员额检察官业绩考核制度优化路径

摘      要：员额检察官业绩考核制度是司法体制改革的重要组成部分，也是实践性较强的一项制度。实践中，员额检察官业绩考核制度的实施还存在一些现实困境，为此，应从合理设定评价主体、评价内容、评价程序、评价方式以及合理运用评价结果等方面进行完善，进而推动员额检察官业绩考核制度的有效实施。

关  键  词：员额检察官;业绩考核制度;司法责任制;司法体制改革

中图分类号：D926.3        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2021）03-0095-09

收稿日期：2020-12-24

作者简介：龙婧婧，中共湖南省委党校副教授，硕士研究生导师，法学博士，研究方向为社会治理、司法制度。

基金项目：本文系2019年度湖南省社会科学成果评审委员会课题“员额检察官动态管理研究”的阶段性成果，项目编号：XSP19YBC046;中国法学会2018年度部级法学研究青年调研项目“员额动态管理实施的实证研究”的阶段性成果，项目编号：CLS[2018]Y5。

一、问题的提出

员额检察官业绩考核制度是指用一套指标化的体系对与司法办案相关的检察业务工作进行评价的检察业务管理活动。随着司法体制改革的不断推进，员额检察官业绩考核制度逐步进入规范化、体系化、信息化的发展阶段。最高人民检察院印发的《2018-2022年检察改革工作规划》（以下简称《改革规划》）将“建立健全司法绩效考核制度”作为检察工作改革的重要内容和任务。2020年5月17日，最高人民检察院印发的《关于开展检察官业绩考评工作的若干规定》（以下简称《若干规定》）对检察官业绩考评的基本内容、方法程序等作了宏观规定，成为开展员额检察官业绩考评工作的重要指导性文件。

实践中，员额检察官业绩考核制度的运行可以分为三种形态，即应付型、功利型和创新型。应付型员额检察官业绩考核制度主要是为了完成上级检察院所确定的检察改革任务，对检察官业绩考核办法加以细化，从形式上完成制度构建;功利型员额检察官业绩考核制度主要是从实用主义出发，以员额检察官业绩考核作为员额检察官办案绩效奖金分配的依据，并通过此项考核展现该单位的检察业务状况;创新型员额检察官业绩考核制度主要是结合本地的实际情况，对员额检察官业绩考核制度进行系统化、规范化、智能化构建，如江苏省检察院自主开发应用绩效考核软件、云南省检察院自主研发包括检察官业绩考评软件系统在内的案件综合管理平台，实现了“手工考评管理”向“自动化考评管理”转型。目前，员额检察官业绩考核制度还处于起步阶段，实践运行中尚未达到预期效果。为此，应厘清员额检察官绩效考核制度运行中的困惑，进而寻求优化检察官业绩考核制度运行的具体路径。

二、员额检察官业绩考核制度实施之瓶颈

（一）正当性论证不充分

近年来，检察机关历经司法责任制、检察人员分类管理、省以下人财物统管、司法职业保障等体制改革以及以审判为中心的诉讼制度、认罪认罚从宽制度等工作机制性改革。在一系列司法改革项目叠加推进的背景下，许多检察人员在思想观念、司法能力和心理准备等方面短时间内还难以完全适应。[3]而员额检察官业绩考核作为一项更为综合全面、更深层次的改革，其实施推进更为艰巨。是否需要绩效考核制度是构建员额检察官业绩考核制度需要回答的首要问题，理论界对此展开了一系列的讨论，其中有代表性的批判观点主要有以下几种①：一是员额检察官业绩考核制度违背司法规律，干扰检察官独立办案，影响其独立行使检察权。如有学者认为，员额检察官业绩考核是一种行政管理手段，其权力运行具有鲜明的上命下从性质，而检察权作为司法权不是管理而是判断，追求公平正义，其权力运行必须中立、独立，因此“把一套奉行‘规训逻辑适用于行政机关的绩效考核制度拿到奉行‘自由逻辑的司法体制内显然是不适合的”。[1]二是员额检察官业绩考核制度的作用就是为分配员额绩效奖金提供依据，不能真正评价检察官的办案质效。如有学者研究发现，法官们会千方百计使用各种手段、策略来满足考核要求，在司法过程中存在大量的策略性行动，因此建立在法官行动基础之上的数据统计的真实程度产生了疑问，法官绩效考评制度所欲达到的目的也逐渐地被异化了。[2]这种情况在员额检察官的业绩考核中同样存在，检察官为了取得绩效奖金极易形成急功近利的思维和行动方式，以绩效为中心调整行动策略，偏于注重办案数量，疏于办案质效，从而使业绩考核所呈现的结果难以反映员额检察官是否适应岗位需求。三是员额检察官业绩考核制度是科层化管理模式，以量化的指标体系为中心实现对员额检察官的监督和管理，加剧了司法行政化，这与本轮司法改革所强调的“去行政化”相抵触。实践中，员额检察官常常自嘲为“司法民工”，认为办案者好比流水线上的工人，办案结果就好比“产品”，以“产品”对员额检察官进行绩效考核的做法使得检察官被各种考核指标所捆绑，为“机械式劳动”而叫苦不迭。

（二）制度设计落实乏力

⒈员额检察官业绩考核主体单一。实践中，员额检察官业绩考核工作由员额检察官考评委员会负责，其人员主要包括检察院负责人、政工部门负责人、纪检监察部门和案件管理部门负责人，具体工作开展由政治部组织实施，一般按照自评、部门负责人审核评价确定等级、院考评委员会终审的程序。由于确定等级的话语权在院级和部门负责人手中，一定程度上导致考核结果无法客观准确地反映办案质量优劣、水平高低，极易挫伤员额检察官办案的主动性和积极性，影响制度功效。此外，作为员额的院级负责人往往又是绩效考核组的负责人，其自身既是运动员又是裁判员，实际上游离于员额检察官业绩考核管理规则之外，使得考核结果难以体现公平性。

⒉員额检察官业绩考核内容不够科学。实践中，一方面，员额检察官业绩考核的指标设置多以公务员考核内容为基础。在我国，检察官属于公务员序列，按照公务员的“德、能、勤、绩、廉”进行考核已成习惯。在本轮司法体制改革中，许多地方对考核内容进行了改革，但仍未完全脱离公务员考核内容，未能结合检察办案工作对“德、能、勤、绩、廉”做进一步细化，没有体现出检察官与司法行政人员考核的实质性差别;另一方面，指标设置的检察属性不突出。我国检察权内涵丰富，权力属性多样，兼具行政权能与司法权能，如侦查权与公诉权，前者与行政权具有很大共性，后者本质上为司法权。由此，不同的检察业务具有不同的工作内容、目标与工作程序、方法。然而，现实中对员额检察官的绩效评价内容、标准基本按照统一的要求设定，忽视了考核对象的多样性和考核业务工作的全面性，无法凸显检察工作的特性。由于员额检察官业绩考核的指标融合了个人的业绩评价，部门内部和部门之间的评价指标时有冲突。

⒊员额检察官业绩考核评价方式缺乏精细化评价。最高人民检察院的改革意见提出了以“办案数量、办案质效”为主要内容的评价体系，提倡“量化评价”是当下检察官业绩考核制度的最大创新，也是本轮司法改革区别于以往做法的突出亮点，各地检察机关的考核办法或考核方案中大都将“办案数量”放在考核的首要位置。如《江苏省检察机关检察官办案绩效考核量化规则（试行）》明确要求实行定量与定性相结合，以量化考核为主，检察官办案绩效考核应当实行量化评分;《湖南省检察院员额管理实施办法（试行）》将办案数量作为检察官业绩考核一票否决项，规定无正当理由未达到最低办案量或办结标准的，直接评定为不称职。然而，检察业务的多样性对检察官的职责、业务素能提出了不同要求，这也加大了量化考评的难度：一是不同业务部门之间进行横向比较，如公诉部门的审查起诉与民行部门的诉讼监督的量化比较;二是同一业务部门不同的案件进行纵向比较，如审查办理一起轻微刑事案件与办理一起涉黑恶犯罪案件的量化比较。另外，实践中有的地方依照不同业务类别实施考核并确定绩效奖金，如珠海市检察院按照审查、侦查、综合业务类进行分类考核①，但业务类别划分以及权重系数设置是否合理还有待探讨。

⒋员额检察官业绩考核程序有待规范。目前，对于员额检察官的业绩考核主要有年度考核、年度考核加平时考核两种模式。在年初时，员额检察官考评委员会制定考核工作方案，组织员额检察官填写岗位职责说明书，制定、修订量化指标，在年末时进行集中考核。但在具体实施中这两种考核模式尚存缺陷：一是考核事务性工作过于繁杂，考核所增加的填表、收集资料、总结等事务性工作占据员额检察官过多的时间和精力;二是作为院级或部门负责人的员额检察官与普通员额检察官之间、不同层级检察机关员额检察官之间的考核没有差别化对待，难以保证考核结果的公平公正。

⒌员额检察官绩效考核结果运用不充分。根据绩效管理理论，只有将绩效评价的结果与人们所获得的回报挂钩，才能真正使绩效管理发挥应有的作用。[4]目前，对于考核等次往往设置为“优秀、良好、合格、不合格”或“优秀、称职、基本称职、不称职”，且通常对“优秀”有确定的比例限制，如总数的15%、20%等，但对于“不合格”“不称职”却没有限定。[5]也就是说，只要员额检察官没有出现违法违纪等“一票否决”的情形，通常就不会被定为“不合格”“不称职”，如此一来就难以实现业绩考核制度的倒逼效果，更无法将业绩考核结果与“员额退出”挂钩。此外，部分地方的员额检察官即便被评定为优秀，但因绩效考核各等次间的资金差距不大，激励作用亦不明显。

三、员额检察官业绩考核制度之辨析

（一）员额检察官业绩考核制度与独立行使检察权并不相悖

⒈员额检察官业绩考核制度的内在价值与司法权所追求的价值是一致的。从一般意义上讲，行政管理追求的是效率价值，但员额检察官业绩考核制度作为司法领域的行政管理手段除了具有行政管理的一般特性外更具司法特性，是一种司法管理手段，归属于司法管理体制范畴，是我国司法体制不可或缺的部分。[6]从员额检察官业绩考核制度的缘起来看，自党的十八届三中全会提出深化司法体制改革以来，“紧紧牵住司法责任制这个牛鼻子”是贯穿整个改革的主线，并以员额制改革的“选人定员”为序幕渐次展开。司法责任制的核心是“谁办案谁决定，谁决定谁负责”，试图改革司法办案行政化审批的现状，突出员额检察官的主体地位，确保员额检察官依法独立办案，促进司法公正。对于如何实现司法责任制，中央及最高人民检察院设计了一系列的配套制度，员额检察官业绩考核制度正是其中之一。如2015年最高人民检察院发布的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》（以下简称《若干意见》）提出建立以履职情况、办案数量、办案质效、司法技能、外部评价等为主要内容的检察官业绩评价体系，评价结果作为检察官任职和晋职晋级的重要依据。2017年中共中央办公厅《关于加强法官检察官正规化专业化职业化建设全面落实司法责任制的意见》进一步提出建立健全司法绩效考核制度。可见，员额检察官业绩考核制度是完善司法责任制的一个配套制度，其根本价值在于确保司法公正，内在目标是通过对员额检察官办案的评价，检验员额检察官是否具备司法责任制所要求的“依法独立办案”能力，即是否适合司法办案岗位、是否符合司法办案质效的要求。显然，这与司法权所追求的价值是一致的。

⒉员额检察官业绩考核制度的行政化运行方式不涉及司法权的行使。司法权运作具有的独立性、中立性是指司法机关及其司法人员在证据审查、事实认定、法律适用时不受司法机关内部或外部的任何压力、阻碍和影响，司法人员作出司法决定、司法判断时只服从法律和自己的良心。换言之，这种独立性的运行方式是指司法办案上司法人员的独立性、自主性。作为行政管理手段的员额检察官业绩考核制度在运行时所具有的上命下从性质，主要体现在业绩考核工作的启动、考核程序上，各级检察机关按照上级检察院的要求部署，在特定的时间、以特定的方式、按特定的流程开展业绩考核工作;员额检察官个人按照各单位考评委员会的安排和要求，在特定时间提交相关材料、按流程完成相關任务。

⒊员额检察官业绩考核指标体系的不当设置不能成为否定制度存在的理由。如果认为“规训逻辑”束缚员额检察官的自由意志，员额检察官在办案时因考虑到捕后不诉率、不起诉率、结案率、抗诉率、诉讼监督量等业绩考核指标因素而不能依据法律与良知作出决定，也就不能因此归责于员额检察官业绩考核制度本身。因为任何制度都是人构建的产物，需要一定路径来实现。作为指标体系的构建者在设计指标体系时，有时并未能完全从绩效考核制度、从司法管理的应然功能角度出发，而是夹杂着其他的愿望，并将这些与应然功能不符合甚至相冲突的欲求转化为指标，但对指标体系、实现路径在实现绩效考核目的、功能中具有的不足，不能也不应该成为否定绩效考评制度的根据。[7]

（二）员额检察官业绩考核制度不会导致绩效奖金的功利追求

⒈员额检察官业绩考核制度是以奖励激励手段为制度目标的实现载体。从顶层规定来看，《关于加强法官檢察官正规化专业化职业化建设全面落实司法责任制的意见》规定“业绩评价结果计入司法业绩档案，作为法官、检察官等级管理、评优奖励和员额退出的重要依据”，《若干意见》规定“评价结果作为检察官任职和晋职晋级的重要依据，《改革规划》规定“业绩评价结果计入司法业绩档案，作为检察官绩效奖金分配、评先评优、等级晋升、交流任职、惩戒和退出员额的重要依据”。可见，将员额检察官业绩评价结果作为员额检察官绩效奖金分配标准只是为了达成该制度目标功能的一种激励手段，即在司法责任制“谁办案谁负责”的指引下，给业绩突出、办案优质的员额检察官以切实的物质奖励，督促其“多办案、快办案、办好案”，不断提升专业素能以更好适应办案岗位的要求。换言之，完善司法责任制是员额检察官业绩考核制度的目标所在，以考核结果作为分配绩效奖金的依据是员额检察官业绩考核制度的实现手段。手段服务于目标，目标承载于手段。必要的奖励、激励是员额检察官绩效考核制度目标实现的内在要求。而认为员额检察官绩效考核制度仅仅是分配绩效奖金的观点混淆了制度目标与制度手段的关系，错误地将制度实现手段当作制度目标，没有从本质上理解这一制度。

⒉员额检察官业绩考核制度的奖励激励远未达到功利追求的地步。从实践来看，员额检察官业绩考核制度实施以来并没有出现绩效奖金悬殊的分配状况，只是因为绩效奖金分配的差额不明显而弱化了制度的激励手段，使得办案多、办案好的员额检察官产生懈怠，导致员额检察官办案动力不足，办案能力难以提升，完善司法责任制的制度目标难以实现。其实，就员额检察官业绩考核制度而言，值得担忧的不是该制度会导致功利追求，而是依据考核结果分配绩效奖金的激励作用远远不够，尚未达到“奖到心动”的状态。将员额检察官业绩考核结果作为绩效奖金分配的直接依据并非是该制度的目标功能，而仅是实现制度目标的激励手段，该制度也不会导致绩效奖金功利追求。

（三）司法“去行政化”改革并非对员额检察官业绩考核制度的完全否定

⒈员额检察官业绩考核制度不属于司法“去行政化”改革范畴。本轮司法改革强调司法“去行政化”，是指去除那些“违背司法权运行规律，影响司法权独立性、亲历性、中立性并导致司法权行使出现政策倾向性和权力支配性的做法，[8]如案件审批制度、案件请示制度等。在实行员额制后，大大简化了案件行政审批程序，以“谁审理谁决定”实现扁平化管理，减少行政权力的干预和影响。如上所述，员额检察官业绩考核制度与独立行使检察权并不相悖，其作为检察办案的一种事后评价不直接决定和改变办案结果，只是对检察办案的制约、服务和辅助。因此，笼统地认为员额检察官业绩考核制度是行政化检察管理手段，便得出加剧司法行政化的结论是极其武断和机械的。

⒉员额检察官业绩考核制度是保障司法权运行的内在要求。从域外经验来看，强调司法独立的西方国家也具备严密的司法管理体系。如法国的法官、检察官均奉行较严格的业绩考核制度，业绩考核是司法官晋升的重要依据;[9]德国检察机关除了对检察官进行每四年一次的定期考核外，还有包括对检察官的实习考核、空缺职位临时考核、更换岗位的中期考核在内的多种考核方式。[10]可见，目前需要研究的不是否定员额检察官业绩考核制度，而是如何厘清该制度的边界并对其加以规制，在司法管理与司法权之间找寻一种平衡，让员额检察官业绩考核制度发挥其正向功能。

四、员额检察官绩效考核制度之补强

（一）合理设定评价主体

员额检察官业绩考核主体不应仅限于机关负责人的评价，而应实行多元化的评价主体。我国台湾地区在对检察官全面评核时，其实施评核的机关和人员除了受评人所在检察署的检察长及直属长官、主任检察官外，还包括该检察署对应设置的法院以及所在辖区的律师工会。同时，台湾检察官评鉴委员的11名委员中有检察官3人、法官1人、律师3人，学者及社会公正人士4人，司法系统外人员占到近2/3。笔者认为，我国在设定员额检察官绩效考核评价主体时亦应引导社会因素合理合法的介入其中，如通过问卷调查、回访、抽查等方式听取公众意见并吸收社会人士尤其是关心司法、与司法有关的代表性人士参与考评。如此做法有三方面效应：一是诉讼多方参与人对检察官办案有直接亲历感受，引入他们对检察官办案评价，可以使考核体系更具针对性与全面性;二是外部人员引进使考核机制更增外部监督色彩，得以避免遭受专断、官官相护而无法发挥评价功能的批评;三是外部评价机制可以使检察官对自己办案言行更为谨慎，更有利于检察机关权威树立。[11]

（二）合理设定评价内容

员额检察官业绩考核内容的设置是制度构建及优化的重点难点问题，其主要包括考核部门及业务、具体指标项目以及指标项目的记分权重。一方面，考核内容应涵盖“四大检察”和“十大业务”。就检察部门而言，应覆盖刑事检察、刑事执行检察、检察院直接受理侦查、民事检察、行政检察、公益诉讼检察、未成年人检察、控告申诉、法律政策研究、案件管理业务。就业务性质而言，应具体包括审查决定案件、办理书面请示案件或请示其他业务案件、实体性办理控告申诉案件、公开审查和公开听证案件、社会治理或其他检察建议案件、移送涉嫌犯罪和公益诉讼案件等诉讼监督线索、司法救助案件、业务指导工作、案件质量评查、业务分析研判、检答网答疑工作、法治宣传、归档工作等;另一方面，指标项目应注重业务实绩与司法行为相结合。现实中，许多工作不仅体现在具体结果上，还包括具体行为性质和过程性指标，[12]这说明行为的有效性往往比结果的实现更为重要，只有行为规范、合法、有效，才能实现预期的实绩上的结果。故此，在对员额检察官业绩考核时应摒弃单纯以办案数量、办案结果为考核内容的做法，化解“数据为王”思维的错误倾向，使员额检察官绩效考核在内容上覆盖面更广且重点突出，不仅关注员额检察官的业务能力、履职素养、职业操守，还注重员额检察官的综合能力、潜力毅力、敬业精神等（见下表）。

（三）合理设定评价指标的分值权重

设置员额检察官绩效考核指标分值权重的难点在于对不同业务间以及同一业务不同案件辦理的工作时间、工作强度、工作难度等基础数据、基本情况的掌握不清晰、不精准。因此，对指标项目到底该设置多少分值、多少权重应结合各地业务工作量的实际情况来考虑。在德国，检察机关绩效考核涉及的指标分为三大类15个项目，第一类是专业成绩，包括考核对象履行职务的工作业绩、工作责任心和团队精神等;第二类是个人素质，包括身体素质、职业素质等;第三类是综合能力，包括决策能力、组织计划能力、专业运用能力、社会处置能力、领导能力、口头表达和文字写作能力等。在法国，检察官绩效考核分设“一般业务能力指标、法律技术专业知识能力指标以及特定职能专门知识指标”三类评价标准，而每一类评价标准又有多个具体指标，其中一般业务能力包括22项指标，法律技术专业知识能力包括8项指标，特定职能专门知识则区分了院领导及一般检察官。[13]我国在设置员额检察官绩效考核指标的分值权重时可借鉴国外有益经验，以精准测算的工作量为基础。细言之，一是立足既往进行数据统计。本层级在统计工作量时，既要按照诉讼阶段统计办案总数，又要按不同罪名、类别做好分类统计;既要有案件数量，又要有平均办理天数等时间量。统计的时间跨度有条件的话可以取前三年或更长时间，以此计算平均值。二是面向发展需求留余地。对传统业务的薄弱环节，履职不充分、发展不平衡的职责，如刑事诉讼监督、民事和行政检察业务、公益诉讼等，要通过深入调研预测工作量。三是对照改革要求做校正。在测算时应按照司法改革的要求，对员额检察官、司法辅助人员、司法行政人员的人均工作量进行归集统计、预测调整、科学校正，使检察资源得到科学配置。

（四）合理设定评价程序

实施差别化考核，力求简洁易行。在员额检察官业绩考核中应对不同情形作出区别，[14]如根据地区性差异因地制宜地设置考核模式;根据机构层级差别设置考核标准，区分基层、市级和省级检察院检察官的考核;从员额职级差别设置考核方式，区分普通员额与担任一定职务员额的考核方法和等次评定。同时，对员额检察官业绩考核要力求简洁易行的操作实施，提高信息化含量，充分利用大数据，使员额检察官考核的客观资料随案生成，减少因考核而专门准备资料的额外工作负担。合理安排考核频度，慎重设置月考、季考、半年考或各类单项考，尽量减少临时考核、变相考核，应以年度考核或任期考核为主，保障员额专心办案。

（五）合理设定评价方式

过度量化评价带来的负面效应需要不断增加运用定性评价予以消解。荷兰在“优化司法质量”计划中创新性地建立了“同事互评”模式，即同事之间在基于相互信任并且以提高业务水平为共同目标的基础上，开展定期小组讨论或不定期讨论，分析工作中的问题，得出评价结果。德国注重面试考核，不管是在“职业预备期”还是见习期，检察官都需要经过面试考核，临场考察检察官对个案办理的观点阐述、对日常生活实际问题的法律意见等。目前，在我国各地的实践中也有检察官自评、领导评价、听取同事意见等定性评价方式。笔者建议，补强员额检察官业绩考核制度，应在借鉴国外有益做法的基础上对我国已有做法加以完善并推广，形成量化与定性平衡综合的评价方式。如注重尊重员额检察官自评，将自评与他评相结合;注重听取同事意见，尊重同事评价;注重面试考核，将书面审查与现场考察相结合等。只有这样，才有助于全面反映员额检察官的办案质效，增强绩效考核制度的正当性和客观性。

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[14]龙宗智.试论建立健全司法绩效考核制度[J].政法论坛，2018，（4）.

（责任编辑：苗政军）

Optimization Path of Performance Appraisal

System for Post Prosecutors

Long Jingjing

Abstract：The performance appraisal system of post prosecutor is an important part of the reform of judicial system，and it is also a system with strong practicality.In practice，there are still some practical difficulties in the implementation of the performance evaluation system of post prosecutors.Therefore，we should improve the evaluation subject，evaluation content，evaluation procedure，evaluation method and reasonable application of evaluation results，so as to promote the effective implementation of the performance evaluation system of post prosecutors.

Key words：Post prosecutor;performance appraisal system;judicial responsibility system;judicial system reform