重特大自然灾害的立体救援机制建设研究——以甘肃文县“8.17”特大暴洪泥石流为例

马小飞

0 引言

近年来学术界和理论界对于突发事件应急管理研究重点逐渐转变为由事中处置救援向事前预防和风险管控转变，更加突出监测预警和应急准备的建设，这在某种程度上是对于应急管理的研究内容拓展和深化。然而，自然灾害突发性和不可预料性更加突出，即便监测手段不断优化，预警能力不断提升，但是地震、地质灾害还是不能够完全精准地找出突发事件发生的临界点，做到完全准确监测预警。因此，在研究自然灾害的预防准备和风险管理的同时，要统筹推进应急处置和应急救援，进而不断提升突发事件应急管理的实践水平。

2018 年3 月，新组建成立了国家应急管理部，对于政府职能部门承担的突发事件应急管理的职责分工进行调整和优化，原有的应急管理体系发生了深刻变化，逐步形成了大应急理念下的新型应急管理体系，实现科学调度力度，统筹安排任务，专业高效实施应急救援。

在突发自然灾害事件中，应急救援力量如何有效的发挥作用？各应急救援力量如何精准调度协调？如何构建立体多元化的应急救援机制这些问题都值得研究和探讨。本文通过对甘肃陇南文县“8.17”特大暴洪泥石流应急救援情况剖析，试图梳理出突发事件应急救援中要点、难点和困境，并就构建立体多元化应急救援机制提出政策建议，以期为推动应急管理工作高质量发展与应急能力现代化建设提供智力参考。

1 案例回顾

1.1 灾害背景

甘肃陇南地处秦巴山区，境内山大沟深，地形复杂，水系丰富，生态环境脆弱，自然灾害多发频发。文县隶属于甘肃省陇南市，因沿用古文州之文而得县名，位于甘肃省最南端，与四川省、陕西省交界处，地处西秦岭山脉，南秦岭山带，是新构造运动强烈区，地震活动频繁，地质构造复杂，地表起伏大，岩石裸露，沟壑发育。特殊复杂的地质条件决定了这个地区极其容易发生泥石流、滑坡、山体崩塌、地陷等地质灾害。文县矿产资源丰富，储量大、种类多，阳山矿区探明了超大型岩金矿为亚洲最大金矿，自从20 世纪90年代，就有不法分子疯狂盗采，由于技术有限，对山体造成一定程度的破坏，地质结构愈加脆弱。

文县属于亚热带向暖带过渡区，为亚热带北缘山地气候，垂直气候差异明显，降水具有明显季节型，一般集中在夏季的7-9 月，特别是7 月下旬和8 月上旬，当地群众形象地称之为：“七下八上”。文县水资源丰富，全县有两江八河，360 多条溪流，年径流量90 亿立方米。特殊地理位置和独特的气候条件容易造成洪涝灾害的发生，自2010 年以来，已经发生过4 次大洪水。

由于文县境内山大沟深，山地多，平地少，能用于经济社会发展的工业用地比较少，因此，在城镇化建设过程中不断挤占河道，河道逐渐变窄。同时，频发多发泥石流多年沉淀下来的泥沙抬高了河床。这两个因素又为发生洪涝灾害增加了风险隐患。

1.2 灾害发生过程

2020 年8 月1 日、6 日、10-12 日、14-17 日文县连续4 次出现暴雨大暴雨，强度大、范围广、持续时间长。白龙江、白水江流域降雨量分别为历史极值的2.3倍、3.0 倍。8 月17 日文县县城24 小时降水量93.2 毫米（历史记录73 毫米），文县碧口镇8 月11 日-17 日累计降水量569.1 毫米，8 月17 日，碧口水库最大入库5210 立方米每秒，当日23 时，最大水库出库量5000 立方米每秒。造成了全县两江八河，全线水位上涨，形成暴洪灾害。暴洪灾害造成房屋倒塌，群众被困，多处道路滑坡、塌方导致交通中断。水利、电力等基础设施严重受损，学校、乡镇卫生院等公共服务设施不同程度的受损。其中最为严重乡镇是文县石鸡坝镇和文县碧口镇。8 月17 日，下午16 点30 分左右，文县石鸡坝镇安昌河水位暴涨，水磨沟流域发生泥石流，阻断白水江，形成堰塞湖，附近的险崖坝新农村居民点瞬间被淹，1300 多名群众被困。

截至8 月19 日，本次洪涝灾害造成文县全县经济损失50 多亿元。造成2 人遇难、2 人失踪、6 个人失联，2500 多名群众紧急转移。1100 多亩农作物受灾，12041 户5596 间房屋倒塌，国道212 线文县段，194 条农村公路不同程度受损。35 处2.8 万米水渠、203 处77.5 万米人饮管道损坏、37 处垃圾填埋场、235 处零时垃圾填埋场受损，32 公里城镇道路、18 所桥梁严重损毁，2 个公园、3 个农贸市场被淹。

2 灾害应对

2.1 救援部署

灾害发生后，甘肃省委领导多次作出重要批示。8 月19 日17 时20 分，陇南市减灾委决定将陇南市自然灾害救助应急响应提至一级。 8 月20 日上午，陇南市委领导前往文县碧口镇察看灾情，指导抢险救灾工作。8 月22 日，省委领导深入陇南文县了解受灾情况，检查指导防汛抢险救灾工作，甘肃自然灾害救助应急响应提至二级。8 月23 日甘肃成立陇南等重点地区应急救灾指挥部，统一指挥陇南等重点地区应急救灾和恢复重建等工作。

文县县委、县政府按照省、市领导的主要批示和工作要求，紧急动员、科学调度，全面开展防汛抢险救灾工作，重点地区撤离危险区群众13500 户，46000 余人，避免了重大人员伤亡，临时转移安置群众7436 户31043 人，保障受灾困难群众有临时住宿，有饭吃、有衣穿、有干净水喝。同时，在省市各级部门的全力支援配合下开展了道路、电力、通信、水利等基础设施抢修工作。

2.2 救援情况

2.2.1空中救援

本次空中救援前后共出动了8 架飞机，其中，西部战区3 架、青岛市政府支援1 架、国家电网陇南分公司2 架、甘肃省公航旅集团2 架。陇南市成立专门工作小组，统一调度和指挥空中救援，地理位置坐标和空投物资由陇南市应急管理局负责提供。空中救援主要任务为：一是营救被困群众。空中救援从8 月18日上午7 时开始， 8 月20 日下午4 点结束，总共飞行了33（架）次，救出文县舍书镇、石鸡坝镇、碧口镇被困群众75 人，救出的群众被集中安置在陇南成州机场，保障基本生活；二是空投物资。空中救援向武都区、文县受灾严重的12 个重点乡镇被困的2300 名群众（暂时无暴洪灾害危险）投放基本生活物资，主要是食品和纯净水，包括方便面、饼干、食用油、大米。

2.2.2消防救援

本次抗洪应急救援中，共有陇南消防综合支队、陇南森林消防支队、陇南消防救援支队、矿山救援队四支队伍总共1170 人参与了抢险救援。消防救援力量主要分布在文县的碧口镇、文县县城、舍书乡、石鸡坝镇、石坊镇、尚德镇、临江镇和武都区两水镇、外纳镇、郭河乡、磨坝乡12 个重点受灾乡镇。消防救援力量的主要救援任务是搜救被困群众、道路清淤、河堤加固、抢修被毁道路、排查汛情险情、转移疏散被困群众、发放救灾医疗和生活物资以及协助电力部门和移动公司恢复当地电力和通讯。

2.2.3行业救援

本次灾害造成的交通、电力、电信、自来水被中断破坏损坏的公共设施，由甘肃省相关行业部门在全省范围内调度行业内部的专业力量，从各地驰援陇南，进行抢险救援。8 月21 日，甘肃移动公司启动应急预案，从全省9 个地市移动公司抽调党员和业务骨干组建27 支抢修救援突击队130 人，奔赴陇南市，全力开展通信抢修。8 月22 日，甘肃省交通厅正式启动甘肃省公路突发事件二级应急响应，从全省调动7 个市（州）的公路局20 余（台）车辆和大型机械赴陇南开展道路抢险救援工作。8 月22 日15 时，甘肃省水利厅正式启动水旱灾害防御二级应急响应。8 月23 日，甘肃省水利厅派出工作组赴文县指导水利救灾重建工作，并安排部署了修复受损的水利设施，优先解决直接关系群众生活的饮水问题。

2.2.4企业救援

8 月22 日，甘肃省属9 家企业集团抽调109 名骨干力量，投入机械设备160台，分为工程咨询组、电力抢修组、道路抢修组、房屋排险加固组、农业服务组和保险理赔组6 个抢险救援小组，于8 月23 日赶赴陇南武都区、文县、宕昌县、西和县开展紧急抢险救援，各企业集团充分发挥其专业优势和技术设备优势，为当地救援和灾后恢复做出积极贡献，比如，甘肃公航旅集团承担的武都-九寨沟高速公路项目部在8 月19 日-21日连续奋战3 天，抢通了文县至四川九寨沟方向生命线，为后续救援提供了道路条件。

2.2.5社会救援

本次救援中，共有陕西、甘肃、四川三地的蓝天救援队、方舟救援队等7支社会救援力量大约170 多人，赶赴陇南文县开展抢险救援。同时当地干部职工、党员群众自发组织的社会志愿者大约1200 多人，投入到抢险救援当中，社会救援主要在文县县城、石鸡坝镇和碧口镇开展以下救援任务：搜救被困群众、排查险情、搬运政府救援物资、运送医疗物资、发放社会捐赠物资、清理道路淤泥，为灾区群众提供心理救助等。

2.2.6群众自救互救

本次救援中，基层党组织充分发挥了战斗堡垒作用，村两委班子和驻村帮扶队通力合作，积极动员和组织群众疏散转移、加固河堤、抢险救援，开展自救互救。例如，文县舍书镇三里坪村被困的33 名群众在村党支部书记马福财的带领下成功避险，坚守在孤岛等待空中救援，等待救援的2 天时间里，生活上相互关照，被营救出来的群众安置在陇南成州机场和学校、乡镇卫生院、乡政府、村委会等集中安置点，在安置点群众生活上互相帮衬、精神上相互勉励。

3 案例主要问题分析

3.1 空中救援力量调配权限问题

本次空中救援力量主要分为两大部分，即西部战区军方和省属重点企业。8月18 日早上开始空中救援。甘肃省应急管理厅管辖的应急救援力量中主要是消防和森林消防力量，并无空中救援力量。在发生大型暴洪泥石流自然灾害后，交通中断，通信失联，消防救援力量在救援处置初期无法发挥作用，只能依靠空中救援。而空中救援的力量的协调权限在省应急管理厅，这就可能会产生一个问题：协调的时间、协调的数量、协调的效度与群众被困等待救援的时间出现偏差，如若自然灾害高强度、多频次连续发生，可能会在72 个小时黄金救援时间内，贻误战机。

3.2 消防救援兵力部署问题

消防部署调配按照如下流程推进：按照受灾乡镇提出救援需求→县应急局报告→市应急管理局汇总并上报→省应急管理厅统一调度→消防支队分散救援，这种工作流程看似规范严谨，但是实际操作中属于单向调度，缺乏机动性、灵活性，加之层层上报，影响救援时间。比如，在灾害前期，由于通讯受损，受灾严重的乡镇一度失联3 天，不清楚各个乡镇的具体受灾情况，很难准确界定需要多少消防救援力量。另外，在救援初期，文县尚德镇至石鸡坝镇G212 线部分路段路基被完全冲毁，泥石流大面积淤泥造成中断，文县县城至四川九寨沟县G247 部分道路中断，乡村道路基本全部受损，消防救援力量赶赴救援现场的时间受到了限制。

3.3 社会救援力量的管理问题

本次救援中，社会救援力量进入灾区，由于缺少专业大型救援机械设备，在救援抢险方面发挥的作用有限，只能开展一些简单的清淤任务。各社会救援力量之间统筹整合不够，管理比较混乱。主要表现为：救灾应急人力资源整合不够，志愿者资源没有得到有效整合，没有形成强大的工作合力，存在各自为政、零星作战的问题；救援物资没有得到有效整合，未建立起统一管理协调机制，各社会救援力量救援工作相对独立性则带来了整体社会救援力量救援工作的无序性。

3.4 本次暴洪泥石流灾害需要反思的问题

城镇早期规划建设未充分考虑到洪涝灾害的风险。文县的大部分村庄建在江滩地、河滩地，群众居住地离河道很近，这就增大了洪涝灾害发生后的危险系数。本次暴洪泥石流灾害是地质因素、气象因素和工程因素的三重叠加。文县作为2008 年“5.12”地震重灾区之一，地震加剧了当地地质条件的脆弱性；2020年8 月份以来，连续大暴雨强暴雨造成全县各流域河流水位上涨，达到水土饱和状态，突破了灾害临界点；当地正在建设的大型项目工程，施工过程中堆积的废渣废料未能及时清理，助推了暴洪泥石流危害力的升级。

客观条件造就了农村地区相比城市地区自然灾害抗逆力水平较低，而对于农村地区的灾害预防和应急管理准备方面的资源投入是有限的，这为灾害抢险救援增加了难度。本次暴洪泥石流应急救援中暴露出来的细节问题值得关注，比如乡镇普遍没有应急通信电话，乡镇普遍没有应急物资储备，乡镇干部应急处置能力不强。

4 加强立体救援机制建设的政策建议

4.1 灾害预报机制

我国应急管理实践表明，除地震之外的台风、洪涝等气象灾害以及泥石流、塌方、滑坡等地质灾害的监测预警能力随着科学技术的发展进步不断提高和优化，本次陇南文县“8.17”特大山洪泥石流没有造成重大人员伤亡的背后就是事前的监测预警做得好。因此，今后需要进一步加强监测预警能力建设。首先，要进一步加强高新技术运用到灾害监测预警当中，特别是利用遥感技术、地理信息系统、全球定位系统、应急卫星通讯技术、救援无人机、网络通信技术、云计算、物联网等。其次，要形成多部门联合预警机制，在洪涝灾害中，需要气象、水利、应急三部门联合发布预警信息，预警信息的内容除了专业术语之外，增加防范灾害和应急逃生技巧的内容，预警信息关键要打通最后一公里的问题，可通过乡镇通应急之声、村村通、微信群、QQ 群、移动短信平台、快手、抖音短视频、地方发布、电视等媒体多渠道、多途径实现全覆盖的信息传播。最后，要完善资金投入机制，加强监测预警能力建设花费很大，需要各级政府及应急部门设立专项资金用于自然灾害监测预警。同时，应当设立专项活动经费用于“十四五”时期自然灾害风险点普查与评估。

4.2 人才培养机制

我国现有应急救援体系是以政府消防救援为主、社会企业救援为辅，军队救援有效补充的“三位一体”的模式，更加注重专业救援，更加注重成建制救援，更加注重协同救援。应急救援的效果取决于两大因素，救援装备设备情况和救援人员配备情况。为了提升应急救援的现代化水平，为了适应重特大自然灾害立体救援现实需要，加强应急管理人才培训工作刻不容缓。加强人才培养机制，可采用多种路径实现：采用省部共建方式，设置专业高校培养应急管理的技术型人才；在综合型高校设置应急管理二级学科，培养应急管理的复合型人才；加强消防救援力量常规化培训和锻炼；加强民兵预备队和抗灾救援民间力量的应急演练和应急救援培训；依托大型国有企业，建立综合的救援行业队伍。

4.3 政府购买服务机制

按照《突发事件应对法》第十二条规定：“有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”给予补偿的时限和标准并未明确规定。在应急实际操作中应急救援工作的需要事发地人民政府按照就近原则征用了私人老板或者施工企业的施工机械和设备，而征用之后并未予以补偿。其原因在于没有专项经费予以支撑和保障。因此，需要建立政府购买第三方应急救援服务机制。各级政府应当在应急管理经费预算中设置一部分用于灾害应急救援政府临时征用或者紧急征用社会第三方资源设备设施之后的经济费用补偿。

4.4 战略合作机制

立体化救援形式上是空中救援、陆地救援和水上救援结合体，其实质体现为多类别应急救援主体的协同应急，而为了确保协同应急能够最大限度发挥联合作战的效果，确保应急联动的权威性和实效性，需要从战略合作层面予以明确和加强。因此，建议进一步健全和完善多类别应急救援主体之间的战略合作，主要是推进军地融合发展机制，政企战略合作机制，政校战略合作机制，通过签订战略合作框架协议形式，采取经验座谈、应急演练、实战观摩等形式，加强平时对接交流、互相借鉴和互助合作。

4.5 军地信息共享机制

信息是应急决策、应急救援的前提和基础，复杂多变的突发事件需要各种各样的信息，因此，可将分散在军地各部门的信息进行融合集成，建立军地信息共享的联动中心，实现“双应”信息互联互通和实时共享。首先，搜集信息，以原有的报警服务台为基础建立信息联动中心，利用信息技术，将地方政府管理及防洪、护林防火、防震、人防等部门搜集的全部信息统一纳入到信息联动中心。其次，把国防动员可供应急的信息人才、信息物资、信息技术、信息设备等资源与公安、消防、交警、急救、防洪、防台、防震、公共事业、民政、环保等部门的信息进行综合集成，搭建统一的信息接收和处理平台，实现信息资源和通信手段互联互通和共享，为指挥提供可靠、准确、及时的信息。

5 结语

本文基于陇南文县“8.17”特大暴洪泥石流案例，剖析总结了在本次自然灾害应急管理中多元主体的抢险救援经验，结合新时代应急管理的目标使命与现实状况，提出了加强建立立体化救援机制的政策建议。根据本文研究内容，结合当前学术界关于应急救援这个主题的研究重点，对于今后重大特大自然灾害应急救援的研究展望为：一是研究方向需多元拓展，可从救援主体、救援技能、救援保障、救援体系、救援机制、救援效度等多个方向拓展；二是研究视角需多维度展开，可从救援力量视角、受灾群众视角、灾害发生地政府视角等维度展开；三是研究方法需多种方法结合运用，可加强量化与定性相结合，理论与实践相结合，文献分析与案例研究相结合的研究方法。