应急管理理论体系构建探析

王志秋

当前，推进应急管理体系和能力现代化最紧迫的一项工作就是构建应急管理理论体系，解决应急管理“理论的贫困”问题。构建应急管理理论体系，就是要搭建起应急管理理论探索和学术研究的平台，用理论探索和学术研究解决应急管理面临的各种问题和挑战，形成理论探索、学术研究、项目实施、示范应用、实践检验、创新发展的科学氛围和共建局面，多手段、全方位、系统性、可持续地推进应急管理体系和能力现代化。在《构建应急基元、应急态与应急理论体系》[1]一文中，笔者对部分应急管理理论进行了阐述，在此基础上，本文对城市应急学、风险应急学、可拓应急学、数字应急学、职业应急学、行政应急学、分析应急学进行阐述，以期构建一个较为完整的应急管理理论学科体系。

1 城市应急学

城市应急学，是研究城市应急管理和应急理论的科学。城市应急学的创立和形成是由社会发展、城市功能、灾害事故特征和应急属性所决定的。城市化是人类社会发展的必然产物，随着经济社会和科学技术高速发展，人口增长、能源需求增加、环境变化，使城市化进程进一步加快[1]。我国十四五规划和2035年远景目标明确了构建国土空间开发保护新格局，逐步形成城市化地区、农产品生产区和生态功能区三大空间格局，支持城市化地区高效集聚经济和人口，为我国城市化发展指明了方向，也极大地增加了城市应急的功能和权重。城市是由多种复杂系统所构成的社会有机体，各种系统功能共同构成了城市总体功能，是城市存在的本质特征，是城市发展的动力因素，这些功能主要包括生产、服务、管理、协调、集散、创新和应急等功能，而城市应急系统无疑是贯穿整个城市有机体的神经系统和免疫系统，起着应对城市突发灾害事故的抵御功能和处置作用，保障其他功能正常运转。而灾害事故的一个最基本特征就是地域性特征，也就是说，什么类型的城市、坐落在什么地域的城市将会面临什么类型的灾害事故，二者是相依相伴、相行相随的关系。同样，针对不同类型的突发灾害事故就要求有相应的不同类型的紧急应对处置和就地快速反应，这就产生了对城市应急的属地性、反射性和功能性要求，城市应急学由此应运而生。我国有超大、特大、大、中和小各类城市共计686座，共承载了我国近60%的人口和80%的GDP，为城市应急学的建立提供了巨大的需求基础、广阔的应用空间和持续的发展动力。同时，城市大脑、智慧城市、数字城市、韧性城市、海绵城市等城市建设理念的形成也为城市应急建设提供了不谋而合的载体和平台，使城市应急建设同新型城镇化建设相融合，同步规划、同步建设、同步发展。

我们国家对城市建设和城市发展高度重视，党中央、国务院先后出台了《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》和《关于推进城市安全发展的意见》，在国家十四五规划中提出了加强新时代城市治理体系和治理能力现代化的要求，国务院安委会制定了《国家安全发展示范城市评价与管理办法》，国务院安委会办公室制定了《国家安全发展示范城市评价细则（2019版）》，推进国家安全发展示范城市创建试点工作。所有这些都为城市应急学的建立和发展提供了有利契机。

但是，作为承载我国海量常态应急的城市应急还没有很好地发挥出其应有的功能和作用，这一方面是由于应急管理体制的约束和束缚，另一方面是对城市应急学的研究还不普及，应用也没有落地。为了激发城市应急的潜在能量，发挥城市应急的主动作用，就应该将常态应急的主导权、裁量权和处置权交由城市管辖，真正做到属地管理、属地规划、属地负责。同时，调动专家、学者和城市规划的积极性和主动性，深入研究每个城市的致灾特点和成灾机理，量身打造本城市的城市应急学，形成诸如杭州应急学、深圳应急学、武汉应急学、郑州应急学等等，既适合本城市特点，又行之有效、有的放矢的科学的城市应急学。

城市应急学的建立，为我国应急理论体系的设计提供一套可行的方案，这就是构建以城市应急为主脉，向下延伸至乡村社区应急；横向连接形成城市群、都市圈应急；向上支撑省级、区域和国家级应急，贯通形成现代应急理论体系。以城市应急为主脉的现代应急理论体系主要由城市应急、跨城市应急和超城市应急状态构成，其中，城市应急和跨城市应急是指可控在城市或相邻城市范围内，可由城市或城市间主导完成的应急状态，视为常态应急；超城市应急是指超出城市应急或跨城市应急的能力和可控范围，必须由省级、区域乃至国家主导的应急状态，视为非常态应急。常态应急是非常态应急的基础和保障，如果没有城市常态应急的普及和支撑，好比根基不牢地动山摇，则国家应急实质上就成了一种形式上的头重脚轻的空转，就不会有非常态应急的强大力量源泉和高效组织实施。所以，我国应急管理体系和能力现代化的重心必须下沉，着力点下移，集中聚焦在常态城市应急上[1]。

2 风险应急学

风险应急学，也就是风险管理学，是研究、分析自然灾害和事故灾难风险隐患，探索、发现防范和化解风险隐患的方法和手段，为应急准备和应急管理提供理论依据的科学。

所谓灾害事故风险是指危险性事件引起的潜在不利影响。灾害事故风险包括危险性、致灾性、易损性和影响性等四个要素及其组合体。危险性是指触发灾害事故的事件，致灾性是指处于危险之中的人财物，易损性是指对危险的敏感程度，影响性是指前三个要素共同作用造成的影响或损失。风险管理是一个复杂的综合过程，包括对减轻一个危险性事件及其一系列次生危险性事件对人员、财产和环境的影响的所有政策考量、计划统筹和行动实施。现代化的风险管理一定包括依据科学、工程、社会、经济、政治等专业知识而形成的风险减轻策略，其中，最重要方面就是对现实资源技术能力的预判和实效投入产出目标的预期。风险管理过程分为三个阶段六个步骤，分别是第一阶段的识别和评估两个步骤，第二阶段的决策和实施两个步骤，第三阶段的审查和调整两个步骤。前两个步骤是风险管理的基础，需要科学信息做支撑；中间两个步骤是风险管理的精髓，是风险管理理念和能力的集中体现；最后两个步骤是持续不断地回顾和评估风险应对策略，调整或发展减轻风险的政策。

将风险与应急相衔接，同常态应急和非常态应急相对应，也可以区分出常态风险和非常态风险。数量庞大的常态风险主要由城市应急来主导和应对，而国家和省级主要关注应对那些少量的但影响巨大的非常态风险。这样，城市应急和国家应急分别重点应对常态风险和非常态风险，各有分工和侧重，做到有的放矢，有机衔接，高效有序。

那么，风险应急学的关键就在于如何区分常态风险与非常态风险，也就是说，哪些风险属于常态风险，哪些风险属于非常态风险。非常态风险往往就是指那些自然灾害的黑天鹅和灰犀牛风险，通常包括气象、地震、洪水、林火等重大自然灾害风险，以及巨大爆炸、核泄漏、环境污染等“新兴风险”，例如2008年初的南方雨雪冰冻灾害就是典型的自然灾害黑天鹅事件，而同年的“5.12”汶川8.0级特大地震就是典型的自然灾害灰犀牛事件，“8.12”天津港特大爆炸事故就是新兴风险事件。对应急管理系统来说，最具有“可能迟滞或中断中华民族伟大复兴进程的全局性风险”性质的风险应该就存在于这些非常态风险之中，必须要给予高度重视。除了这些非常态风险，其它的各种各类灾害事故风险，尤其是各种安全生产事故风险都应归属于常态风险。

针对非常态风险，黑天鹅事件属于认知问题，典型特征是事后可预见性，而灰犀牛风险属于预测问题，典型特征是事前可知和可预测。应对非常态风险的关键在于提前发现和事前预防，事实证明，非常态风险往往是可以而且应该能够提前发现和事前预防的。摆在决策者面前的不是低概率的“黑天鹅事件”，而是高概率的“灰犀牛风险”，所以，深入研究自然现象及其发生规律，切实有效地进行监测和预报，是应对非常态风险最有效最可行的办法。针对我国大陆型地震，我们必须坚定树立“成功有效的大震预报就是最大的防震减灾”的理念，这个理念就是防震减灾的初心和使命，只要地震系统始终坚持防震减灾的初心，汇聚力量，全面钻研，系统攻关，必定会不辱使命。国家对非常态风险的有效防范和化解是对城市常态风险的有力减轻和消除，是对城市应急的有效保驾和护航。

对于大量的分散在城市中的常态风险，各个城市必须精准摸清、彻底排查出本城市所有的常态风险和隐患，运用城市应急学的相关理论和方法，制定相应的应急预案，加强相应的监管督查，采取相应的应急措施，形成本城市的应急特色和应急模式，做到守城有责，保城平安。

当前，风险管理学流行的各种风险分析方法和理论，如综合风险分析法、风险矩阵扩展模型、风险九度分析模型等等，以及短期风险、长期风险、余量风险等概念，都适合于城市常态风险的研究和应用，值得城市应急学去探索和研究。

3 可拓应急学

可拓应急学，就是用可拓学的基本理论和特有方法，分析、研究和解决应急管理和应急处置所面临、所引发的各种矛盾和问题，将可拓学和应急学有机结合、交叉融合，形成具有独特可拓功能和创新应急理论的科学。

可拓学是中国学者创立的新学科。可拓学研究的出发点和基础是建立一套方法，用形式化表示矛盾问题及其解决过程，并实现利用计算机来处理和解决完成。可拓学是一门交叉学科，基本理论是可拓论，特有方法是可拓方法，逻辑基础是可拓逻辑，与各领域的交叉融合形成可拓工程[2]。目前，可拓学已形成初步的理论框架，并建立了在人工智能、计算机等领域的应用方法。

可拓学认为，数学模型能够处理大量精确性的问题，但无法处理目标和条件不相容的问题。应急管理所面临的正是这类问题。为了处理客观存在的这类矛盾问题，必须研究如何描述客观事物。可拓论建立了基元，作为描述物、事及其关系的基本元，它们是可拓学的逻辑细胞。用基元描述信息、知识、智能和各种问题的形式化模型称为可拓模型。有了可拓模型，就可以根据基元的可拓性，利用可拓论和可拓方法，提出解决各种矛盾问题的策略[2]。

根据可拓学基本框架和应急学基本需求，构建可拓应急学的基本架构。可拓应急学主要包括可拓应急论、可拓应急创新方法和可拓应急工程。可拓应急论由应急基元理论、可拓应急集合理论和可拓应急逻辑等组成。可拓应急创新方法包括可拓应急模型建立方法、拓展分析方法、共轭分析方法、可拓变换方法、可拓集合方法、优度评价方法、可拓应急创意生产方法等。可拓应急工程包括与应急信息、应急管理、应急工程、应急保障、应急救援力量等领域的交叉融合。

可拓应急学是一门全新的科学，是可拓学和应急学发展融合的必然产物。运用可拓学的理论和方法，利用计算技术，结合应急管理实际，引入数理分析函数和矢量矩阵公式，通过量化计算和分析比对，实现从理论上化解和解决应急面临的各种矛盾和问题，是应急理论的发展方向和大势所趋，值得深入研究，需要实践检验和试点应用。

4 数字应急学

数字应急学是研究应急管理全过程全维度的数字化，及其数据标准化、数量规模化、存储规范化、应用智能化、解读可视化的科学。

所谓数字化，就是将大量复杂多变、类型多样的信息转变为可以度量的定量的数字和数据，再以这些数字和数据建立起科学的数字化模型，把它们转变为一系列数字代码，引入计算机运算程序，进行统一处理，这就是数字化的基本过程。

数字应急学作为研究应急数字化过程的科学，是认知应急基元的工具，是建设应急大数据平台的基础，是建立可拓应急学的前提，更是构筑应急理论体系架构的基本要素，对应急学科的形成和发展至为关键、至关重要。

应急数字化是科学、理性、系统地描述和解构应急管理体系和能力的定量化过程，是现代化的依据和必然要求。举两个具体的应急数字化例子，如综合风险分析法的风险九度分析模型，在传统的风险评价方法的基础上，即风险发生的可能性和后果严重性二维分析思想，对风险的一般属性进行了总结和分类，建立了包括时间类、空间类和状态类的多维风险分析模型，也就是风险九度分析模型，共3类9个维度[3]，对每一个风险度都给出了定性含义和定量计算模型，为风险的预告分析、计算测量和综合判断提供了量化依据。再如联合国国际救援组织（INSARAG）编制的重型、中型和轻型国际救援队能力分级测评指南，为国际救援队伍提供了统一通用的能力测评标准。针对国际重型救援队，指南明确列出了管理、保障、搜索、营救和医疗救护等五大能力的核查表单，共计5大类16项172条核查指标，均给出了定性描述或定量要求，这些指标分别用量值、强弱或有无进行评判，客观地测算评估出救援队应具备的各种能力，通过分级测评并给予资质认证。

数据标准化就是对应急数字化过程产生的数据规定统一的技术标准。通俗地说，应急数据标准化就是统一应急数据的度量衡，是应急数据信息的科研、生产和使用三者之间的桥梁。应急数据信息涉及文字、数据、图表、语音、视频、音频、图像等多种表现形式的信息，有可能是静态的、实时的或动态的，也有可能是信息源、信息簇或信息流，还有可能是来自不同行业的术语，所有这些都展现在应急管理同一个平台上，使用统一的应急数据标准十分必要。

数量规模化要求应急数据信息必须具备一定规模，也就是说数据量越大越好，数据种类越多越好，最好是海量。这是因为，应急科学属于自然科学、工程科学和社会科学的交叉科学，很大程度上具有统计学性质，即通过利用概率论建立数学模型，收集所观察系统的数据，进行量化分析、总结，做出推断和预测，为相关决策提供依据和参考[4]。其中最为关键的就是数据量的大小，数据量越大，统计结果越可靠，没有大量数据的支撑，统计就无从谈起。

存储规范化就是解决海量应急信息如何存储的问题，也就是做到应急信息数据库建设的规范化。数据库是按照数据结构组织，存储和管理数据的仓库。应急信息数据库规范化是通过一系列的规则，来达到数据库的合理使用。充分有效地管理和利用各类应急信息资源，是进行应急科学研究和应急决策管理的前提条件。数据库规范化可以管理信息系统、办公自动化系统、决策支持系统等各类信息系统，对应急管理系统建设非常重要。

应用智能化是衡量应急管理体系和能力现代化水平的一个重要指标。应急智能化是建立在数据化基础上的应急功能全面升华。意味着通过互联网、大数据、云计算、物联网、区块链和人工智能等技术应用，逐步具备类似于人类的感知能力、记忆和思维能力、学习能力、自适应能力和行为决策能力[5]，在各种场景中，以应急需求为中心，能动地感知外部环境，按照与人类思维模式相近的方式和给定的知识与规则，通过数据的处理和反馈，对随机性的外部环境做出应急决策并付诸行动。

解读可视化就是利用计算机图形学、图像处理技术和虚拟现实与增强现实技术，将数据转换成图形或图像显示出来，并进行交互处理的理论、方法和技术，是研究数据表示、数据处理、决策分析等一系列问题的综合技术[6]。应急大数据可视化就是要实现让数据说话，让数据动起来，让数据看得见，给予人们深刻与意想不到的洞察力，极大地提高人脑分析解释这些数据的能力，能使应急领域科学家的研究方式发生根本变化。

5 职业应急学

职业应急学是研究应急行业的应急行为、应急内容、应急教学、应急场所和应急从业人员的职业化、专业化的科学。职业应急学是科学地回答应急管理系统及其所有干部职工如何职业化，进而现代化的科学，也就是所谓“应急人的现代化”。推进应急管理体系和能力现代化必须要有一支过硬的、专业的、训练有素的职业大军，没有应急人的职业化，就不会有应急人的现代化。

职业应急学首先要研究应急管理部系统的职业分类问题，现行的包括各级政府应急管理机构的公务员系列、综合性消防救援队伍的职衔制系列，以及学院、研究所（院、中心）、医院、矿山等企事业单位的应急管理从业人员系列，这样的分类是否科学合理，是否有利于应急管理部系统的发展，是否可以解答应急管理体系和能力现代化面临的各种问题，需要深入研究并做出回答，给出解决办法。其次，在科学合理的应急管理部系统职业分类基础上，职业应急学要研究应急职业化问题，就是研究应急工作状态的标准化、规范化、制度化，包含在应急工作中应该遵循的职业行为规范、职业素养和相应的职业技能。标准化标志着应急行业的成熟度，规范化标志着应急行业的认可度，制度化标志着应急行业的制约度。第三，职业应急学要研究应急行业的职业需求、应急产品和应急服务，以及应急教育和应急产业的发展和定向问题。科学地回答我国应急职业大军到底需要多少人、具备什么样的能力才能完成国家赋予我们的责任和任务，我们能给社会发展提供什么样的安全保障，能承载多大的教育和就业，能催生什么样的技术创新，能创造多大的应急产业和市场，等等，所有这些都需要深入研究。最后，职业应急学要科学地回答应急职业化与应急管理体系和能力现代化的关系问题。毫无疑问，职业化是现代化的重要手段和必要条件，没有职业化就难以实现现代化，现代化需要职业化，职业化推进现代化。很难想象，如果没有一大批“对党忠诚、纪律严明、赴汤蹈火、竭诚为民”的专业的赋予职责任务的职业应急救援大军，将怎么能够调动全国全社会力量共同推进应急管理体系和能力现代化。我们说，战争时期依靠军队，和平时期依靠应急，保和平、保安全是我们共同的使命，就是这个道理。

6 行政应急学

行政应急学是运用行政学的理论和方法研究应急管理及其规律的学科。应急管理部的组建和应急管理系统的形成，从体制、机制和法制三个维度为应急管理事业的科学、可持续发展提供了保障和支撑，同时，也为行政应急学的建立和应用提供了载体和平台。

行政应急学是行政管理学在应急管理领域的延伸和拓展，是创新学科。行政管理学的理论和方法已经相当成熟，将行政管理学的理论和方法同我国的应急管理现状和长远发展相结合，同我国的体制和制度优势相结合，形成具有中国特色、符合中国国情的行政应急学就愈加紧迫和重要。基于应急管理部系统的职能定位和职责划分，行政应急学主要研究应急管理部系统利用我国体制、机制和法制的显著优势，服务各级政府和社会，行使应急管理职权、发挥应急管理功能、规范应急管理行政、减轻灾害事故损失的一般规律和普遍遵循的学科。

职业应急学的研究对象主要是针对应急管理部系统内的职业化问题，行政应急学的研究对象主要是应急管理部系统对外的行政化问题。

7 分析应急学

分析应急学是研究应急全过程及其各方面、各阶段、各环节的应急构成和结构机理，应急资源和应急能力，应急成本和应急代价，应急效率和应急效力，应急损耗和应急补偿，应急总结和应急修正的量化分析与评价方法及其相关理论的科学。

首先，分析应急学是建立在大量的常态应急基础上的应急自剖析、自评价、自完善、自进化过程，这个过程推动城市应急管理体系和能力现代化进行广泛实践和理论探索。其次，可拓应急学、城市应急学、数字应急学等学科理论的建立和丰富，使分析应急学有了广阔的应用空间和坚实的发展基础，为风险应急学、职业应急学和行政应急学提供理论依据和需求导向。第三，分析应急学通过对诸应急学科成果的运用和融合，进一步分析、评价、提炼出更加成熟可行的应急理论，为分析和评价国家层面的非常态应急提供借鉴和可能。最后，分析应急学要系统研究和充分运用我国国家制度和国家治理体系显著优势，结合我国应急形势和迫切要求，创新应急理论，与时俱进，使推进我国应急管理体系和能力现代化具备自我完善、自我发展的不竭内生动力和可持续良性循环，为丰富我国国家治理体系和治理能力现代化贡献应急管理不可或缺的贡献。

8 结语

推进应急管理体系和能力现代化是一项长期的系统工程，需要科学的顶层设计、系统的理论支撑和务实的实践检验。应急管理理论体系是这项系统工程的科学依据和发展力源。应急基元和应急态概念定义了应急管理理论的基本术语和应急的基本状态，是应急管理成为科学的基石；可拓应急学研究应急管理的量化和可计算问题，是应急管理成为科学的基本条件。风险应急学、可拓应急学、数字应急学、分析应急学等共同构成了应急管理理论的通用学科，适用于整个应急管理领域。城市应急学、职业应急学和行政应急学属于应急管理理论的功能性学科，各有侧重。应急管理理论的学科体系是一个开放和发展的学科体系，既产生于又服务于应急管理体系和能力现代化，并将随着应急管理体系和能力现代化的不断推进而愈加完善和丰富，为国家治理体系和治理能力现代化贡献应急管理的理论成果。