新时代边疆民族地区地方政府治理能力研究

王永明,赵东海

(1.内蒙古大学 民族学与社会学学院， 内蒙古 呼和浩特 010021； 2.内蒙古师范大学 政府管理学院， 内蒙古 呼和浩特 010022； 3.内蒙古民族大学 校长办公室， 内蒙古 通辽 028000)

一、问题的提出

世界银行《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》极其深刻地指出：历史反复地表明“良好的政府不是奢侈品——它是发展所必需的”，“如果没有有效的政府，经济的、社会的和可持续的发展是不可能的”[1]15-17。显然，没有强大的能力，任何政府都不可能是有效的。能力低下的政府必然不能履行其承担的基本职责，遑论推进经济与社会发展、维护稳定、保障安全。实践证明，一个国家或地区的现代化进程中，无论是向民主转型，还是向市场转型，其成功都有赖于一个强有力的政府，可以说，政府治理能力是国家有效治理的前提和基础[2]。

边疆民族地区治理作为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，如何发挥制度优势提升其治理效能，是需要深入研究的重大理论和现实问题。各地区、各民族发展不平衡，特别是边疆民族地区与东部地区的发展存在差距及“边疆问题”的产生，是由诸多原因造成的。对于造成这些问题的自然条件、历史原因、人文环境、政策环境、劳动力素质等因素，学术界有诸多论述，且已基本达成共识，无须赘言。除上述原因外，边疆民族地区地方政府治理能力偏低是导致地区发展差距及其拉大，特别是边疆民族地区发展缓慢、社会不稳定的一个非常重要的原因之一。因此，有必要将地方政府治理能力纳入边疆民族地区治理效能的范畴进行研究，分析其现状及与东部地区的差距，并提出加强边疆民族地区地方政府能力建设的路径选择。

本研究中的边疆民族地区是指我国沿陆界的边疆民族省区，包括内蒙古、甘肃、新疆、西藏、云南和广西等6个省、自治区(下文简称“6省区”)；人口1.7758亿，占全国总人口的12.73%[3]36；面积512.9万平方千米，约占国土面积的53.42%。该地区约有1.9万千米陆地边境线，民族众多，经济社会发展较慢，特别是新疆、西藏等处在反对境内外民族分裂势力、宗教极端势力、暴力恐怖势力的前沿。

二、地方政府治理能力是影响边疆民族地区治理效能的重要因素

边疆民族地区治理，是指以党委领导和政府主导为核心的多元治理主体，为实现边疆的安全、稳定和发展，依法对边疆区域内的国家事务和社会事务进行管理和处置的活动及其过程[4]。从当前中国边疆民族地区情况来看，存在的问题可以归结为三个方面：一是发展问题，二是稳定问题，三是安全问题[5]，这是边疆民族地区治理亟待解决的问题。地方政府是边疆民族地区治理的责任主体，发挥着其他主体(市场、社会组织等)不可替代的作用。这种作用体现为结构上的主体性、行为上的主导性和创新上的主动性。与此同时,地方政府治理能力与边疆民族地区治理关系密切。地方政府能力强弱的差异，必然会导致边疆民族地区治理效能的差异，二者具有衔接的必然性、目标的一致性及实践的同一性。

(一)地方政府治理能力是边疆民族地区治理效能的关键变量

边疆治理的历史经验告诉我们，边疆治理效能与“治理结构”和“国家能力”这两个因素密切相关。前者要解决的核心问题是：在统一的民族国家内部，国家如何处理“多元”“差异”，以及如何处理中央与边疆民族地区之间的关系；后者要解决的核心问题是：在治理结构确立和完善的基础上，如何使国家的边疆治理政策落到实处，使制度优势转化为治理效能，以及如何回应边疆民族地区治理过程中出现的新的问题和挑战[6]。

就“治理结构”来说，边疆民族地区是我国少数民族主要聚居区，民族区域自治制度是中华人民共和国解决边疆民族问题、开展边疆民族地区治理的基本制度。其蕴含着丰富的政治资源、制度资源、历史资源、社会资源，为边疆民族地区治理提供了有力的制度支撑。在促进边疆民族地区发展和族际整合、维护边疆社会安全与稳定、弘扬和传承边疆各民族文化、保护和改善边疆生态环境等方面发挥了巨大的作用[7]24-30，表现出了显著的制度优势。但是，从当前我国边疆民族地区治理面临的实际问题来看，仅有“治理结构”层面的完善和优势，还不足以实现治理效能的最优化。因此，在边疆治理过程中，“国家能力”这一要素尤为关键。所谓国家能力，不仅指政府确保经济增长的抽象能力，而且还指实施法律、维持秩序、消除不平等或提供额外保障的能力[8]。这里的国家能力实质上就是指政府治理能力。

地方政府是国家实施有效治理必不可少的政权机构。当今世界，除极少数城市国家、“袖珍国家”以外，没有地方政府的政权机构几乎是不存在的。中央政府具有经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能。没有地方政府的存在，中央政府的上述职能就不可能延伸到国家的每一个角落；没有地方政府的存在，中央政府的职能就根本不可能实现。当一个国家的地方政府不能有效地发挥作用，无法使辖区居民拥有正常生活、工作秩序时，将导致地方社会秩序的混乱与不稳定，从而影响国家的政治统治，甚至危及国家的统一和领土完整[9]60。同样，边疆民族地区治理，仅依靠中央政府、依靠国家治理，效果并不理想，必须发挥边疆民族地区地方政府的作用[10]413。边疆民族地区地方政府是边疆治理的直接责任主体，全面负责辖区内边疆区域的治理，并在中央政府授权下，制定本省区边疆治理的具体政策[11]415。由此可见，地方政府治理能力是边疆民族地区治理效能的关键变量，边疆民族地区地方政府治理能力的强弱直接影响该地区治理效能的高下，二者呈正相关关系，不同的地方政府能力制约因素出现，就会形成不同的边疆民族地区治理效果。

(二)地方政府治理能力是推动边疆民族地区发展及其现代化建设的重要保障和关键环节

边疆的开发与建设等发展问题始终是边疆治理的首要任务，其他任务都是在此基础上形成和展开的[11]107。1978年以来，我国边疆民族地区取得了前所未有的发展成就，但与东部地区的发展差距也是客观存在的现实国情，地区经济增长与发展水平总体上呈由东向西递减的格局。

造成区域发展不平衡，特别是边疆民族地区发展不充分，与东部地区差距较大，是诸多因素导致的。不容忽视的是，地方政府在经济发展规划、市场制度创新、政府管理体制、资源汲取利用、公共服务供给等方面治理能力强弱的差异是造成当代中国各地区、各民族发展不平衡，特别是边疆民族地区与东部地区发展差距不断扩大的一个重要现实因素。而制约边疆民族地区地方政府治理能力的因素除自然、历史和人文因素外，更为关键的是政策因素、体制因素等。1978年以来，我国对外开放政策和各项改革措施的实施，大多采取的是由东部沿海地区依次向内地展开的梯度推进方式。在初期阶段，这种方式有利于东部沿海地区的发展，而不利于边疆民族地区。因此，在某种程度上加剧了东部地区与边疆民族地区间政治发展(包括政府发展)的不平衡，进而导致两大地区间地方政府治理能力的强弱差异，并制约着边疆民族地区地方政府治理能力的有效形成及作用发挥。

边疆民族地区地方政府治理能力，既受中央政府制度供给、制度安排的直接影响，又为自身制度创新、制度变迁及行政体制的客观境遇——体制(制度)境遇所限制。加强地方政府治理能力建设，从本质上讲，就是要改革那些与边疆民族地区发展不相适应的政策因素和落后过时的体制机制因素。通过持续不断的体制机制改革和地方政府治理能力建设，转变地方政府职能，深化“放管服”改革，处理好政府与市场的关系。优化地方政府职责体系，理顺中央与地方、横向地方政府间的关系，构建职责明确、依法行政的地方政府治理体系，不断提高边疆民族地区地方政府治理能力的科学性、有效性和法治化，为边疆民族地区发展及其现代化建设创造良好的环境，实现经济、教育、文化、科技等事业的良性互动和持续高质量发展。

(三)地方政府治理能力是维护边疆稳定、保障边疆安全的重要手段和工具

维护边疆稳定、保障边疆安全是当代中国边疆民族地区治理无法忽略的突出问题。边疆稳定和安全问题主要涉及边疆的民族关系问题、民族宗教问题、利益分化和利益整合问题、边疆地区的社会管理、边境管理和边防建设等问题[10]407-409，从属性和性质来看，这些问题属于公共物品的范畴。

对于公共物品的界定，美国经济学家保罗·萨缪尔森指出：“纯粹的公共物品是指这样的物品，任何人消费这种物品不会导致他人对该物品消费的减少，也就是说公共物品的个人消费等于集体消费。”[12]萨缪尔森从“非排他性”和“非竞争性”的角度，对公共物品做出了比较精确的分析性定义。正是由于公共物品的非排他性、非竞争性这两个属性，使得公共物品具有消费不可分割和消费效用不可分割的基本特征，形成了公共物品最本质的特征。此外，国内外学者对公共物品的属性和特征做了大量的研究，他们认为，除上述非排他性和非竞争性两大基本特征外，还具有生产的不可分性及规模效益大、初始投资大、生产具有自然垄断性、对消费者收费不易和消费具有社会文化价值等特征[13]198。研究者们往往把国防和社会安全视为典型的公共物品。有学者依据上述特征，并考虑我国实际情况，对公共物品做了初步分类，将国防、外交、公共安全、罪犯改造、意识形态传播等归入纯公共物品[14]95。因此，从属性和性质来看，边疆民族地区的稳定和安全具有消费的非排他性、非竞争性及效用的不可分割性等公共物品典型特征。从维护边疆稳定、保障边疆安全投入来看(见表1)，边疆民族地区国防支出共计26.66亿元，公共安全支出1 814.4亿元，二者占边疆民族地区一般公共预算支出6.83%，高于全国各地的6.35%，初始投资大。从规模效益来看，边疆稳定与安全，不仅会直接影响边疆民族地区经济社会的发展和人民群众对美好生活的追求，也关系整个国家的稳定和发展、民族的前途和命运、国家的主权统一和领土完整，甚至关系国际政治格局的形成及国际关系的调整。因此，边疆民族地区的稳定与安全是典型的公共物品。

表1 边疆民族地区国防支出、公共安全支出及占一般公共预算支出比重表①

公共物品理论认为，市场机制能有效地解决私人物品的供给问题，但不具有排他性和竞争性的公共物品，市场机制不能保证该产品的供给和需求达到有效率的水平。因而，提供有效的公共物品被视为政府“善治”的表现。基于此，维护边疆民族地区稳定、保障边疆民族地区安全是地方政府的基本职能和义不容辞的责任。加强地方政府治理能力建设，就是要充分发挥地方政府的作用和职能，构建平等、团结、互助、和谐的边疆民族关系，实现民族宗教事务治理体系和治理能力现代化，有效化解边疆民族地区社会矛盾，提升边疆民族地区的社会管理水平，打击跨境犯罪和境外势力渗透等问题，进而促使边疆民族地区治理走向“善治”。

三、新时代边疆民族地区地方政府治理能力现状及差距分析

所谓地方政府治理能力，是指地方政府运用公共权力，履行和实现其职能，协调国内政府间关系，汲取和利用社会资源，以实现所辖行政区域经济与社会发展及其现代化的潜在的和现实的功能性能量、能力的总和[15]2。与东部地区相比，边疆民族地区地方政府在经济发展规划、市场制度创新、资源汲取利用、公共服务供给等方面的治理能力较低，差距明显(见表2)。

表2 边疆民族地区与东部地区间地方政府治理能力比较表①

续表2

(一)经济发展规划能力不足

经济发展规划能力是政府治理能力的重要组成部分之一，是指地方政府对所管辖行政区域经济与社会发展及其现代化进行引导、推动、组织与协调的水平和程度。城市化的发展，会使一个地区的工业化程度、经济发展水平、城乡人口结构、市场化程度及社会意识形态方面相应地发展和提高。城市化对于一个国家和地区经济与社会发展及其现代化进程，具有重大影响和推动作用。因此，城市化进程是衡量经济规划能力的重要指标之一。截至2018年，边疆民族地区城市化率平均值为48.41%，低于全国平均水平的59.58%，与东部地区平均城市化率70.945%，相差22.535个百分点。在边疆民族地区中，只有内蒙古的城市化水平(62.71%)超过全国平均水平，城市化率最低的西藏仅为31.14%，与东部地区城市化率最高的上海相差56.96个百分点。

(二)市场制度创新能力差距明显

市场制度创新能力体现为地方政府在所辖行政区域内调整现有的制度安排，以适应先进生产力发展要求的市场制度来替换不适宜的旧制度的过程中体现出来的能力[9]109。我们从以下两个维度来分析和比较：一方面，从政府财政预算支出占GDP的比重看②，我国由1978年的30.5%下降到了2018年的24.5%③,这大体上反映了市场化在经济资源分配方面带来的变化，即市场化发展程度高，政府财政预算支出在国内生产总值中所占的比重就低。2018年，东部地区10省市政府财政支出占地区生产总值(GDP)平均值为19.399%，比边疆民族地区的51.22%少31.821个百分点。除北京、上海、海南外，东部地区其余省市政府财政支出占地区生产总值(GDP)的比重均在全国平均水平24.5%以下，市场分配资源水平高于全国平均水平。边疆民族地区6省区政府财政支出占地区生产总值(GDP)的比重均在全国平均水平24.5%以上，市场分配资源水平低于全国平均水平,最高的是西藏，高达133.37%。

边疆民族地区政府财政支出占地区生产总值(GDP)的比重过高表明：第一，由于地方政府市场制度创新能力低，致使市场分配资源比重偏低。市场配置资源的基础性作用没有发挥出来，政府仍然是经济资源配置的主体。而政府财政支出的流向主要是国有及国有控股企业，非国有工业企业由于资金限制而难以得到快速发展。第二，说明地方政府仍然是地区经济发展的投资主体，其投资比重占当地经济投资的绝大多数。多元化投资主体还远没有形成，亦即资本市场制度尚未形成。另外，从三大产业布局来看，边疆民族地区产业转型不彻底，其中第一产业所占比重是东部地区的2倍还多。这说明边疆民族地区第一产业不发达，限制了劳动力、技术、资金等向二、三产业转移。第二产业比重相差不多，但对于第三产业来说，东部地区高出边疆民族地区7.94个百分点。

(三)资源汲取利用能力受限

资源汲取利用能力反映一定区域对可流动资源的吸引程度，体现在地方政府对资金的争夺能力和对可支配财力的集中程度上。既表示区域间竞争力的大小，也是政府治理能力强弱的重要外在体现。

一方面，从一般公共预算收入来看，2018年，东部地区10省市一般公共预算收入平均值为5 609.328亿元，是边疆民族地区1 361.045亿元的4.12倍，东部地区最高的广东12 105.26亿元，是边疆民族地区最高的云南1 994.35亿元的6.07倍；从人均一般公共预算收入来看，东部地区每万人一般公共预算收入为0.99亿元，边疆民族地区为0.46亿元，东部地区是边疆民族地区的2.15倍。随着对口支援、西部大开发等政策的实施和“一带一路”倡议的落实，边疆民族地区一般财政预算收入虽有增长，但与东部地区相比差距明显且不断拉大。财政汲取能力相对有限，制约了边疆民族地区地方政府提供公共物品以满足区域内公共需要、基本建设投资、稳定地方公共经济、合理进行再分配等方面职能的实现，并最终影响了边疆民族地区治理效能。

另一方面，从吸引和利用外资情况来看，近三年，边疆民族地区实际利用外商直接投资占全国的比例，年平均增长率为22.88%④，外商投资规模虽然不断增加，但与东部地区相比差距仍十分明显。2018年，东部地区10省市外商投资总额平均值为5 873.9亿元，是边疆民族地区349亿元的16.83倍，其中广东省的外商投资总额是边疆民族地区外商投资总额的9.19倍。由于边疆民族地区自身客观条件的限制，吸引和利用外资能力差，导致财政汲取渠道窄。财政汲取能力低，财政收入不足，极大影响地方政府治理能力，进而影响边疆民族地区治理目标的有效实现。

(四)公共服务供给能力不均衡

提供优质的公共服务(包括公共物品)，满足社会、企业和居民的需要，为市场经济的发展提供良好的外部环境，是地方政府的基本职能与职责，也是地方政府能力的重要体现。2018年，东部地区10省市教育支出平均值为1 337.875亿元，是边疆民族地区704.162亿元的1.9倍；社会保障与就业支出的平均值为908.284亿元，是边疆民族地区585.813亿元的1.55倍；医疗卫生与计划生育支出的平均值为619.464亿元，是边疆民族地区357.360亿元的1.73倍。从人均支出来看，东部地区10省市每万人教育支出、社会保障与就业支出、医疗卫生与计划生育支出分别为0.25亿元、0.19亿元、0.128亿元，而边疆民族地区分别为0.23亿元、0.18亿元、0.012亿元。由此可见，边疆民族地区地方政府公共服务供给与东部地区相比，呈现出不均衡状态。地方政府公共服务供给能力不足，是导致边疆民族地区发展缓慢、社会不稳定等“边疆问题”的原因之一。

四、新时代提升边疆民族地区地方政府治理能力的路径选择

地方政府治理能力与边疆民族地区治理密切相关，二者具有内在的“联动”关系，即二者具有衔接的必然性、目标的一致性及实践的同一性。因此，有必要提升和建设边疆民族地区地方政府治理能力。

(一) 注重边疆民族地区地方政府治理能力建设外部条件的输入

作为单一制和中央集权的国家，当代中国地方政府的治理能力状况、程度、水平及其有效发挥同中央与地方关系密切相关，直接受制于中央政府的制度保障、地方分权、政策倾斜和公共物品供给，并受国内横向府际关系的深刻影响。因此，加强边疆民族地区地方政府治理能力的建设，外部条件的输入至关重要。

1.构建“集分平衡”的中央与边疆民族地方关系。所谓“集分平衡”是指，“随着社会资源总量的持续增长，集分平衡将不断呈现出新的格局。在社会资源总量达到一定的规模之后，将可形成纵向依中央、横向依地方的集分平衡格局”[16]。这里强调的是中央与地方关系将保持一种动态平衡。问题的关键在于，如何正确地运用“集分平衡”，使之更加具有实践意义。

2.区别不同类型地区下放权力。在边疆民族地区治理过程中，中央政府的地方分权是一个极其重要甚至是极为关键的条件。这一点早已为中国改革开放40多年的实践所证明：东部地区的迅速崛起同中央政府的地方分权是分不开的，边疆民族地区的发展更需要中央政府下放权力。其中，经济权限划分制度——经济决策权和资源支配权在中央政府与地方政府之间的分配体制是关键环节。围绕经济决策权和资源支配权，可从边疆民族地区地方政府治理能力分类建设、各有侧重的总体思路出发，首要的是中央政府区别不同类型地区，适度下放经济决策权；从促进发展和维护稳定的角度讲，可行的方案是构建分类、分区域的资源管理权划分模式；依据边疆民族地区6个省、自治区的比较优势，在对外开放及投资审批权限上也应有所调整。

3.区分具体实际给予特殊政策。从普遍性与特殊性相结合及区分差异、分类建设、各有侧重的总体思路出发，中央政府的财政税收政策、投资政策应当根据边疆民族地区省(自治区)际自然、历史和人文因素，特别是根据6省区经济发展和政治因素的差异，分别给予不同的倾斜性政策。

4.根据不同需要提供公共物品及在协作中加大对边疆民族地区的支援和帮助。东部地区地方政府要有本地区的发展离不开少数民族及边疆民族地区发展的理性政治思维，通过建立新型的国内横向竞争、合作的地方政府间的关系，根据边疆民族6省区各自的不同实际及其需求，在协作中加大对边疆民族地区的对口支援，改善和提升边疆民族地区地方政府治理能力。

(二)边疆民族地区地方政府既要根据面临的相同行政环境和普遍需要，进行治理能力同构；又要结合各自实际和特殊需求，进行治理能力异构

所谓“能力同构”，即构建具有相同内容的治理能力，或者在治理能力构建中包含同质的内容要素。边疆民族地区6省区地方政府由于诸多相同行政环境因素的影响和作用，其能力建设必然要求同质的内容，并采取相同、相似的措施，以改善和提升地方政府治理能力。可从推进行政体制改革，构建职责明确、依法行政的地方政府治理体系，营造制度创新的动力机制与社会环境，加强地方政府间的横向联系及行政协调，加强公务员能力培训等方面，提升边疆民族地区地方政府治理能力建设。

所谓“能力异构”，即构建具有不同内容的治理能力，或者在治理能力构建中包含异质的内容要素。边疆民族地区6省区地方政府由于各自面临的行政环境及其制约因素有相异的一面，因而其治理能力建设必然要求异质的内容，并采取不同措施，因地制宜地加强建设，以改善治理能力结构，提升治理能力。一是要对各自比较优势准确识别和正确判断，这是边疆民族地区6省区地方政府提升经济发展规划能力，充分发挥各自比较优势，制定科学、可行的区域经济发展规划的基础和前提；二是由于汲取利用资源能力结构及制约因素的差异性，边疆民族地区6省区地方政府应当以适宜自己的方式汲取利用各自所需的建设资金；三是从实际出发，提升与本地区经济发展相适应的公共物品供给能力；四是根据本省、自治区经济与社会发展的需要，各有侧重地发展教育，确立人力资源开发的重心、数量和规模及方式与途径，开发人力资源。

实现治理能力的“同构”与“异构”，是边疆民族地区地方政府加强治理能力自身建设，改善并提升治理能力的关键所在，也是推进边疆发展、维护边疆稳定、保障边疆安全的必然选择和可行途径。

注 释：

① 资料来源为中华人民共和国国家统计局编《中国统计年鉴(2019)》，中国统计出版社，2019年。

② 著名经济学者樊纲、王小鲁等人测度市场分配经济资源比重的方法，把政府财政支出占地区生产总值(GDP)的比重作为市场制度创新能力主要指标和依据。参见樊纲、王小鲁《中国分省份市场化指数报告(2016)》，社会科学文献出版社，2017年。

③ 根据中华人民共和国国家统计局编《中国统计年鉴(2019)》第57、281页统计数据计算得出。

④ 根据中华人民共和国国家统计局编《中国统计年鉴(2017)》《中国统计年鉴(2018)》《中国统计年鉴(2019)》相关数据计算得出。