浅谈联合国框架下国际救援行动协调工作的基本原则

2021-04-09 01:05傅杰
中国应急救援 2021年6期
关键词:救援队联合国灾害

傅杰

在习近平新时代中国特色社会主义思想的引领下,随着中国国力的逐渐增强,应急管理事业不断做大做强,中国救援越来越多地走上了国际舞台,参与到国际救援合作和救援行动中。我们在走出去的同时不断地思考和总结,如何更好地在联合国国际搜索与救援咨询团(以下简称INSARAG)的机制和框架下,在国际人道主义救援行动方面,发挥我们国家队伍的作用,更好地履行中国政府对联合国和其他受灾国人民的庄严承诺,展现中国智慧和中国方案。

国际救援行动不同于国内行动,首先是联合国INSARAG机构按照《国际搜索与救援行动指南》和有关准则、程序,牵头统一协调各国救援队伍行动,并与受灾国政府保持密切沟通和信息共享;其次是根据国际规则,必须高度尊重受灾国政府的主权和事权,在这种背景下,由于受灾国的管理体制与我国不同,行动程序和成果认定方面可能更不尽相同。因此,我们必须深入地研究国际救援行动的任务特点,将我们派出队伍所担负的任务与受灾国实际情况相结合,从而更有效地开展国际救援行动,同时行动成果能够得到国际和国内认可。

1 联合国框架下现行国际救援行动机制

为了促进各国加强城市搜索与救援队伍(以下简称USAR队伍)能力建设和相互协调,以拯救更多生命,经由参与1985年墨西哥地震和1988年亚美尼亚地震救援的有关国家救援专家共同倡议,1991年在联合国日内瓦人道主义事务协调厅(简称OCHA)正式成立了国际搜索与救援咨询咨询团(INSARAG)[1]。

该机构设立的主要目的,就是为了促进各国USAR队伍能力建设和相互协调,在地震等造成重大人员伤亡的灾害救援过程中,通过有效地协调,迅速将有限的专业救援力量部署到最需要的位置,以高效的方式开展救援工作,最大限度地拯救人员生命,同时给受灾国以最小限度的影响和负担。

2002年,INSARAG提请联合国大会通过了“加强国际城市搜索与救援援助的效力和协调”的57/150号决议,明确指出和强调了联合国、国际社会、援助国和受援国,在应对全球重大的自然灾害,特别是地震灾害时应承担的责任和义务。决议确认将《国际搜索与救援指南和方法》作为国际救援行动的共同纲领性文件,将各国城市搜救力量按明确的标准,划分为重、中、轻型队伍;同时还重点确定了在重大灾害救援过程中,各种力量的协调原则、协调机构和协调程序等。

2 中国救援队参与国际救援行动的背景

中国积极参与联合国人道主义事务,我国组建的首支国际救援队伍——中国国际救援队,于2009年通过了INSARAG测评,正式成为了国际认可的重型国际救援队伍。2018年应急管理部组建以来,按照我国政府对联合国做出的庄严承诺,积极主动参与联合国全球灾害救援行动体系建设和相关工作。2018年,应急管理部组建了中国救援队;2019 年队伍成功通过了联合国国际重型救援队伍分级测评(IEC),中国成为世界上为数不多的、亚洲唯一拥有两支国际重型救援队伍的国家。同年,中国救援队参与了莫桑比克“伊代”热带气旋灾害救援行动;2020 年,在全球新冠疫情的大背景下,中国救援队按照上级要求,积极探索防疫与国际救援相结合,先后在INSARAG国际和亚太区视频会议上,分享了中国消防救援力量参与疫情背景下城市搜索救援的战例和经验做法;为INSARAG的《国际救援新冠疫情防范指南》提出意见建议;2020年8月4日黎巴嫩贝鲁特爆炸发生后,队伍第一时间启动响应机制;中国救援队还积极参与各项双边、多边国际救援交流合作。

3 参与国际救援行动协调工作的五项基本原则

灾害救援行动是极其复杂的系统工程,特别是一些重特大灾害,由于复杂性和不确定性多,以及带来重大的人员伤亡和财产损失,救援行动的统一高效,对于减少灾害造成的影响有着极其重要的意义。我国是一个灾害多发的国家,多年来形成了一整套灾害救援的指挥和保障体系,然而,当我国救援队伍走出国门,参与国际救援行动中时,面临的挑战不仅是语言不通、环境陌生,同时与不熟悉的队伍共同工作,由于受灾国政府救援任务和理念可能与我们完全不同,进而不能形成有效指挥体系。那么,在这种情况下,救援队要完成救援任务,必须依靠联合国制定的行动规则,同时加强联络协调职能,才能与受灾国政府和其他力量形成合力。

为了在今后参与联合国救援行动过程中做到更加顺畅高效,体现中国救援力量的专业化国际化水平,以实现在联合国构架下充分地协调联络,与队伍内部高效的组织指挥相结合,必须在平时强化对于联合国救援行动相关指南和规则的学习理解,以及不断地推演和演练磨合队伍检验机制。通过对中国救援队组建以来参与的历次救援行动和训练演练等工作的总结,结合对联合国有关规则和战例的分析研究,现将目前国际救援行动中的协调原则,归纳概括为五个方面,同时用5个“R”为首字母的英文单词表示,便于梳理和记忆,即:责任(Responsibility)明确肩负着的使命和责任;资源(Resources)获得必要情报、任务、物资等资源;需求(Request)了解联合国、受灾国需要救援队做什么;关系(Relationships)建立和维护与联合国、受灾国以及各国救援队的良好关系、展示形象;认可(Recognition )——救援行动得到联合国、受灾国等各方一致认可。

3.1 责任(Responsibility)

即明确所肩负着的党、国家和人道主义的责任。中国救援队赴国外执行跨国境救援任务,是代表中国政府和人民履行人道主义使命、拯救生命的崇高行动,是我们体现负责任大国形象的具体实践,中国实力和能力的具体体现。因此,无论是队领导还是普通队员;无论处于什么工作岗位,都必须时刻不忘身上肩负着的人道主义救援的使命;工作中要以专业、人道、科学的操作,体现中国救援人员的水平。在对外联络过程中,要以国家、任务和队伍的利益为最高宗旨和行动依据。

2019年,非洲国家莫桑比克受到热带气旋“伊代”袭击,造成重大人员伤亡和财产损失,很多地区在灾后成为“孤岛”与外界失联,医疗和生活物资缺乏,疫病流行。灾害发生后,该国向联合国发出救援呼吁,我国作为联合国常任理事国,积极响应并派出国际救援队第一时间携带物资赶往灾区,体现了负责任大国的形象,同时也为受灾地区的民众提供了实实在在的帮助,用行动本身直接诠释了国际人道主义精神。

3.2 资源(Resources)

即获得必要的情报、任务和物资等资源。协调联络工作是队伍行动的开路先锋和有力保障。灾区是一个完全陌生且受到灾害重创的国家或地区,通过对外联络和沟通,要迅速为队伍行动收集到相关信息和情报,提出可能进行的任务方向,同时最大限度地为队伍运行和保障,找到当地可以利用的各种资源,如营地、交通运输、食物和饮用水等。这些工作是联络工作的首要任务和主要工作方向,信息的收集、资源的锁定,能够为队领导层分析和研判灾区形势,形成任务决心,为加强队伍保障和安全等提供支撑。

在莫桑比克救援过程中,由于重灾区贝拉市机场条件所限,中国救援队的飞机必须降落在首都马普托,然后再转乘国内支线飞机前往贝拉。由于飞机运力不足,队伍不得不在一天内分成三批前往,而且机票和座位都还没有落实。此时,联络队员充分发挥了作用,一方面迅速协调队员和物资转机的事宜;另一方面,第一批到达灾区的联络队员又马上与联合国和受灾国政府的现场官员取得联系,为后续队伍到达开展交通保障、营地选址踏勘等工作,保证队伍能够更加顺利高效安全地到达灾区开展行动。

3.3 需求(Request)

即了解联合国、受灾国最需要救援队做什么。救援是以抢救人员生命为最根本任务的行动,队伍到达灾区后,就要第一时间搞清楚任务的方位、任务的类型、能力与任务是否匹配,以及具体的工作要求等。这里特别重要的是通过网下和网上途径,与联合国机构在灾区的协调联络人保持有效的沟通和信息共享。

在莫桑比克救援期间,队伍每天要参与联合国协调中心会议、莫桑比克卫生部官员的会议等,中国救援队从会议上了解到与贝拉隔河相望的布兹地区在灾后成了“孤岛”,道路和通信完全中断,与外界隔绝、且被大水围困,急需有队伍前往开展灾情评估和救援。在得到此信息后,结合队伍携带了冲锋舟的实际,队领导决定向联合国请领前往布兹救援的任务,既发挥了队伍水域救援的特长,又使中国救援队成为灾后第一支到达布兹的救援队伍,不仅为当地送去了物资、收集了灾情,还提供了医疗和救援服务,并疏散转移出多名伤员,救援行动成效显著。

通常情况下,是联合国代表受灾国政府与各支国际救援队伍协调,但双边渠道也就是我国救援队与受灾国政府间的沟通决不能忽视,而且必须密切关注受灾国政府代表提出的需求,作为救援队优先任务迅速开展评估和执行,其结果要第一时间上报,以便队伍及时反馈受灾国政府代表,从而使救援队的行动成果得到应有的认可。

3.4 关系(Relationships)

即建立和维护与联合国、受灾国以及各国救援队的良好关系、展示形象。国际救援行动,既是拯救生命的专业行动平台;更是展示国家形象的外交活动窗口。救援队在联合国现场机构的总体协调下,与受灾国政府以及其他国家救援队的沟通合作中,开展各项工作,本身就是国与国背景下带有鲜明外交特点的工作。在此前提下,每一次会议、每一个现场都是一次外交活动和形象展示;每一名队伍成员既要完成救援工作任务,同时不忘救援外交的使命任务,展现我国具有负责任大国的实力和形象。

3.5 认可(Recognition)

即救援行动得到联合国、受灾国等各方一致认可。国际救援行动,有其复杂性,其成与败并不是以拯救人员生命的数量作为唯一标准;同时就救援行动本身而言,因受灾国政府的需求不同,也有其多样性。那么,一次国际救援行动成功与否,其标准上可能不尽相同。但是,有一些因素,是决定性的,也是比较普遍被认可的标准。要使救援行动能够得到受灾国和联合国以及各国同行的一致认可,那么至少要考虑以下五个方面的因素:

第一,是否按照联合国的章程和国际惯例开展工作。每支经过联合国测评的救援队,在救援响应过程中,必须严格按测评程序开展工作,队伍充分利用其五大能力,按照响应程序开展工作,这也是队伍救援专业性的根本保证。

第二,是否将联合国和受灾国的需求放在首要位置上。队伍得到一个主权国家的同意,进入其国内对灾害实施救援,本身政治意义重大,必须严格按联合国机构相关程序,充分尊重受灾国政府的主权和事权,充分进行沟通协调,按受灾国的要求开展行动。

第三,是否在国际惯例框架下与各国同行沟通和配合。参与国际救援行动的各支国际队伍,在行动过程中,本着专业精神和实际工作需要,在联合国沟通机制下进行协调,相互配合。

第四,队伍自身是否规范运行且没有给受灾国增加负担。对于一个本已经受到巨灾打击的国家,救援队的到来是为其提供协助的,因此联合国要求救援队除无法空运的物资如油料、木方等之外,队伍必须全部自我保障,不能再给受灾国增加新的负担。

第五,对外宣传方面是否合理适度符合惯例和规则要求。作为救援行动的组成部分,适当的对外宣传以展示队伍的形象是必要的。但是,宣传不能给受灾国带来负面影响,也要充分考虑救援实际和当地的禁忌,特别是对于敏感的信息必须要统一口径,由联合国和受灾国政府进行发布,防止产生负面的影响,重大的对外宣传要事先与联合国现场机构负责人和政府代表进行沟通协调,防止产生误会。

上述五方面因素构成了评估一次国际救援行动成败的主要方面,且每一个因素的背后,都有着前人大量实践经验的总结,值得引以为鉴。

4 结语

与世界各国携手并进,共同应对各类灾害给人类生存和发展带来的巨大挑战,是大国的义务和责任。加强国际救援交流与合作,在联合国框架下不断地探索和总结新时期国际救援领域的特点,在国际救援的舞台上不断展现中国智慧、树立专业形象,让世界认可中国救援的专业力量。

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