《基层地震灾害紧急救援队能力分级测评》地方标准研究与编制

张永春 梁静 朱海燕 黄宏生

1 研究编制背景

1.1 标准制定的目的和意义

我国灾害的多发频发决定了紧急救援工作的复杂性，也对救援队伍的专业和技术能力提出了更高的要求。自2001 年我国成立第一支地震灾害专业救援队——国家地震灾害紧急救援队以来，各级政府对专业救援队伍大力支持、高度重视。目前，全国省级以上地震灾害紧急救援队伍已超过80 支、12000多人。然而，在救援队伍发展突飞猛进、救援能力不断提升的同时，也存在一些问题，比如各支队伍的组成、装备、能力参差不齐，信息获取能力有限，救援队伍管理有待规范、训练水平有待提高，救援行动效率不高，队伍的专业化、标准化和体系化有待进一步提高，特别是队伍的实战、协调、组织能力有待进一步增强。

为规范救援队伍建设，提高救援队伍在救援现场相互协同、相互支援、统一高效地开展搜救工作的能力，我国借鉴和吸纳了国际先进救援理念和技术标准，组织专家投入大量精力研究编制国内搜救队伍能力测评指南，并从2016 年起对国内救援队分批次试点实施分级测评，将测评队伍分为重型队伍、中型队伍和轻型队伍。但是，目前国家层面仅组织开展了重型救援队能力测评工作，对于中型和轻型队伍的能力测评工作，原则上委托各省应急管理部门自行组织。

福建省共有各级地震灾害紧急救援队伍116 支，总人数达5973 人，其中省级队伍4 支，人数580 人，市级队伍22支，人数1546 人，县级队伍90 支，人数3847 人。市县级的救援队伍数量和人数远远超过了省级救援队伍，这些队伍往往第一时间赶赴受灾现场开展救援行动，是保障福建省灾区人民安全的中坚力量。但是，目前福建省仅有一支省级救援队伍通过了国家重型救援队能力测评，其他队伍尤其是市县一级队伍尚未开展能力测评，各支队伍组成、装备、能力等差距较大，难以保障福建省有效开展应急救援工作。

因此，在进一步规范救援队伍建设的同时，加强基层救援队伍的能力分级和测评程序规范是进一步分析和提升福建省救援能力的必然要求，是实现救援从“被动承受”到“主动应对”的跨越。通过对救援队伍进行系统分析、科学分工分岗、规范测评程序，确保灾害发生时能第一时间启动，开展有针对性的救援工作，形成一个多层次、制式化、专业化的基层紧急救援队伍体系。

参照国际和我国救援队能力分级测评程序和方法，研制《基层地震灾害紧急救援队能力分级测评》地方标准，重点在基层紧急救援队的能力等级划分、能力测评程序、能力测评材料要求等方面做出具体规定，以期通过对救援队伍能力的分级划分、能力测评工作进行全面、系统的规范，切实推进救援队规范化建设，逐步完善与提升基层救援队专业救援水平，使基层救援在保障人民生命财产等方面发挥更大的作用。

1.2 标准的制定与实施

2017 年8 月，福建省地震局和福建省标准化院联合向原省质监局提出申请，并于11 月获准立项。经过编写起草、征求意见和标准审查等环节，《基层地震灾害紧急救援队能力分级测评》（DB35/T 1816-2019）地方标准于2019 年4 月18 日发布，于7 月18 日实施。该标准借鉴联合国通行做法和我国重型救援队测评成功经验，依据管理、搜索、营救、医疗、后勤保障五个方面综合救援能力，对基层地震灾害紧急救援队进行能力等级划分，并在此基础上对轻型和中型救援队能力等级划分做相应规定，明确救援能力测评的基本要求、测评相关方、测评方式、测评程序和材料要求等内容。以标准化为工具，使救援能力测评工作开展更具逻辑性与实操性。该标准发布，填补了当前我国该领域标准的空白，为基层地震灾害紧急救援队和社会救援力量建设提供了参考和依据，有助于提升救援队测评的专业性、科学性和规范性，提高救援队专业能力和技术水平，推动救援工作有序、高效进行。

2 标准主要内容

标准依据《中华人民共和国防震减灾法》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《国家防震减灾规划（2006-2020年）》和《福建省防震减灾条例》等要求；参照和借鉴《国际搜索与救援指南和方法》、《中国地震灾害专业救援队能力分级测评工作指南》等内容，结合福建省地震灾害紧急救援队伍建设实际情况进行编制，标准共9 条。

2.1 术语和定义

为便于对标准的理解与执行，针对“基层地震灾害紧急救援队”作了定义，即由各级人民政府批准成立或确认的，主要负责对因地震灾害或其他突发性事件造成建（构）筑物倒塌而被压埋的人员实施紧急搜索与营救任务的专业队伍，简称基层救援队。突出描述了救援队的主要职责。

2.2 基层救援队能力等级划分

依据管理、搜索、营救、医疗、后勤保障等五个方面综合救援能力，将基层救援队划分为重型救援队、中型救援队和轻型救援队，其中，重型救援队能力等级划分的基本条件由国家地震灾害紧急救援主管部门进行设定，本标准只对中型救援队和轻型救援队能力等级划分做相应规定，并根据不同级别救援队在灾害中的不同分工和要求，明确提出了不同的专业能力和队伍建设要求。具体将测评项目设置为综合能力和分项能力两大类，其中，综合能力又分为管理指挥能力、现场协调能力、自我保障能力等11 个小项，旨在从队伍的总体情况角度对其能力进行等级划分；分项能力除了描述五个方面的基本救援能力外，还进一步细化为9 个小项进行评价。

2.3 基层救援队能力测评要求

从救援队伍与测评主管部门的角度，规定了测评的基本要求。基层救援队应根据队伍自身能力，开展与之相适宜的能力级别测评。重型救援队的能力测评由国家地震灾害紧急救援主管部门负责。中型和轻型救援队的能力测评由省级地震灾害紧急救援主管部门负责；省级地震灾害紧急救援主管部门应依据本标准的要求开展测评工作。

2.4 基层救援队能力测评相关方

规定了省级地震灾害紧急救援主管部门、测评秘书处、测评专家、测评教练、基层地震灾害紧急救援主管部门等测评相关方的工作责任及测评专家、测评教练的选拔要求和选拔方式等内容。

2.5 基层救援队能力测评方式

规定了测评的4 种方式：材料审阅、文档检查、场地查看、现场核查，可通过申请材料、文档资料、装备情况、救援演练等方面进行测评，并对每种测评方式的实施方法、测评内容、测评对象及具体要求做了相应规定。每种测评方式的检查重点、形式等各不相同。

2.6 基层救援队能力测评程序

按照时间的逻辑顺序，将前文几章串联起来，形成一套测评固定程序，规定了申请与评估、准备与预演、正式测评演练、复测四个阶段。

第一阶段——申请与评估，这一阶段的主要工作是提交和审理测评前的文字材料，由有意向参加测评的基层救援队通过基层地震灾害紧急救援主管部门向测评秘书处提出申请，由秘书处组织初评并上报，具体分为初步申请、初审、现场评估、整改完善、启动测评等步骤，对于申请和各项材料的上报等重要时间节点做了着重说明。

第二阶段——准备与预演，包括测评教练的选定与培训、演练准备、预演、改进与完善等步骤，这一阶段预计耗时最长，并且将根据预演结果决定接下来是继续进行测评还是无法达标终止测评，因此特别提炼出来作为一个单独条款。

第三阶段——正式测评演练，具体分为相关材料的补充上报、审核与批准、正式测评演练、形成测评工作报告、测评结果的上报与下发等步骤，并对参与演练的各相关方需要遵循的规定和程序、应准备的各类文书作了详尽的规定。

第四阶段——复测，考虑到救援队建设的人员变动、装备折旧等情况，科学制定测评的有效期限为5 年，并规定复测的申请、程序以及免测的条件。

2.7 基层救援队能力测评材料要求

规定了测评各阶段所需提交的文字材料及其详细内容、具体要求。考虑到文书要求具有复杂、量大的特点，宜按照时间顺序单独作为一章进行编写。规定的文字材料提交阶段与前章规定的测评四阶段一一对应，形成一以贯之的逻辑，并对各测评相关方进行分工，明确列出各方在相应阶段需要准备的材料及其具体内容。

3 重要意义

福建省于2005 年成立了第一支省级地震灾害紧急救援队，其任务是对地震引起的被埋压人员进行搜救，对地震引发的次生灾害（如火灾、危化品泄露、滑坡等）被困人员进行搜救，同时也为其他灾害或突发性事件提供技术支持和救援。此后，全省各地逐步成立地震灾害紧急救援队伍，并定期邀请专家进行专业培训授课，使得福建省救援队伍力量得到进一步增强，有力地促进防震减灾工作的开展。这些队伍在福建省2005 年“7.21”康山路山体滑坡抢险救援、“10.2”抗击龙王台风抢险救援及灾后重建工作、2008 年汶川地震救援工作、2010 年南平泥石流事故、2013年福州速8 房屋倒塌事故、2016 年泰宁山体滑坡事故、尼伯特台风闽清救援、2019 年2 月16 日福州市仓山区叶夏工业区叶厦村自建民房坍塌事故救援，2020 年3 月7 日泉州市鲤城区常泰街道南环路欣佳快捷酒店坍塌事故救援工作等危、难、险、急的关头发挥了重要作用，有效保障了福建省人民的生命财产安全。如何将已有经验扩散到范围更广的紧急救援领域，更好地发挥现有救援队伍在多种救援任务中的重要作用，全面提升其综合应对各种突发事件的能力，是顺应国家机构改革和职能划分的必要措施，也是开展救援能力测评工作的最终目标。

为尽快建立一个多层次、制式化、专业化的基层紧急救援队伍体系，福建省近年来借助标准化技术手段，开展了救灾减灾标准化领域的有益探索与实践，先后出台了《地震仪器烈度表》、《地震应急避难场所要求》、《地震预警信息发布》、《地震灾害搜索和营救训练要求》等地方标准。紧急救援能力是救援队伍为使未来发生的因地震灾害或其他突发性事件造成建（构）筑物倒塌所导致的人员伤亡和财产损失减小到最低限度，而在指挥、协调、医疗、通信、搜救行动、后勤等方面的综合体现，是一个涉及诸多影响因素的复杂概念。将标准与之结合，以标准化工具对紧急救援的各类要素进行梳理，以标准为载体将紧急救援的专业要求进行固化，将有助于提升紧急救援队测评的专业性、科学性和规范性，并进一步规范救援队伍体系的建设，明确救援队伍的能力水平以确定其责任分工，完善地震救援队伍训练规范，提升救援队伍的启动水平，提高救援队专业能力和技术水平，促进救援队伍更好地服务于群众，推动救援工作高效进行，最大程度保障人民的利益。

4 结语

根据《中华人民共和国标准化法》第十一条：“对满足基础通用、与强制性国家标准配套、对各有关行业起引领作用等需要的技术要求，可以制定推荐性国家标准”。

本标准主要用于规范基层救援队能力测评工作，指导队伍管理与训练，建议作为推荐性标准。

标准只有通过实施才能充分发挥它的作用。贯彻实施标准要加大宣传力度，利用多种渠道为标准实施营造良好的社会氛围；在标准实施后，可开展标准解读会，结合标准培训，使得标准及时投入使用；同时建立反馈平台，对发现的问题及提出的意见进行深入探讨，力求不断推进福建省紧急救援训练的规范发展。