河北省农村地区综合减灾能力评估

李魁明

我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多，分布地域广，发生频率高，造成损失重。据统计，仅2020年全年各种自然灾害共造成1.38亿人次受灾，591人因灾死亡失踪，直接经济损失3701.5亿元。农村地区是灾害发生频率高、减灾能力脆弱的地区，近年来，国家一直很重视农村防灾减灾的工作，出台了很多政策鼓励社会力量参与到防灾减灾工作中，帮助农村提升地区防灾减灾能力[1]。虽然农村地区在防灾减灾工作中取得了一定成效，但与国外防灾减灾相比，我国农村防灾减灾在能力建设和多元参与方面仍存在一系列问题[2]。随着国内学者对农村防灾减灾能力逐渐关注，农村防灾减灾能力评价成为主要关注点。评估指标建立基本是借鉴了城市防灾减灾研究成果，评估的指标侧重点也有所不同。张海波[3]运用问卷调查与统计算数的方法对江苏省农村应急能力进行了实证研究，王志[4]等对绵阳地震灾区进行了实证调查，分别建立了灾前、灾后农村应急能力评价模型，揭示了农村应急管理能力的不足。2018年，应急管理部成立，我国应急管理体系逐渐完善，那么农村综合减灾能力有何变化，本文试图基于河北省的实证研究来说明。

1 研究区域概况

河北省是一个面积辽阔、地形多样、人口众多、资源丰富的大省，各种地理环境复杂， 并且潜伏着各种复杂多样的致灾因素， 因此各种自然灾害较多并有同时发生的可能，属多灾省份之一，位于华北平原，兼跨内蒙古高原，东临渤海，属于温带半湿润半干旱大陆性季风气候，并且地处华北地震区四个地震带中的郯城-营口地震带上，地壳活动频繁，这些都是河北省突发事件频发的自然因素。

2 研究方法

表1 农村综合减灾能力分级标准

2.1 问卷设计

参照张海波[3]对江苏省农村应急能力的实证研究和刘玲梅[5]对云南省大理禾甸镇的农村综合应急能力实例研究，河北省农村综合减灾能力的问卷设计包括建筑的结构类型及建设年代、消防设施、水利设施、电力设施、医疗卫生设施、照明设施、避难场所、疏散通道、应急预案、家庭应急物资准备、隐患排查、信息报送、组织应急教育与演练14个指标。

2.2 问卷调查

本研究调查由防灾科技学院应急管理学院52名河北籍农村地区学生，在寒假2021年2月间进行社会实践时开展，选择52个行政村，每村分别选择3位村干部，10名村民，进行问卷调查。发放问卷676份，回收670份，有效问卷数量661份，调查的52个行政村分布如图1 所示。

图1 调查的行政村分布图

3 结果分析

3.1 数据分析

将回收的661份有效问卷进行统计，结果如表2 所示。

表2 问卷调查数据统计

房屋建筑、水利设施、电力设施、医疗设施、照明设施等指标表现较好；消防设施、避难场所、疏散通道、隐患排查、信息报送、应急教育与演练、应急预案编制等指标表现较差，各指标具体分析如下：

建筑物结构类型和建设年代：河北省农村地区建筑物结构类型以砖混结构和钢筋混凝土结构为主，占比分别为34%和29%，抗震效果较好，但还有16%为土木结构，房改任务依然艰巨；建筑物建设年代多为2000年以后，比例高达71%，1990年以前的房屋较少。

消防设施：消防设施不理想，32%的受访者表示无消防设施，36%的受访者回答有极少的消防设施且损害严重，河北省农村地区消防设施有待加强。

水利设施：92%的受访者表示有水利设施，但是经常维护和时常维护的比例仅占50%，缺少有效的管理和维护成为农村地区的水利设施的薄弱环节。

电力设施：电力设施水平较高，66%的问卷显示很少断电，无事故。随着国家“农网改造”对农村电网建设的支持， 河北省大部分地区的农村电网都已经接受过升级和改造， 电网结构得到一定程度的加强。

卫生设施：大部分的行政村有相应资质的卫生所，但是54%的受访者表示卫生所条件一般。农村地区村卫生室人员严重缺失，老龄化现象十分严重，有的医务室仅有1名村医，既要承担疾病诊治、病人看护，又要承担相关信息的录入、收费等事务。

照明设施：村庄亮化是改善农村人居环境，方便群众出行，提升公共服务的一项重要工作。安装了路灯，18%的行政村正在建设中，但部分地区路灯损坏严重，经常损坏的比例高达26%，需要建立村庄亮化长效管护机制，落实责任人制度，确保亮化设施长期稳定运行。

避难疏散场所：极少可用作避难场所和没有可用的避难场所占比高达79%，河北省各级城市已基本覆盖应急避难场所，但广大乡村地区仍是灾害最为严重的地区和城乡防灾体系中最为薄弱的环节，非常有必要将现行应急避难场所的规划编制及建设实施向乡村地区延伸，建立覆盖城乡全域的应急避难场所空间布局体系，探索适应城乡差别的应急避难场所规划管控要求。

应急疏散通道：应急疏散通道指标较差，39%行政村能满足小部分救援需求，29%行政村能满极足小部分救援需求，14%行政村没有疏散通道。河北省农村地区亟待补强应急避难场所建设这块短板。

家庭应急准备：49%的受访者回答准备不全或者从不准备；居安思危，有备无患。未雨绸缪的做好充分的防范和应对准备，确保我们每个家庭都能在意外和灾难来临之时，能从容应对，科学处置，保护家人安全。

隐患排查与信息报送：仅有6%受访者表示定期进行隐患排查，16%受访者回答偶尔排查，36%受访者表示发现隐患才排查，24%表示除了事故才排查，还有19%的受访者回复从不排查；全部及时上报的比例不高，仅占20%；28%的村民不清楚是否上报。

应急教育与演练，应急预案编制方面，令人堪忧，39%的受访者表示从不组织应急教育与演练，54%的受访者表示不清楚是否编制了应急预案。

3.2 河北省农村地区综合减灾能力总体分析

总的来说，河北省农村地区综合减灾能力不强，综合14项指标的分析结果，对河北省农村地区的综合减灾能力进行以下评价：（1）河北省农村地区基本应急保障能力良好，房屋建筑、水利设施、电力设施、卫生设施、照明设施等指标表现较好，说明乡村振兴背景下农村基础设施取得了较快发展；（2）河北省农村地区组织应急处理能力较差，在避难场所、疏散通道、隐患排查、信息报送、应急教育与演练、应急预案编制等指标表现较差，成为河北省农村应急管理体系的短板；（3）河北省农村居民风险意识淡薄，存在一定的思想观念偏差。具体表现为对所在行政村相关减灾信息缺乏了解，家庭应急准备不足，缺乏主体意识和风险意识。

4 对策建议

4.1 大力发展并完善农村地区应急基础设施建设

乡村振兴背景下河北省农村基础设施取得了较快发展，但相较于经济基础良好的城市社区来说，农村地区经济还是较为落后，应急基础设施与城市社区相比还是有较大差距，例如灭火器，报警器等消防设施以及紧急疏散通道等方面。县级政府和乡镇政府财力有限、投入不足，因此仅依靠政府的力量难以达到预期效果，需要社会力量的具体参与。

4.2 加强宣教演练，提高应急能力

针对受访者回答的家庭应急准备不足、对信息上报不清楚、应急教育与演练缺乏这一现状，建议拓宽宣传渠道，开展形式多样的宣教活动。改变以政府和村委会为中心的单向教育模式，村民可以利用互联网、志愿者宣传等新型渠道，开展宣传日学习活动，村委会开办村组织防灾知识有奖竞赛活动等；针对个体特征，开展差异化宣教活动，可以对老年人进行上门宣传教育，比如加强消防意识教育，帮助老年人熟悉家中避灾地点，熟悉逃生路线，编制通俗易懂的宣传资料。

4.3 重点排查风险隐患，提升灾害应急能力

部分农村地区周边山体环绕，暴雨、山洪地质灾害多发，要做好风险隐患排查和应急预案以提升灾害应急能力。积极开展山体和河道周边的风险隐患排查，抓好山洪等地质灾害和暴雨洪涝危害等灾害防范工作，对受暴雨和山体滑坡等地质灾害威胁的农户做到灾前安全转移。加强村域地质灾害易发区的定期排查，对存在地质灾害隐患点采取有效工程防御或者监测预警，确保早发现、早处置。参照其他地区应急预案编制经验，村组织要明确到人，应定期组织应急演练活动，注重应急预案演练的实效，提高演练覆盖面，预案演练要着重培养民众的临灾应变能力，做到未雨绸缪，切实维护人民群众生命财产安全和生活秩序。一旦灾情发生，村内要确保能够联系到应急指挥部门，同时依照防汛抗旱应急预案的有关职责分工，做好应急救援准备。

4.4 完善风险补偿管理，健全市场分担机制

当前，农村地区风险补偿机制不健全，自然灾害过后房屋坍塌、道路损坏、作物减产等灾情时有发生，造成的损失较大，单纯依靠政府财政补贴已无法化解风险，灾害保险作为一种市场化的风险管理机制，可以补偿农村地区的灾后损失。根据调研，还有部分建筑物抗震性能不强，需要按照危险等级进行重修或修缮。他们多数是低保户、五保户等家庭，需要政府通过救助安置、搬迁或加固修理等方式保证住户安全。另一方面政府应完善农业灾害保险。在资金投入方面，形成以农户交付保险金为主与政府补助相结合，保险公司根据灾情实施补偿的市场化补偿机制。这样不仅有助于农业生产，也提高了农户的灾害预防能力。

5 结语

通过实地走访和问卷调查，以52个行政村为研究对象，对河北省农村地区的综合减灾能力进行了评价，显示河北省农村地区综合减灾能力不强，主要体现在：河北省农村地区基本应急保障能力良好但组织应急处理能力较差，农村居民风险意识淡薄，存在一定的思想观念偏差。针对评价结果，提出了对策建议。

由于农村地区综合减灾能力的相关文献有限，本文在指标选取上可能不够完善，实证研究也没有区分不同类型的行政村。在以后的研究中，针对不同类型的行政村比如传统村落、旅游特色型村落等构建不同的指标体系，以期全面反映农村地区综合减灾水平，在乡村振兴背景下，进一步探讨综合减灾对乡村发展的意义。