谈突发公共安全事件应急与救援能力建设——基于甘肃白银“5.22”黄河石林百公里越野赛

石程涛 李有东 孔庆岭 张玮

1 马拉松赛事现状

1.1 我国马拉松赛事概况

因2020年受疫情影响，马拉松赛事举办受到制约，参考中国田径协会发布的《2019中国马拉松大数据分析报告》[1]，2019年在中国境内（不含港澳台）共举办规模赛事1828场，累计参赛人次712.56万人，经中国田协认证赛事共计357 场，总体认证率仅为19.53%。其中，越野赛共481场（100公里越野赛50场），占马拉松赛事的26.31%，参赛人次40.65万人，经中国田协认证赛事共计11 场，认证率仅为2.29%。2019年，中国马拉松获世界田联标牌的赛事共24场（金标赛事12场、银标赛事2场、铜标赛事10场）。据分析，全国31个省区市（不含港澳台）均有举办马拉松及路跑相关赛事活动，全国337个城市（含4个直辖市）中，有300个城市举办马拉松赛事。

1.2 黄河石林山地马拉松百公里越野赛基本概况

黄河石林百公里越野赛是白银市、景泰县地方特色体育赛事，举办地为景泰黄河石林4A景区，位于甘肃省白银市景泰县东南部，海拔约1500米-2300米。自2018年至2020年已举办三届，第四届于2021年5月22日举办，本届赛事未向中国田径协会申报认证，包括5公里乡村振兴健康跑、21公里越野赛、100公里越野赛三个组别，其中100公里越野赛报名187人，参赛172人，越野赛赛道为环形赛道，共分10个赛段，以黄河石林景区门口为起点，途径豹子沟广场、观景台、常生村、朱家窑、付家岘、金坪村、戚家泉，抵达终点豹子沟广场，全程共96.07公里，共设置9个打卡点（除3号打卡点外，其他各打卡点均设有补给点）、1个转运点（6号打卡点）、1个独立补给点（4号至5号打卡点之间）。赛道属于景区周边未经人工硬化的自然山地路线，为砂石、黄土、草地混合路面，大部分没有车辆通行条件，其中第二打卡点至第三打卡点之间海拔逐渐上升，爬升高度近1000米，海拔最高为2248米，部分赛段处于通信盲区。比赛过程中，100公里越野赛高海拔赛段20公里至31公里处，突遭灾害天气，短时内局地突降冰雹、冻雨，并伴有大风，气温骤降，造成151名参赛选手被困。

1.3 黄河石林山地马拉松百公里越野赛应急与救援情况

事件发生后，赛事主办方立即组织开展自救，并协调现场执勤的社会救援力量开展前期救援行动，随即向白银市、景泰县有关政府部门报告。期间当地110、119先后接到群众报警，称有人员被困比赛赛道，需要提供救助。当地政府立即组织公安、消防、武警、国家矿山应急救援靖远队、白银有色集团矿山救护队等赶赴现场参与救援；省应急、消防、通信等有关部门接报后立即组织省消防救援总队、森林消防总队、通信救援队伍携带救生、照明、搜救、红外夜视、医疗急救、卫星通信等设备以及搜救犬赶赴现场开展救援，并协调某陆航团救援直升机参与救援。期间，当地共派出救援人员1680余人（次），救援车辆200余台，救援直升机12架次，救援设备9000余件（套），经全力搜索营救与紧急救护，最终，参加100公里越野赛的172名参赛选手中，151人被搜救转移至安全地带（8人受伤），21人遇难。

2 突发公共安全事件应急管理问题分析

2.1 赛事管理

在全面开展“放管服”改革的大环境下，加之诸如白银这样的中等城市经济发展受限，地方政府追求经济效益和社会影响的愿望极为迫切，白银景泰以4A级黄河石林作为品牌，2020年旅游收入约14亿元，旅游已经是该地重要经济增长极，甚至是支撑产业，通过大型赛事提升影响力是地方发展必然选择，也从侧面看出中小城市发展之困。

2.1.1 政府对赛事管理的深度方面

该事件暴露出政府“重放轻管”、“重效应轻服务”，没有更好地统筹发展与安全两件大事，在赛事的深度管理上，存在一定偏差，事件暴露出在对赛事的安全管理存在漏洞，没有形成精细化、全要素、全过程的闭环管理。

2.1.2 行业部门对赛事监管广度方面

该事件调查报告显示，此项活动举办并未向省级体育主管部门备案，仅仅由当地市政府审批，并交由相关企业具体承办，行业主管部门主动介入、资质审核、能力评估、风险预警、考核巡查等严重缺失，更谈不上行业部门的依法监管。

2.1.3 应急部门对赛事的参与程度方面

据悉该活动虽然制定了应急预案，但仅是由景区管委会和赛事承办公司自行制定，并未向应急管理部门备案，应急站、补给站、医疗站、休息站的数量、标准设置不能达到越野赛的要求，预留的救援电话仅是景区日常救助电话，突发情况下拨打人员多，导致无法接通，并未将119、110等政府公共救援电话纳入活动手册，且赛道经过无人区，在通信信号盲区也未采取增设基站等保障措施。

2.2 应急管理水平

应急管理部门成立以来，整合各方资源，在安全生产、大震巨灾、抗洪抢险等方面形成了专业有效的应急管理模式，从此次事件来看，对马拉松等新领域应急管理还存在一定盲区。

2.2.1 应急管理法治体系

我国的应急管理法律法规以《安全生产法》《突发事件应对法》等为主体进行了修订和延伸，但还未形成适应当前社会发展的应急管理法治体系，在体育赛事热的背景下，国内对于高风险体育赛事的应急管理法律法规尚显欠缺，给应急管理部门履行职能带来一定影响，往往出现该不该管、要不要理的困扰。

2.2.2 应急管理制度建设

应急管理部门依托各类突发事件应急预案，逐步规范和有效应对各行业、各类型事件，但分析甘肃白银马拉松事件，虽然有国务院《大型群众性活动安全管理条例》、国家体育总局《体育赛事活动管理办法》、中国田径协会《中国越野跑运动赛事组织标准》等相关制度标准，但是暴露出应急管理对于体育赛事尤其是群众性极限运动活动的制度规范仍有缺失，没有与主管部门形成有益的联合管理制度，在其他领域可能还存在应急管理制度盲区。

2.2.3 应急管理机制运行

应急管理部门在应急委、安委会等议事机构框架下形成了一套部门联席会议制度、应急联动体系，在安全生产、消防安全、矿山安监等领域形成一套专业高效的运行机制，但是在马拉松越野赛等新业态新行业新领域，应急管理还没有与体育主管部门、户外协会以及相关社会组织建立起顺畅有序的机制。诸如该赛事处置中，协调直升机参与救援，是当时有关部门协调下采取的临时应急措施，并未按照国际惯例提前设置紧急避难所、预设医疗设备、备用救援直升机等。

2.3 消防救援能力

针对消防救援队伍“全灾种、大应急”的职能定位，面对新领域新业态的不断发展，消防救援队伍还存在一定的短板和不足，类似甘肃白银“5.22”山地救援，还没有一套专业、高效、精准的救援技术体系。

2.3.1 消防救援指挥体系

当前消防救援指挥尤其是基层队伍的现场作战指挥，往往采取“自上而下”的任务式指挥，在事故救援现场指挥员难以有效整合救援力量，不能第一时间搭建消防救援主调主战的统一指挥体系，也难以第一时间得到地方政府的授权，实施专业指挥。

2.3.2 专业救援能力

近年来，随着新业态新技术新工艺不断发展，“安全风险”和“新兴隐患”交织叠加、层出不穷，消防救援形势复杂严峻。就分析甘肃白银“5.22”山地救援行动，属地各救援部门、单位共投入救援人员1680余人（次），救援车辆200余辆参与救援，但是专业性、针对性还有待研究。各地消防救援队均结合实际组建了山岳救援专业队伍，一般以当地名山大川为目标开展救援技术训练和社会救助，对于野外山林、戈壁险滩、原始洞穴等救援方面还准备不足，甚至还没有专门研究和涉及。

2.3.3 救援装备配置

器材装备配置的优劣，直接影响消防救援队伍战斗力，本次甘肃白银“5.22”山地救援行动，救援队伍携带了9000余件套器材，大部分是常规救援装备，野外急救、御寒防护、耐寒搜救等高精尖、轻量化、便携式装备不多，装备器材与灾害处置匹配度不高，反而造成指战员在长途跋涉的野外救援行动不便、救援效能大打折扣。

3 突发公共安全事件应急管理对策

3.1 建立健全法律法规体系

坚持“党委政府统一领导、主管部门依法监管、应急管理部门适度参与”的原则。发挥党委总揽全局、协调各方的领导作用，加强对社会治理工作的领导，及时研究解决社会治理重大问题，构建党组织领导的区域统筹、条块协同、共建共享的社会治理工作新格局。

3.1.1 坚持“包容审慎”，推进法治化管理

坚持“放管结合、放管并重”，进一步改变重审批轻监管、以批代管等行政管理方式。按照“真放、严管、优服”的思路，对诸如“超级越野马拉松”等新产业、新业态应坚持“包容审慎”管理原则，既要鼓励创新发展动力，又要保障安全、不能放任不管，考虑设置管理“观察期”，不断填补管理盲区，进一步完善法律规范，运用法治方式加强源头治理、动态管理和应急处置，推动社会治理精细化。

3.1.2 坚持“依法监管”，修订完善政策法规

强化行业主管部门在安全工作中的责任，织密织牢安全生产的防护网、责任网，有效遏制重特大安全事故。进一步压实主管部门责任，坚持“谁主管、谁负责”，“谁审批、谁负责”，夯实监管责任，提升监管效能，确保放而不乱、管而有序。加强安全监管力度，要明确主办、承办、协办方权利义务，完善事件“全过程、全链条”监管体系，事中监管要做到动态监测、及时预警，有效防范和化解风险；事后监管要做到可追溯、核查、纠正和惩处违法违规行为，推动完善相关监管规则标准，并在此基础上修订出台行业部门政策法规。

3.1.3 坚持“风险防控”，依法遏制安全隐患

坚持用“大概率思维应对小概率事件”，加快构建国家应急管理和消防救援法律法规体系、隐患排查治理和风险防控制度体系，建立安全风险“一票否决”制，确立应急管理部门在社会活动中“一票否决”权。坚持严格的监管、严厉的处罚、严肃的问责，增强关系人民生命安全的法治保障，全面提高现代化应急管理社会治理能力[2]。

3.2 完善应急管理联动机制

坚持“横向联通、纵向贯通、部门互通、信息畅通”的原则，建立集响应、指挥、协同、处置、保障为一体的联动机制。

3.2.1建立应急管理主导的“平台共联”机制

在应急委、安委会等议事机构框架下，加强与公安、卫健、气象、交通、水利、自然资源等部门沟通联系，进一步明确各部门职责任务。打通应急管理部门垂直指挥链路，进一步规范应急响应程序，明确省、市、县应急管理部门灾害预警、预报和要情上报标准，构建条线通畅、调度顺畅的应急管理指挥调度机制。接入各部委、研究机构的系统平台数据，搭建数据共享、资源联用、平台融通的应急管理综合系统平台，为应急管理提供信息支撑。建立要情信息通报制度，重大灾害、事故、活动等第一时间相互抄报通报，确保信息对称。

3.2.2 延伸应急管理参与的“风险共治”机制

加强应急管理部门全领域安全生产管控，突出重要时段、大型活动的全流程参与力度，在重点领域、重要时段、重大活动中，将安全风险“识别、评估、应对、监控”贯穿于全过程。延伸应急管理部门安全管控的触角到各领域、各环节，与各职能部门建立风险共治机制，在各部门、各行业专门设置应急管理员，形成应急管理主抓、部门联动参与的应急管理网络。建立事故联合调查机制，明确各类事故调查权责，明细应急管理部门组织、牵头、参与事故调查清单。

3.2.3 确立应急管理牵头的“全民共响”机制

充分发挥应急管理部门在风险管控、隐患排查等方面的专业优势，确立应急管理部门在重点领域、重要时段、重大活动中“吹哨人”地位，广泛发动群众参与，建立一支“知风险、懂排查、敢吹哨”的应急管理志愿者、网格员队伍，充分调动应急管理信息速报员、隐患排查员积极性。对于危及人民群众生命安全的漏洞隐患，第一时间触发和启动“熔断”机制，切实筑牢安全发展理念。

3.3 更新消防救援指挥体系

深刻理解“科学救援、安全第一”理念，按照“科学、安全、专业、高效”原则，更新指挥理念、建强指挥队伍、强化科技支撑，建立健全现代化消防救援指挥体系。

3.3.1 更新消防救援指挥理念，搭建“特种救援”事件式指挥体系

精细化建立各类“小概率”事故消防救援指挥体系，针对类似甘肃白银“5.22”山地救援行动，应坚持“专业精干、调派精准”的原则，采取“专队精确搜救、小组精细协同、战勤精致保障”的方式，摒弃以往“大兵团”人海战术，搭建“特种救援”事件式直通指挥体系，探索“航空投送、仪器定位、役骡运输、分段战勤”等救援方式，避免高寒、高海拔、高山、原始丛林等极限救援中因能力短板和环境风险造成救援失败，甚至指战员伤亡。

3.3.2 建强消防救援指挥人才，培养“极限救援”专业化救援队伍

制定消防指挥人才培养计划，专业化分类、个性化定制、梯次化培养专业技术骨干队伍，培养一批“懂战训、能打仗、善指挥”的专业人才。拓展现有消防指挥人才培养模式，在常规救援层次的基础上，根据各地区域不同、环境差异，开展高山、高寒、高海拔、山野丛林等救援技战术研究，将航空救援、山地搜索、野外救护、态势标绘等纳入训练内容，分区域、分灾种培养一批具备辖区特殊环境极限救援指挥能力的专业指挥人才队伍。

3.3.3 强化技术赋能器材革新，探索“科技救援”无人化救援装备

贯彻实战实训、科技强训理念，强化科技手段在特殊事故救援中的应用，探索利用无人机搜索、北斗系统定位、航空战力投送等手段。坚持科技装备服务救援实战，开展极限救援科技装备应用研究，研发“越野性突击车辆、耐寒型轻量装具、自组网移动基站”等，配备人体外骨骼动力装置等新型装备，满足特殊情况下山野等极限救援需要。