治经济运行状态及人类生命体。

基于灾害风险管理视角，未来可能发生的地震是“危险源”，是潜在的可能带来破坏和损失的源头。当地震已经发生并带来了破坏、造成了损失，灾害成为了事实。而地震灾害风险针对未来可能发生的地震而言，未来地震发生情况及地震作用对承灾体造成的影响均存在不确定性。综上所述，本文将地震灾害风险定义为：未来发生的地震对承灾体造成影响并带来损失的可能结果。

目前，地震发生的全部规律并不能被完全掌握，更不能对地震是否发生、震级、发生地点和时间进行控制。但通过开展地震监测及对活动构造的基础探测，运用地震科学理论和技术方法，可对未来一定时期、一定地域可能发生的地震状态做出一定判断。针对潜在的地震破坏危险源头（致灾因子），可探明活动断层、划分地震区带、判定区域强震活动趋势、估计地震影响场，但地震的发生不可控。然而，对于地震破坏的承灾体，无论是有形的建（构）筑物及其他财物，还是无形的人类活动、社会生产生活秩序等，均会受到主观能动性的影响，可在人为控制下发生变化。特别是，当人们通过有意识、有组织的行为识别出地震危险并明确地震灾害风险特征时，将不会被动地放任不管，而是主动采取行动，尽力改变或控制带来灾害风险的相关因素，即对致灾因子及承灾体特征进行识别后采取一定措施，改变承灾体某些性态，以减轻地震带来的不良后果。人的能动作用始终是决定地震灾害风险的重要因素，因此可给出地震灾害风险概念化公式：

式中，Re表示地震灾害风险；C表示人的能动作用对致灾因子及承灾体特征进行识别后采取一定措施的效果，也称为防灾能力。

由式（2）可知，地震灾害风险与地震危险性、承灾体暴露度和脆弱性成正比，与人为措施效果成反比，即地震危险性越大，地震灾害风险越高；作为表达承灾体总量及其受地震影响程度的暴露度越大，地震灾害风险越高；承灾体脆弱性越高，越易受地震影响，地震灾害风险越高；人为措施效果越好，地震灾害风险越低，反之越高。

由地震灾害固有属性可知，地震灾害风险不能被完全消除，但可对其相关要素进行加强识别与研判，通过积极主动的防范和治理措施，有效降低地震灾害风险。目前，已有基本共识认为通过不断加大投入、采取强有力的措施可显著降低地震灾害风险，减小地震灾害损失。然而，基于理性判断和现实困难，无法无限度地进行防灾投入，也无法无止境地采取防治措施。在地震灾害风险管理过程中，防震减灾投入与减灾效果存在平衡点，震害防御工作的使命是根据社会政治、经济、法律、技术和文化等，设计风险偏好和风险容忍程度，以此找到平衡点并建立平衡状态。

合理控制剩余灾害风险量并使防震减灾投入与减灾效益达到最佳平衡状态是震害防御的永恒目标。因此，遵循减轻灾害风险的理念，为防范和治理地震灾害风险，按照灾害风险管理要求，震害防御业务首先需对地震危险性和承灾体特征进行充分了解，最大限度地明确承灾体底数，为地震灾害风险评估奠定基础；然后基于地震危险性和承灾体底数信息，分析得到地震灾害风险结果，按照风险偏好进行决策，即开展地震灾害风险评估，为灾害风险科学技术研究、防治与应对提供重要参考；最后依据地震灾害风险评估结果落实防治措施，以降低地震灾害风险。地震总要发生，当地震发生时，人们将主动或被动地采取应对措施，以期最大限度地减少损失。现代社会已形成行之有效的地震应急准备及地震发生时的应急行动工作体系，且服务于社会公众的应急避险和自救互救知识体系不断成熟。为避免个体或机构因地震灾害陷入困境，现代社会还建立了以地震保险为代表的地震灾害风险分担机制。

3 震害防御业务划分

震害防御业务组成随着经济社会的发展不断调整充实，按照新时代防灾减灾救灾要求，震害防御各项业务技术手段、管理措施和减灾产品将被深度融入按照灾害风险管理原则重构的业务流程中。以业务流程为基础，根据《风险管理原则与实施指南》（GB/T 24353-2009）（国家质量监督检验检疫总局等，2009），基于地震灾害风险的基本认识和风险管理过程原则，可规定震害防御业务体系包括以下环节：地震灾害风险调查、评估、防治应对。

震害防御业务组成元素主要包括技术方法与产出成果，因此，运用系统分析方法可将震害防御业务体系界定为简单系统，即系统组成元素或子系统种类较少，关系单纯，层次较少，由组成元素或子系统的描述经过直接综合即可得到系统整体行为的描述（苗东升，2016；谭璐等，2020）。震害防御业务体系中的每个基础序列构成了其子系统，综合运用系统分析方法分别对每个序列的各方面进行颗粒化分解，明确组成元素并进行聚类分析，这是建立震害防御业务体系架构的基本途径。以震害防御业务发展演化、实际业务开展情况（现行国家标准和行业标准、重大工程任务的实施）及发展趋势（重点研发项目及技术研发）、《中华人民共和国防震减灾法》及其他有关法律法规的规定为依据，对地震灾害风险调查、评估、防治与应对的相关业务内容进行逐层分解，通过遍历震害防御业务体系的组成元素，借鉴标准体系的结构关系（麦绿波，2011），按其内在逻辑构建层次和序列结构模型，综合展示震害防御业务体系概貌，从而揭示震害防御内涵。

4 震害防御业务体系架构建立

在震害防御业务细分的基础上，进一步明确其组成元素，通过对组成元素进行聚类分析，从而建立震害防御业务体系架构。震害防御业务分解得到的组成元素既包括工作内容和技术方法，又包括部分相应的产出成果。其中部分技术方法具有较强的通用性，因而在不同业务序列中同时出现，如基础探测方法；部分业务成果产出需贯穿业务流程的多个环节，因而形成了业务序列中某些组成元素的关联性或衔接性，如灾害风险评估基础数据、方法和产出，且震害防御业务为经济建设提供的减灾产品和技术服务融合在业务流程各环节中。为此，对部分业务内容进行分解，梳理出组成元素，并按业务流程所处环节纳入相应序列中，如城市活动断层探测工作中的地震危险性评价与地震危害性评价被纳入地震灾害风险评估序列，而相关的探测方法被纳入地震灾害风险调查序列。

将震害防御业务体系4 个基础序列作为子系统，分别展开业务内容，建立图1 所示业务体系基本架构。进一步对基本架构进行组成元素分解，将完整地展现震害防御业务体系架构全貌。

图1 震害防御业务体系基本架构Fig. 1 Basic framework of earthquake disaster prevention service system

4.1 地震灾害风险调查

地震灾害风险调查是以全面掌握与地震危险源和地震灾害承灾体有关的基础信息为目标，为地震灾害风险评估、防治与应对奠定基础。地震灾害风险调查业务内容及组成元素分解结果如表1 所示。

表1 地震灾害风险调查业务内容及组成元素分解结果Table 1 Components of earthquake disaster risk investigation sequence

4.2 地震灾害风险评估

地震灾害风险评估在实现减轻地震灾害风险目标和落实地震灾害风险防治措施的全业务流程中起着承上启下的作用，以地震灾害风险调查为基础，最大限度地了解地震灾害风险特征，为地震灾害风险防治和应对提供有力支撑。地震灾害风险评估业务内容及组成元素分解结果如表2 所示。

表2 地震灾害风险评估业务内容及组成元素分解结果Table 2 Components of earthquake disaster risk assessment sequence

4.3 地震灾害风险防治

广义地，可将地震灾害风险管理过程的多数业务理解为地震灾害风险防治。但一般地，仅在风险评估的基础上，将基于风险偏好采取的减轻风险的预防和治理措施作为灾害风险防治业务内容。通过科学地规划与选址、合理的抗震设防措施、有效的运行维护措施，人为控制承灾体暴露度和脆弱性。通过对地震地质灾害危险点和潜在的地基危害进行治理，进一步降低次生灾害带来的危险。地震灾害风险防治既要对新建、改建、扩建工作做好预防，又要对既有房屋设施做好隐患排查及治理，实现综合降低灾害风险。地震灾害风险防治业务内容及组成元素分解结果如表3 所示。

表3 地震灾害风险防治业务内容及组成元素分解结果Table 3 Components of earthquake disaster risk prevention sequence

4.4 地震灾害风险应对

地震灾害风险应对是在地震已经发生或地震危险即将施加于承灾体时，人们即将面临地震灾害损失的现实而采取的紧急减灾对策，或为可能面临的灾情而做的一系列行动准备。地震灾害风险应对业务内容及组成元素分解结果如表4 所示。

表4 地震灾害风险应对业务内容及组成元素分解结果Table 4 Components of earthquake disaster risk response sequence

5 总结与建议

按照风险管理原则，本文在明确地震灾害风险基本概念的基础上重构了震害防御业务流程，并以地震灾害风险调查、评估、防治与应对为基本架构，建立了震害防御业务体系架构，分序列梳理出相应的业务内容及组成元素。通过结构化的层次和序列模型揭示震害防御内涵与外延，为震害防御业务工作管理和标准化提供参考。

建议在震害防御业务体系架构建立的基础上，按照标准体系构建原则和要求，制定震害防御标准体系表，为进一步推进防御与减轻地震灾害标准化工作奠定良好基础。