明清时期广东五邑地区政区变迁研究

陈国飞

(陕西师范大学历史文化学院，陕西西安 710119)

行政区划是国家对地方实行行政管理的产物，国家根据各地的自然、人文条件划分出不同层级的政区，规定它的幅员、边界，建立行政中心，然后国家权力通过这些“介质”渗透到地方社会。地方社会也利用这些正统元素建构政治文化认同，合理化自身利益，实现与国家的共谋。在这个过程中，政区变迁往往是地方治理的“晴雨表”，体现了国家权力在区域治理中的态度和政策。

明清时期广东五邑地区经历较大幅度的政区变迁，政区结构发生根本性的变化。通过对这一过程的研究，可以深入理解国家权力在该区域地方社会变迁中的重要意义及其发挥作用的方式。之前的相关研究主要集中在城镇体系及其空间形态方面(1)张以红： 《潭江流域城乡聚落发展及其形态研究》，华南理工大学博士学位论文，2011年；姜省： 《近代广东四邑侨乡的城镇发展与形态研究》，华南理工大学博士学位论文，2012年。，没有关注到政区结构及其演变。区域尺度的政治地理研究层出不穷，这些研究或以政区为分析对象，或以特定自然人文区域为分析对象，研究视角从国家权力运作到地方社会变迁，不一而足。(2)徐建平： 《政治地理视角下的省界变迁——以民国时期安徽省为例》，上海人民出版社2009年版；程刚： 《东晋南朝荆州政治地理研究——兼论雍州、湘州、郢州》，南京大学博士学位论文，2014年；梁万斌： 《从长安到洛阳： 汉代的关中本位政治地理》，复旦大学博士学位论文，2013年；罗凯： 《从三分到归一： 唐朝前中期岭南政治地理格局的变迁》，《中国历史地理论丛》2018年第1辑；林昌丈： 《政区与地方社会的融汇： 以秦汉六朝时期的剡县、鄮县为例》，《历史研究》2014年第6期；陈贤波： 《明代中后期粤东增设新县的地方政治背景——以万历〈普宁县志略〉为中心》，《中国历史地理论丛》2010年第1辑。五邑地区作为一个自成一体的地理单元，其政区变迁史是认识不同尺度下区域政区结构演化过程的良好案例，也可以借此深入认识流域内部的政治地理变迁与地方政治进程和自然地理结构的关系。

一、 潭江流域及其周边地区的地理形势与早期政区变迁

广东五邑地区位于珠江三角洲西缘，西、北以天露山脉、皂幕山脉等一系列山地为界，东以西江干流下游河段为界，南临南海。潭江，古称“蚬冈水”，是这一区域的主要河流，发源于今阳江市阳东区牛围岭，在今江门市新会区双水镇附近折向南流，经银洲湖出崖门口入黄茅海，全长248千米。潭江是区域内水路交通的主要通道。区域内的平原也主要沿着潭江分布，具备较好的农业发展条件，人类聚落随之兴起，形成一条以潭江为主轴的聚落带。

潭江流域是该区域的主体部分，该区域其他组成部分还有今鹤山市境内沙坪河和古劳河流域，以及位于现在台山市南部的大隆洞河等独流入海的河流所形成的小流域等。因此，五邑地区在山地、河流、海洋的阻隔下形成了一个相对独立的地理单元。在地形地貌上，中部和东部为平坦的河谷和冲积平原，北、西、南三面为山地丘陵所环绕，形成类似河谷盆地的地形结构。这一自然地理结构深刻影响了该区域的历史发展。

图1 五邑地区山脉水系及古今政区治所示意图资料来源： 底图为中国国家测绘局编制《中国1： 100万地图》图F49“广州大区”(中国地图出版社1997年版)，参照谭其骧主编《中国历史地图集》第7册《元·明时期》“明·广东”图(地图出版社1982年版，第72—73页)、《中国历史地图集》第8册《清时期》“广东”图(地图出版社1982年版，第44—45页)。

清中期以后，这块区域设有新会、新宁、恩平、开平、鹤山五县，因五县位于同一自然地理单元，社会文化也有许多共同连结，故逐渐形成“五邑”之特称。如今，五邑地区与广东省江门市辖境基本重合。图1为五邑地区山脉水系及古今政区治所的示意图。

五邑地区历史上经常被几个统县政区分治。这种情况从汉晋时就出现。晋恭帝元熙二年(420)设立新会郡，统辖潭江流域，南北朝袭之。经过隋代和唐前期一百多年的政区调整，五邑地区分属广州、恩州，在域内设置的县级政区有新会、义宁、恩平三县。(3)隋平陈后，新会郡就被撤销，改置封州。开皇十一年改为允州，后又改为冈州。参见《隋书》卷三一《地理志下》，中华书局1973年版，第881页。隋代的冈州领有新会、义宁两县，却于大业初年被撤销，所辖两县被并入广州。参见〔唐〕 李吉甫撰，贺次君点校： 《元和郡县图志》卷三四《岭南道一》，中华书局1983年版，第890页；唐武德四年，复置冈州。贞观十三年，冈州一度废而复置。开元二十三年，冈州再度被废，所属县并入广州。参见周振鹤主编，郭声波著： 《中国行政区划通史·唐代卷》，复旦大学出版社2012年版，第590—591页；永徽元年，置恩州，辖齐安、杜陵、西平三县。天宝元年，改西平县为阳江县。至德二载，改齐安县为恩平县。参见周振鹤主编，郭声波著： 《中国行政区划通史·唐代卷》，第601页；恩州的管辖范围为漠阳江流域南部和潭江流域西部，其辖下的恩平县治所位于今恩平县东北二十里的恩平铺，管辖范围应主要是潭江流域西部地区。参见祝鹏： 《广东省广州市佛山地区韶关地区沿革地理》，学林出版社1984年版，第46页。北宋初年，五邑地区分属广州、南恩州、新州三个统县政区和新会、阳江、新兴三个县级政区。(4)北宋太平兴国元年，改义宁县为信安县。熙宁五年，并信安县入新州新兴县。参见〔宋〕 王存撰，王文楚、魏嵩山点校： 《元丰九域志》卷九《广南路》，中华书局1984年版，第408、415页；恩平县则于开宝六年被并入阳江县，参见〔宋〕 乐史撰，王文楚等点校： 《太平寰宇记》卷一五八《岭南道二》，中华书局2007年版，第3039页。除新会县以外，区域内没有其他县级政区治所，这种格局一直保持到了元代。

“山川形便”与“犬牙交错”是指导政区划界的两个重要原则，前者注重政区边界与自然边界的吻合，后者则刻意打破自然边界对政区边界的约束，使两者相背离。虽然五邑地区的地形地势足以成为一相对独立的地理单元，若按“山川形便”的原则，应可置于一个统县政区或县级政区的管辖之下。但历史发展却没有遵循这样的规律，东晋至元代时期潭江流域的政区划界显然遵循“犬牙交错”原则，由打破山脉、河流界限的数个统县政区分辖该区域。导致这种情况的决定性因素自然是治理政策的设计、经济开发的滞后以及人口数量稀少，但也要考虑到提供整合力量的区域核心区的缺失。一个区域内部的核心区往往拥有较高的政治和军事地位，是政治治理和军事控制的中心；也是农业发展条件最好的地方，是地方经济和市场网络的中心；还是文化繁盛之地，具备强大的文化辐射力，是地方文化中心。具备以上条件，区域核心区才能够以自身为中心建立一个覆盖全区域的经济和文化网络。国家为了地方治理的便利，也愿意顺应这种格局，将政治和军事资源更多地投放到核心区内。从政治地理变迁的角度来看，区域核心区往往对应着一个有确定治所且存在时间较长的核心政区，政治地理格局的形成受到这个核心政区的巨大影响。五邑地区在明代以前明显缺乏这样的区域核心区，它内部的政区省并、改置十分频繁，无论县级政区还是统县政区都是如此。唐代以后的新会县虽然在较长的时期内有稳定的治所，但幅员变化比较大，而且农业发展较为落后，还难以承担起区域核心区的作用。而周边的广州、新州、(南)恩州等地却已经形成了长时间且成熟的核心政区，如位于珠江三角洲核心区的南海县和番禺县、位于新兴盆地的新兴县，以及位于漠阳江下游平原的阳江县。因此，五邑地区只能被上述三个统县政区分割。但新会县的形成也预示着区域内部的政治地理格局中出现了核心区的萌芽，随着历史的发展，这个核心政区发挥的整合作用将越来越大，政区边界与自然边界的吻合程度也越来越强。

二、 地方政治危机背景下的政区分化

明代五邑地区的政区变迁首先体现在统县政区上。明初，为了减轻行政负担，肃清前朝弊政，进行了一次较大规模的政区体制改革，目的是使元代芜杂的政区体系得到简化，五邑地区的政区格局也在此过程中发生了较大的变化。

洪武元年(1368)，南恩州废，其辖下的阳江、阳春二县并入新州。洪武二年(1369)，新州废，辖下新兴、阳江、阳春三县并入肇庆府。(5)《明史》卷四五《地理志六》，中华书局1974年版，第1136—1137页。五邑地区从此进入广州、肇庆两府分辖的时期。明初的政区改革奠定了明代的政区体系基础，清朝入关后也基本继承了明代在内地的行政区划体系。因此，在基本政区体系保持稳定后，引发政区变动的主要驱动力就不再是国家体制变革，地方政治形势开始发挥更加重要的作用。为了应对地方社会危机，加强社会控制，人们将增设政区作为保持地方长治久安的重要举措。明代的流民问题一直比较突出，而在岭南地区，流民起事又往往与少数民族起义结合在一起，持续时间长，影响范围或覆盖广西、广东两省，这使得处理连绵不断的民变成为明代岭南地方政治中的重要议题之一。正统年间，广西大藤峡起义队伍攻入广东境内，与广东当地的少数民族和流民相结合，攻陷了广东西部的许多州县。肇庆府位于两广交界处，是交通要道，这里广阔的山区地带又是少数民族和流民聚集区，因此受到民变的巨大冲击。恩平县就是在这样的背景下设立的，它的设立标志着五邑地区新一轮政区格局变迁的开始。

阳江县自宋开宝六年(973)合并恩平县后，幅员变得较为辽阔。到了明洪武二年(1369)，为了加强阳江县东部的治安管理，在原唐清海军故址设置恩平巡检司。(6)崇祯《肇庆府志》卷一一《建置志》，《日本藏中国罕见地方志丛刊续编》第13册，北京图书馆出版社2003年版，第660页。唐清海军在水东都潭流(水)渡旁，而潭流渡一说在仕峝都，水东、仕峝二都都在当时的阳江县东部，参见崇祯《肇庆府志》卷一一《建置志》，第328页。随着地方局势的日益紧张，负责日常巡查缉捕任务的巡检司已经不能承担更为复杂的治理任务。成化二年(1466)，兵备佥事陶鲁立恩平堡，并将恩平巡检司和恩平驿迁于此。(7)该堡即后来的恩平县治所在地。参见嘉靖《广东通志》卷一五《舆地三》，大东图书公司1977年版，第369页。恩平堡一带位于潭江上游，是漠阳江流域与潭江流域的交汇处，也是从广西和广东西部进入珠江三角洲平原的通道之一，在行政上是广州、肇庆两府以及新会、新兴、阳江三县交界地，当时的民变队伍经常以此为出入通道。在此建立城堡作为军事据点，对加强社会控制，控扼交通要道有重要作用。明代学者陈献章认为：“先是西獠入寇，景泰、天顺间，剽掠高凉以东，亘数百里无完城。民争起从贼，远迩巢垒相望，此其地也。成化改元，念两广夷贼未平，命将讨之，而用其偏师于此。既而贼师复炽，当道者以恩平地四达难守，简畀我邑令。郁林陶侯素有威略，至则急捣其巢穴，亦即杀其黠桀者，遂以其众还各郡县且数万人。而虑其向背靡常，即一旦复起为患，有如前日充斥，其将何以待之？此堡所以建也。”(8)〔明〕 陈献章著，孙通海点校： 《陈白沙全集》卷一《记》，中华书局1987年版，第36—37页。恩平堡的设立对地方安定起到了积极作用，由于有了军事据点的保护，原先因战乱四散奔逃的居民逐渐回乡复业。据载：“广、肇二府所属新会、新兴、阳江三县附近人民，先年被贼惊散。近蒙议立恩平堡砖城在三岔路口镇御保障，人民复业。”(9)乾隆《恩平县志》卷一《疆域》，《故宫珍本丛刊》第181册，海南出版社2001年版，第32页。但恩平堡毕竟只是一个军事据点，没有社会管理职能，要维持长治久安必须要国家权力更大规模地介入当地治理。成化十二年(1476)，两广总督朱英看到地方残破情形之后，认为“恩平故多虞，且其地介数邑之间，当东西之冲，送往迎来，民劬劳于道路者无虚日，不如以堡为邑便”(10)〔明〕 陈献章著，孙通海点校： 《陈白沙全集》卷一《记》，第37页。。当地军民也认为：“恩平当三邑之交，六郡之冲，舆马辐辏，合无将新会、新兴、阳江附近里图民人凑拨，以堡为县，甚便。”(11)乾隆《恩平县志》卷一《疆域》，《故宫珍本丛刊》第181册，海南出版社2001年版，第32页。在绥靖地方、方便驿道的双重需要下，恩平设县成为从官方到民间的共识。成化十四年(1478)六月，“设广东肇庆府恩平县。先是,广西流贼侵轶广东，其路率由阳江县恩平巡检司，总督两广都御史朱英请于其地设立县治，从之”(12)《明宪宗实录》卷一七九“成化十四年六月辛卯”条，《明实录》第27册，台北“中研院”历史语言研究所1962年印行，第3215页。关于恩平设县的时间，有成化二年、成化十四年、成化十五年、成化十六年四种说法，实际上是恩平堡设置于成化二年，朝廷正式允许恩平设县是在成化十四年，恩平县治(即在恩平堡基础上扩建的县城及县衙)建成于成化十六年。参见崇祯《肇庆府志》卷一一《建置志》，《日本藏中国罕见地方志丛刊续编》第13册，第657—658页；乾隆《恩平县志》卷二《建置志》，第40、42页。。恩平县所辖土地、人口由三个县划出：“阳江应析出附近水东、仕垌二都共四图，新兴应析出附近静德都八图、长居都七图，新会应析出德行都松柏山甲见在三图，上恭甲一图，俱近恩平堡见在城池，应合凑立恩平县治。”(13)乾隆《恩平县志》卷一《疆域》，《故宫珍本丛刊》第181册，海南出版社2001年版，第32页。

新设的恩平县东与新会县、西南与阳江县、西与阳春县、北与新兴县交界，以山脉作为政区边界，“山川形便”原则开始发挥作用。这也是潭江流域自然地理分界开始作用于政区边界划定的开端，表明在政区进一步分化的同时，区域内部的整合倾向也在加强。此后，恩平县成为五邑地区政区体系的重要分子，是后来区域内其他新县的母体之一。

阳江、新兴、新会三县原本辖区面积较大，各自占据了潭江流域的一部分，并未依“山川形便”原则划分。这种政区结构在地方政治局势较为稳定的情况下尚可维持，但明代岭南地区民变多发，五邑地区周围及其内部山区成为“盗贼”的根据地，“犬牙交错”的政区结构就显示出其不足之处了。一方面，设县较少、县级政区密度不足，控制力就会下降；另一方面，这3个县的辖区都跨越了山脉，地理的阻隔会降低行政管理的效率。恩平县的设立打破了旧结构，是五邑地区政区分化的开端，它的设立既增加了政区密度，又使地理界限对政区边界的限定作用增强，地理单元的独立性对政区变迁的规范作用进一步显现。

新宁县的设立也是这一作用的体现。位于广州府西南部的新会县在明代岭南地方政治危机中受到较大的冲击，本地的治安状况也不容乐观。当时新会县西南部一带为山海交错之地，很容易滋生不稳定因素。正统十四年(1449)的黄萧养之变波及新会县，一些叛乱头目“俱受伪敕”，“各据山立寨，煽惑诸村，愚民罔不摇动，思欲为乱，秋冬间下山剽掠村落”(14)嘉靖《新宁县志》卷二《风俗志·时变上》，《广东历代方志集成·广州府部》第29册，岭南美术出版社2007年版，第25页。。黄萧养之变平定后，“各官意怠，诸贼诡意行间缓兵，主者遂蹈其策，乃以招抚为名，迁延不进”，导致各处民变队伍继续占山立寨，为患不息，迫使明政府组织多次军事行动进行讨伐，直到景泰七年(1456)才攻破各处山寨，地方稍靖。(15)嘉靖《新宁县志》卷二《风俗志·时变上》，《广东历代方志集成·广州府部》第29册，第26—27页。景泰七年大征之后，新会县丞陶鲁“遍历诸村，设立乡老，置水牌开写各户丁口，逐月关报诸村动息。每五十家仍立总甲一名，管束出入，互相劝诫”，经历一番整顿之后，终于“盗贼敛迹，居民始获安堵”。(16)嘉靖《新宁县志》卷二《风俗志·时变上》，《广东历代方志集成·广州府部》第29册，第27—28页。但仅仅这样做还是不够的，原来产生动乱的地理因素仍然存在，所以增设新县、缩小政区幅员，可以有效克服自然地理形势带来的阻碍，将该地更好地整合进国家秩序中。

当时的新会县西部地区“地濒穷海，约束不及。盗起白水诸村，累征不能平”(17)嘉靖《新宁县志》卷一《封域志》，《广东历代方志集成·广州府部》第29册，第13页。。当地人受到广东其他地区的启发，“思本省先年，顺德、恩平、从化、龙门等县因贼寇生发，奉设衙门抚治，民颇安生”，于是“乞于白水地方勘设县治，以安境土”。地方官员也认为“广州府新会县盗贼素多，而得行、文章盗贼尤多。虽曾调兵征剿，俱遗漏残党，生聚日繁，复起恶念。抚之则面从心异，诛之则不可胜诛。推原其故，实由官府窎远，不能管摄所致，必置设县治以控制，立学校以教化，方能保其乂安”。(18)嘉靖《新宁县志》卷一《封域志》，《广东历代方志集成·广州府部》第29册，第14页。于是，弘治十一年(1498)八月，“开设广东新宁县”(19)《明孝宗实录》卷一四○“弘治十一年八月甲子”条，《明实录》第31册，第2426页。，土地、人户都从新会县划出，“共辏五十六里”(20)嘉靖《新宁县志》卷一《封域志》，《广东历代方志集成·广州府部》第29册，第14页。。

新宁县的设立是新会县政区分化的第二步，设立恩平县只从新会县割走4图，而新宁县却割走了49图。新宁县的设立使新会县的幅员缩小，其西南部边界退至古兜山脉至潭江一线，但新会县的幅员面积仍然较大，尤其是西北部与肇庆府恩平县、新兴县接壤的地区。这一带属于天露山脉、皂幕山脉与潭江流域平原之间的过渡地带，也是“盗贼”多发地区，设有众多的营寨。为了解决驻军的粮草问题，又设置了许多军屯、民屯。这些军事机构往往是县级政区的萌芽，开平县就源于这些军事机构驻地。

明代军事体制以卫所制为中心，但从永乐年间开始，营兵制逐渐崛起，“卫所制为法定的军事编制，但只是军籍管理及屯种、驻防单位；营兵制为明军机动兵力的编制”(21)方志远： 《明朝军队的编制与领导体制》，《明史研究》第3辑，黄山书社1993年版，第36页。。除此以外，地方上还有弓兵、民壮、打手等不同名目的治安、军事辅助人员，其中弓兵主要驻守在巡检司，而民壮和打手则主要驻扎在各类营堡中，他们必要时也会随军出征。在以频繁的民变为特征的岭南地方政治危机中，地方军事力量发挥的作用逐渐增强，因此，“成化而后，地方多故，故营寨之设相望于道”(22)乾隆《恩平县志》卷七《兵防》，《故宫珍本丛刊》第181册，第161页。。其中恩平县有塘宅堡，“在县治东北一百里长居都，嘉靖十三年设。新会所旗军三十八名，每名月支本县存留仓米四斗五升。打手三十二名，每名月支火夹脑税银六钱。防会、宁诸山贼”(23)《苍梧总督军门志》卷九《兵防六》，全国图书馆文献缩微复制中心1991年版，第119页。。本来塘宅堡无甚突出地位，但嘉靖三十六年(1557)，原驻肇庆府城的广肇高韶左参将移驻塘宅堡(24)崇祯《肇庆府志》卷一六《兵防一》，《日本藏中国罕见地方志丛刊续编》第14册，第344页。，使这里的地位陡然提升。塘宅堡之所以能获此殊遇，与其地处冲要位置息息相关。肇庆府通判吕天恩在奏疏中说道：“塘宅堡乃新会、新宁、新兴、恩平各县适中之地，四面崇山峭壁，盗贼渊薮。先年大征，曾建衙门以便区处，遗址尚存。宜砌砖城，建参将衙门，令分守广肇高韶左参将驻彼。有警，会、宁、新、恩各县官兵，地方千百长、排年、乡夫悉听调遣，毋分岭西、岭南，彼此牵制。”(25)崇祯《肇庆府志》卷四二《艺文十七》，《日本藏中国罕见地方志丛刊续编》第17册，第615页。在驻军粮饷方面，“官兵行粮周年共米一千六百余石，就彼建仓，递年委新兴县常丰仓仓官督征带管，将新会、恩平、新兴三县派定存留仓米，及拨附近长居、静德，照会双桥、登明、古博等都图，责成征运该仓收贮，月终放支，按季造册缴查”(26)崇祯《肇庆府志》卷四二《艺文十七》，《日本藏中国罕见地方志丛刊续编》第17册，第616页。。可见塘宅堡驻军的运作一开始就与附近新会、恩平、新兴三县有密切关系。有军事任务时，驻军不仅要与各县官兵联合作战，还有权调遣附近居民参与行动。在粮饷征调方面，三县要为驻军提供存留仓米，百姓还要为其提供征运粮食的服务。在这样的运作中，塘宅堡与附近三县所属各都图之间形成了一种服务与被服务的关系，这种行政纽带的产生表明该地已经在某种意义上成为一个“行政共同体”，从而为后来的设县奠定了基础。

塘宅堡所在的恩平县东部地区的山区存在许多“盗区”。恩平县“东南三十里为蓝坑山。材木所产，作室者资焉。向为贼据，今平；四十里为石径山。昔十三村盗薮，今为乐土”(27)崇祯《肇庆府志》卷九《地理志二》，《日本藏中国罕见地方志丛刊续编》第13册，第325页。。这里提到的“十三村”是明代该地区的著名“盗薮”，而十三村的平定则是开平设县的前奏。隆庆六年(1572)七月，提督都御史殷正茂命兵备佥事李材率兵讨十三村。次年，十三村平。为了使当地的生产和社会秩序得到恢复，也为了加强当地的军事力量，李材建立了23个屯。其中值得注意的是开平屯，它“在县北一百一十里原长居都仓步村，万历二年，李材甃砖城，立守备司，入屯田米二百二十八石五斗七升一合七勺四抄，屯兵二百一十人”(28)崇祯《肇庆府志》卷一七《兵防下》，《日本藏中国罕见地方志丛刊续编》第14册，第496页。。开平屯其实就是后来开平县治所在地，后来李材又把不远处的塘宅堡并入开平屯。

然而屯政大兴并不能保证当地的长治久安，以开平屯为基础建立县治才是时人眼里的最佳选择。万历年间的新会籍进士陈吾德就认为：

曩闻士大夫谈经略东粤者，谓宜多置县，或尝怪其言之无当也，以为羊十牧九，且滋扰尔矣。观乎广肇二安二宁之建置，至今赖之，非其明效大验也耶？夫山海悬隔，遥制为难，深溪可冯则狂图易起，譬诸山鹿野麋，不近羁勒，胡以服制，从教习使然也。顷余登皂幕之峰，四顾徘徊，会、明、兴、恩四邑于此襟喉焉。盖皆百里而近，几于声教不讫矣。议者欲因仓步旧城，益以会之古博、平康，兴之双桥一都置县。数里变田价以修廨宇，招流亡以复里甲，盖事一而功百，劳暂而逸永。十年生聚教训，庶几反逋负而供输，带牛佩犊之众，尽缘南亩矣。为岭西南图治安者，宁出此乎？尝闻丰城李公曰：“仓步建县为万年计，建镇为数十年计，独奈何竟置屯！”非其计不终夕者耶？汉人有言曰：“屯戍之士，非忠臣孝子，不可尽绳以法。”况法所不绳乎？乌合数邑不逞之徒据兹沃土，今稍闻四出剽掠，且为逋逃薮矣。建县之议格不行焉，岂非更事者限于后时哉。(29)陈吾德： 《谢山存稿》卷六《仓步图说》，《四库全书存目丛书》集部第138册，齐鲁书社1997年版，第482页。

在陈吾德看来，多置县虽然可能产生行政成本增加和滋扰民众的弊端，但广州府新安县和肇庆府广宁县、东安县、西宁县的设置已经表明，相比于加强了社会控制这个好处，这些弊端显然是无足道的。开平屯当四县之交，位置重要，只有将附近分属新会、新兴、恩平三县的各都图并为一县，以仓步城为县治，才能达到长治久安的目的。他还提到建县优于建屯的另一个原因，就是屯兵难以管理且军事素质低下，无法承担维护治安、绥靖地方的责任。到了崇祯年间，恩平知县宋应昇上任后看到县境内“营伍瞭望，道相属也”，但却发现“阅其技，求能发必破的者十不得一。驱之敌，求能当锋杀贼者，百不得一”，甚至“生事轹民，趁机纵贼，亦所时有者”(30)道光《开平县志》卷一○《艺文志·论开平、巩靖二十四屯募兵之弊》，清道光三年刻本。。因此，宋应昇于崇祯十一年(1638)请求以新会、恩平、新兴三县地立开平县治，但没有成功。然而，开平立县的倡议已经从官员的设想变为民间主张，地方士绅不断向官府请求立县，至清顺治六年(1649)，方才“割恩平之长净，新兴之双桥，新会之登名、古博、平康、得行等都，凑立县治”(31)道光《开平县志》卷三《沿革志·立县始末》。，成功设立开平县。

开平县的设立是原新会县辖区分化的第三步，因为开平县治虽然原属恩平县管辖，但实际上该县大部分地区都原属新会县。新会、恩平、新兴三县的幅员进一步缩小，新兴县割出双桥都后，其管辖范围已不包括潭江流域。开平县的西部和北部边界基本与天露山脉和皂幕山脉的走向重合，流域分水岭对政区边界的限制作用进一步显现。开平县的立县过程经历了“塘宅堡—开平屯—开平县”的渐进过程，反映了地方社会危机冲击下军事据点如何发展出类行政关系，从而形成“行政共同体”，最后酝酿出新的县级行政区的全过程，是地方政治影响流域内部政区变迁的有力例证。

三、 政区分化的最后阶段与政区整合的开启

经过明代到清初顺治年间的政区分化后，五邑地区有广州府管辖的新会县、新宁县和肇庆府管辖的恩平县、开平县4个县级政区。随着县级政区数量增多，原有的县级政区幅员过大的问题已得到大幅度缓解，政区边界也与流域的自然分界线大致吻合。清代，五邑地区的政区分化已走向最后阶段，同时出现了另一个新趋势，即区域内各县逐渐倾向于整合为一个新的统县政区。

皂幕山脉及其附属的一系列山地是潭江流域的北界，新会、开平、高明、南海数县边界在此交汇，而其西部更是与天露山脉相接，形成一条大小山岭连绵不绝的山区地带。如前所述，自明代以来，这里便是各类民变队伍活动的重要基地。处于皂幕山脉东南麓的大小官田地区尤为险要，对大小官田地区的经略直接导致了鹤山县的设立。

大官田、小官田两村原为开平县古博都地(32)乾隆《鹤山县志》卷四《建置志》，《中国地方志集成·广东府县志辑》第33册，第664—665页。，这里险峻的山地丘陵为匪患的滋生提供了条件，时人对此记载道：“其地则一望平芜，有皂幕、黑坑、障贝、金钟、大小昆仑诸山，层叠环绕，岩壑深峻，中通新兴之瓮峒、里峒等处，各县治隔越既远，藏奸聚匪，又为居民剥肤深患。”(33)乾隆《鹤山县志》卷一二《艺文志》，《中国地方志集成·广东府县志辑》第33册，第712页。崇祯十六年(1643)，新会县西部的平康、得行、登名、古博四都爆发大规模民变，“啸党百峰山中，肆劫乡落，至踰城夜劫，莫可如何。知县李光熙廉其主名，沿乡搜捕，然渠魁剧盗，皆逃入山。新会之贼，遂自此始，盖嗣是四十余年无宁晷矣”(34)康熙《新会县志》卷三《事纪》，《日本藏中国罕见地方志丛刊》第30册，第52页。。为了平息动乱，清廷于康熙八年(1669)和康熙十三年(1674)出兵征剿官田“盗贼”。(35)康熙《新会县志》卷三《事纪》，《日本藏中国罕见地方志丛刊》第30册，第58—59页。但频繁的征剿还是没能给地方带来安定局面，甚至还产生了官兵骚扰屠掠乡民等问题。征剿难以奏效，毕竟“官田一山，绵亘数县。古兜、百峰前临大海，皆道路险阻，人迹罕通，往往兵集则遁，兵去复出。因而草草议抚，数抚数叛”(36)康熙《新会县志》卷一○《兵防》，《日本藏中国罕见地方志丛刊》第30册，第221页。。于是，在动乱地区设置军事机构的举措又被提上了议程。康熙十八年(1679)，“生员林宜遂等赴两院及岭南道陈请，始设兵分屯要害”(37)乾隆《鹤山县志》卷三《邑事》，《中国地方志集成·广东府县志辑》第33册，第651页。。之后两广总督吴兴祚率兵平叛，延续近四十年的百峰山民变才终于被平定。

从诸新县设立的过程可看出，大规模动乱后设置的军事机构往往是新县设立的先声，大小官田地区也不例外。时人认为：“今惟官田七村，调有防汛守备一员，鞭长不及，将来或奉调遣，废置不常，则官田、古兜复为盗贼渊薮。惟是置县官田，请定经制官兵于古兜、七村、沙蓢诸处，斯为久安长治之策耳。”(38)康熙《新会县志》卷一○《兵防》，《日本藏中国罕见地方志丛刊》第30册，第221页。康熙年间，官田设县之议被不断提起。康熙二十一年(1682)，番禺县生员唐化鹏建议立县，他认为要在大小官田地区立县的关键理由是该地区处于“盗贼”出入的交通要道，还是百峰山、罗汉山两处“盗贼”联合的重要枢纽，因此，“诚能于此建立县城，则土寨之路径不通，贼虽居深山，不能勾通二县之歹民以聚众。贼既无众，必不能行劫。不能行劫，则虽处岩峒，必绝粮食，是百峰山、罗汉山特孤岛耳，不降则擒耳”(39)〔清〕 吴震方： 《岭南杂记》卷上，《丛书集成初编》第3129册，商务印书馆1936年版，第5—6页。。

经过地方绅民的数次请求后，雍正九年(1731)七月，清廷于“新会、开平两县连界之大官田地方”设置鹤山县。(40)《清世宗实录》卷一○八“雍正九年七月壬戌”条，《清实录》第8册，中华书局1985年版，第443页。关于设置鹤山县的日期，另有雍正十年之说。但据《清实录》及乾隆《鹤山县志》，设县日期实为雍正九年，参见乾隆《鹤山县志》卷一二《艺文志》，《中国地方志集成·广东府县志辑》第33册，第709页。周边各县分拨的都图包括新会县古劳、遵名、新化都，开平县双桥、新兴、古博等都。(41)乾隆《鹤山县志》卷二《沿革表》，《中国地方志集成·广东府县志辑》第33册，第647页。鹤山县的幅员范围主要包括皂幕山脉及其附属山地，潭江流域北部的一部分以及原新会县北部与南海、高明二县接壤的沙坪河流域。设县以后，五邑地区东北部的政区设置更加密集，国家力量的社会控制效应也就更加显著。

鹤山县的设立标志着潭江流域的政区分化告一段落。而从此时开始，本区域政区整合的倾向开始越来越强。就在鹤山县设立的同时，地方官员认为：“大官田既设县治，所辖地方界在广、肇二府之间，崇山环绕，除新、开二县外，又恩平、新宁等县接连，控制不易，知县一官犹恐鞭长不及，应设捕盗同知一员，驻扎新县，专司各县捕务。”(42)乾隆《鹤山县志》卷一二《艺文志》，《中国地方志集成·广东府县志辑》第33册，第708—709页。于是在雍正九年九月，正式设置大官田同知。(43)《清世宗实录》卷一○八“雍正九年九月辛酉”条，《清实录》第8册，第467页。为了方便对匪患多发地区的治理，清代往往设置捕盗同知一职来管理分处不同统县政区管辖的多个县级政区。捕盗同知一职虽有负责管辖的特定区域，但这种“管辖”主要是指管理地方治安，也即土匪案件的处理。它没有户口、赋役、司法、教育的管理权限，不具有行政管辖职能，“专司捕务，有分职，无分民分土”(44)道光《佛冈军民直隶厅志》卷二《秩官志》，《中国地方志集成·广东府县志辑》第12册，第42页。。但捕盗同知的设置也具有将特定地区从原有行政关系中脱离出来，赋予其一定的政区功能的意图，这很有可能成为新政区的萌芽。

大埔坪同知的例子可以清晰地体现从捕盗同知辖区到正式政区的转变过程。雍正四年(1726)，“巡抚杨以观音山界连广韶，清、英二令鞭长莫及，勘得大埔坪北枕观音山雁岩，足资控制，题请酌量割地立县。部议分县费繁，准设同知驻扎弹压”(45)道光《佛冈军民直隶厅志》卷二《秩官志》，《中国地方志集成·广东府县志辑》第12册，第42页。。大埔坪同知设立以后，它的管辖范围是六县捕务，“其刑钱案件仍归各该县办理”(46)道光《佛冈军民直隶厅志》卷二《秩官志》，《中国地方志集成·广东府县志辑》第12册，第42页。。大埔坪同知虽于乾隆七年(1742)被裁撤，但嘉庆十七年(1812)时却以其辖区为基础设置了佛冈军民直隶厅。新成立的佛冈厅已不是单纯管理治安事务的临时政治管理区，而是具有“户口钱粮”管理权限的正式县级政区，大埔坪地区完成了从临时政治管理区向正式政区的转变。治安管理本来是府、县等地方政府的职责，捕盗同知的设立等于将这一职责从府县独立出来，而捕盗同知又有特定的管辖区域，特定职责和特定管理地域的结合使捕盗同知辖区成为一种特殊形式的政治管理区。这也说明该地区有置于同一政区管辖的内在需求，这种需求不随特定官职的取消而消失。因此，即使大埔坪同知于乾隆年间被撤销，但该地区在捕盗同知辖区期间形成的行政共同体关系以及被同一政区管辖的内在需求还是促成了佛冈厅的成立。大官田同知的性质与大埔坪同知一样，都是专司捕盗事务的专职机构，同时也具有政治管理区的功能。因此，大官田同知辖区也具有向正式政区转化的条件。捕盗同知辖区往往管辖多个县级政区，从辖区幅员的角度看，统县政区才是其演变的最适宜方向。大埔坪同知辖区最终只是演变为一个县级政区，大官田同知辖区却开启了“新会设府”的进程。

从前文可知新会县在五邑地区诸县中具有核心地位，到了清代，这种核心地位更加强化，这在职官设置上体现得最为明显。雍正八年(1730)，广东提督王绍绪以“新会险隘，港汊奸宄出没，所设游击不足防范”为理由，建议将原驻顺德的左翼镇总兵移驻新会。该建议虽没有被采纳，但因为“新会为山海要区，原设游击、守(备)各一员，千总三员，把总四员，官少兵单，不敷分汛”，遂将“游击改为参将，再添守、千各一员，把总四员，分为左右二营”。(47)乾隆《新会县志》卷一三《附余志》，《故宫珍本丛刊》第180册，第92页。大官田同知原本设置于鹤山，但后来同知衙署“因风雨多有倾圮”，遂于乾隆五年(1740)暂时迁往新会县城的冈州义学。乾隆初年任新会知县的王植认为：“新会地踞新、鹤、恩、开四县上游，驻新会则四县之事了然在目，居鹤山则四县之事呼应不灵，且鹤山居民寥寥，不须大员弹压，而会邑民稠俗悍，得大员弹压更于地方有益。”因此，他希望能在新会县城觅地建同知衙署，“以为永驻之计”。(48)乾隆《新会县志》卷一三《附余志》，《故宫珍本丛刊》第180册，第85页。然而乾隆七年时，大官田同知便被裁撤。这些建议透露出时人对新会县在五邑地区政治军事地位的重视。首先，新会县地处潭江流域东部，与南海、顺德、香山三县隔西江相望，是珠江三角洲通往粤西南地区的必经之路。清初时新会遭遇过两次围城战，分别是顺治十一年(1654)南明李定国围城和康熙十五年(1676)吴三桂部将马雄围城。李定国和马雄都是以广西为基地进攻广东，先攻高、雷、肇三府，再进取广州，与明天顺年间大藤峡起义队伍的进攻方向一致，而新会正是他们进军方向上的必经之地。再加上新会一带匪患不息，更加剧了人们对此地战略地位的重视。其次，新宁、开平、恩平、鹤山四县辖区都有一部分是从新会县析置而来，新会称得上是五邑地区政区变迁最重要的“母体”。它在经济上也执潭江流域诸县之牛耳，是经济最发达的地区。清人对此总结道：“新会于《大清一统志》属繁、疲、难、通县，钱粮额征银三万两有奇，米八千三百五十余石。在广州诸县中，与南、番、东、香、顺同称六大。辖境寥廓，经迭次析隶他县，土地之广，人民之殷，犹甲于全省。故绾铜符、奉院檄者，视新会为洞天福地。”(49)《新会乡土志》志二《政绩》，冈州学会1970年版，第23页。明代以前，五邑地区没有演化出一个囊括全区域的统县政区的重要原因就是缺乏一个核心政区，这使政治地理凝聚力缺失。到了清代，新会县已经成为无可争议的核心县级政区，区域内其余各县也完成了分化进程，政区边界与自然分界线大致吻合。这种情况下，一个以新会县为中心的统县政区呼之欲出。

乾隆二年(1737)五月，广东巡抚杨永斌奏称：

广州府属之新会一邑，山海崇深，提封开广，幅员之大，不下五百里。昔名新会郡，领属邑者六，继名冈州，领属邑者四。自置县以后，屡因疆界延袤不称县治，前明三析其地，先后置顺德、恩平、新宁三县，本朝复析其地置开平，凡四经割置。而五邑接壤之昆仑、皂幕诸山，蜿蜒绵亘，箐密林深。西南百峰一山，尤为险巘。是以雍正九年间，前督臣郝玉麟等复经题请，分割新、开两邑之地，添设鹤山一县，并设大官田同知驻扎弹压，亦以其地处岩疆，事繁势重故也。第虽经屡分，犹属剧邑，即今命盗时闻，讼牒繁多，一令宰治其间，每有日不暇给之势。且接壤之新宁、顺德二县则隶广州，恩、开、鹤山三县则隶肇庆，每遇有连界奸宄窃发潜逃，事属隔府，防捕之计未免呼应迟缓。臣查新会形势，南扼厓门诸险，岛屿森列，窥蔽重洋，海舶盗艘飘突游奕，为中路海防之冲。西亘百峰大山，深阻绵邈，素称匪窟。今县治在东北，面厓门而肘百峰，包络新、开各县，屏卫广、肇两府，洵四达之要区，实一方之重镇，规模壮丽，甲于诸邑。而自新、鹤、恩、开各县前抵广州省会，必由新会经过，本天然另一都会，请于此设复府治。按昔所分各邑，除顺德近省，为广州右弼，无庸归隶外，其新、鹤、恩、开四县俱隶新府，连新会附郭一县，共领五县，与广、肇二郡相为犄角。(50)乾隆《新会县志》卷一三《附余志》，《故宫珍本丛刊》第180册，第80—81页。

杨永斌主张在新会设置府治的理由可以总结为以下四点。第一，政区沿革上的继承关系： 新会县有作为统县政区治所的悠久历史，历史上新会郡和冈州都与它有很深的渊源。新会立县以后，因其幅员广阔，故屡次将土地划入他县，顺德、恩平、新宁、开平、鹤山五县都与新会县有继承关系。这种继承关系体现在交通、赋役、文化上，它的存在有利于新政区形成。第二，地理形势： 奏疏中所说昆仑、皂幕、百峰诸山，实际上是隶属于天露山脉、皂幕山脉、古兜山脉的一系列山岭，国家对这些山区地带的控制力较为薄弱，因而容易产生治安问题。新会县面临大海，岛屿众多，是广东中路海防冲要之地。县境内又有潭江、西江流过，河海相通，又使新会县一带成为海盗活动重要基地。设置府治一定程度上可以加强政府的协调和控制能力，有利于加强地区治理。第三，社会控制的便利： 新会、新宁、开平、恩平、鹤山五县联系紧密，在军政事务上有相互协作的需要，但却分属广州、肇庆两府，窒碍颇多，将五县划归一府有利于社会控制和行政治理。第四，交通条件优越： 新会县是五邑地区各县前往广州的必经之地，长期以来已经成为该地区交通网络的中心，是“四达之要区”和“都会”。在此设置府治有交通和经济上的基础，也可以促进潭江流域内各县整合。

以上多点理由实质都是地理形势的延伸，是自然、人文两方面的地理因素作用于政治过程的产物，自然地理因素是造成这些变化的根本性因素。时任新会知县王植当时也积极参与了“新会建府”的准备过程，他曾奉命考察了“新会建府”的各种条件，支持建府的理由与杨永斌大同小异。他认为：“新会一邑，□□殷繁，城郭广阔，甲于全粤州县，实称府治规制。其新、鹤、恩、开，散布周近，一切解饷解犯，必经会邑而达省城，一水联络，呼吸相通，归隶新府，洵称因利顺便，统辖得宜，于地方大有裨益。”他的认识中值得关注的一点是，对于五邑地区各县的关系，他认为新会与各县间“一水联络，呼吸相通”，认识到各县之间在江河联络下已经产生相当程度的整合。这就已经超越了地理形势与社会控制之间关系的认知，开始触摸到总体政治地理格局的影响了。(51)〔清〕 王植： 《崇雅堂稿》卷五《新会添设府治事同新、鹤、恩、开会议》，《四库全书存目丛书》集部第272册，第298—299页。

虽然经过了重重论证，也得到地方士民的支持，但这次“新会设府”的举动最终没有成功。乾隆三年(1738)十二月，代替杨永斌主理此事的两广总督鄂弥达认为当时已经设置了大官田同知，又添设了虎跳门炮台等多处防御据点，“控御已极周密”。另外，新会城内居民稠密，扩建衙署不易，新会离广州府城距离也不远，“呼吸相通，并非窎远可比”，设府之议遂遭废止。(52)乾隆《新会县志》卷一三《附余志》，《故宫珍本丛刊》第180册，第81页。

晚清时期，五邑地区又迎来了一次政区分化，即同治六年(1867)赤溪厅的设立。赤溪厅的设置是在土客械斗的背景下进行的，其目的主要是制止土客械斗以及安置因械斗而流离失所的客民。因此，赤溪厅与五邑地区其他各县有所不同，它具有一定的临时性质。更重要的是，它的幅员不满一都之地，过于狭小，表明其产生并非政治地理格局“自然”演化的结果，而是一种临时措施。

随着晚清时期西方科学技术的传入，人们对地理形势的认知更加深入，也更清晰地认识到地理单元独立性与政区结构之间的关系。编成于光绪三十四年(1908)的《新会乡土志》云：

新会县境与开平全境，新宁半境与鹤山之大半，恩平之小半。此五县地者，有皂幕山东行、南行之两大山脉包裹其西、北、南之三面，东南阻海，惟东北江门一口，为出入交通之所必经，故五县之邮、电、路、航四大政，攒集于江门，以趋省会，如网之有纲，如衣之有领。昔人论新会形势，所谓包络新、开，天然自为一都会也。潭江西起恩平之君子山，东合西江，汇为银洲湖，以出厓门，灌注全境之中央，逦迤三百余里，为五县众流之总干。其地自南朝宋迄明中叶，或自为一县，或自为一州，或自为一郡，或改属于一州一郡，分部容有差殊，而统部则必趋于一。今新会自明以来，分析六七厅县，会、宁仍属广府，而开、鹤乃改隶肇庆。县府之交涉，山路既不便，交通水陆，又中隔新会，是不啻肇府超越新会，而有开、鹤也。乾隆二年，广东巡抚杨永斌以防捕呼应迟缓，奏请改新会为府治，领新会、新宁、鹤山、开平、恩平五县，为部议所驳。光绪十四年，总督张之洞再提前议，部驳如前。故改府之说，至今未能施行，此亦政治地理之一缺事矣。(53)《新会乡土志》卷首《新会山脉水源图附说》，第7页。

图2 民国时期五邑地区政区图资料来源： 陈宏谋、陈伯平编制《最新广东省形势图》(东方舆地学社1940年版)。

所谓“皂幕山东行、南行之两大山脉包裹其西、北、南之三面”实际上就是指天露山脉、皂幕山脉和古兜山脉的地理分界作用，尤其是西、北两面的流域分水岭作为重要的地理标识，已经得到较清晰的认识。江门在晚清时期崛起为当时广东境内的经济重镇，因而《新会乡土志》中将江门作为五邑地区的核心。但由于江门离新会县城不远，也位于潭江流域与西江流域交界处的冲积平原上，行政上也属新会县管辖，因而这种变化并没有改变新会县的核心政区地位。潭江是该区域的重要河流，联络流域内各县，但其重要作用长期以来没被认识到。到了这个时期，人们终于赋予其“为五县众流之总干”的定位。即，时人已经清晰地认识到五邑地区是一个相对独立的地理单元，它的山脉、河流等地理事物的重要意义也得到认可。在此基础上，人们更加主动地认同了“新会设府”的必要性，在光绪十四年(1888)再度向朝廷请求设府，不过还是没有成功。虽然“新会设府”的设想最终没有变为现实，但这一探索及其背后蕴含的政治地理变迁趋势却对后世的行政区划影响巨大。1982年，我国全面推行“市管县”体制。次年，新会、台山、鹤山、开平、恩平五县被划入江门市管辖之下。五邑地区历史时期政区整合的历史遗产最终以地级市的形式呈现于当代社会。

四、 结 语

五邑地区在整体上可以视作一相对独立的地理单元。秦汉以降，它的政区结构屡经变迁，由不同的县级政区和统县政区分治。宋熙宁五年(1072)以后开始长期保持由广州、新州、南恩州3个统县政区和新会县、新兴县、阳江县3个县级政区分治的政区格局。明初开始，五邑地区各县进入新一轮政区分化浪潮。成化十四年，以阳江县东部为主体，加上新会县部分地区设置了恩平县。弘治十一年，析新会县部分土地置新宁县。顺治六年，以新会、恩平、新兴3县地置开平县。以上3县成立以后，原有的县级政区幅员过大的问题已不存在，政区边界也与流域的自然分界线大致吻合。清代雍乾时期是五邑地区政区变迁的第二个重要阶段。雍正九年，以新会、开平两县地置鹤山县。至此，五邑地区的政区分化基本完成，政区整合倾向开始加强。就在鹤山县设立后不久，大官田同知设立，其辖区包括新会、新宁、开平、鹤山、恩平等潭江流域内的五县，潭江流域首次被同一行政机构管辖，这开启了政区整合的第一步。乾隆二年，“新会设府”之议被正式提出，将整个潭江流域置于同一统县政区管辖下的设想正式出炉。虽然这一设县没有实现，但“新会设府”从此之后成为五邑地区政区整合的目标。1982年江门市正式管辖新会、台山、鹤山、开平、恩平五县后，五邑地区的政区整合最终成为现实。

在潭江流域政区变迁进程中，政区结构变化主要体现在两方面。第一，政区幅员变小。明初分治潭江流域的新会、新兴、阳江三县管辖区域过大，并且边界跨越流域间的分水岭。到清代乾隆年间，潭江流域内有新会、新宁、开平、鹤山、恩平五县，政区幅员变小，流域内政区密度变大。这种变化体现了中央王朝加强社会控制的意图。第二，政区层级变高。五邑地区政区增设的主体是县级政区，随着政区整合倾向的增强，开始出现以捕盗同知管辖流域内5县的现象，虽然最终“新会设府”之议没有成功，但其政区格局演变的最终方向毫无疑问是统县政区。促进其政治地理变迁的动力也主要有两个。首先，是自然地理形势，也即五邑地区作为一地理单元的独立性。在明代以前，这一因素的影响不太明显。但从明代开始，流域内县级政区边界与流域自然分界线吻合的趋势越来越明显，表明山脉、河流等自然分界线对政区幅员的限定作用逐渐加强。其次，是以民变、匪患等动乱为主要内容的地方政治危机。众多民变、匪患与岭南地区地理形势和人文社会环境有关，为平定动乱和维持长治久安，必须增设行政机构，将国家权力进一步渗透到社会基层，因而增设县级政区成为地方当局贯彻这一想法的手段。这是政治过程作用于地理事物的典型体现。