中国家庭养老服务支持政策：需求、评估与政策体系构建

郭金来

(1．国家卫生健康委员会 中国老龄科学研究中心，北京 100054; 2．清华大学 一带一路战略研究院，北京 100084)

一、引 言

家庭养老是中国传统的养老模式，和其他养老方式相比，家庭养老具有独特的优势，尤其在精神慰藉、心理支持等方面具有不可替代的作用。[1]然而，由于工业化和城镇化的迅速发展带动下的人口大规模流动、计划生育政策直接影响下的家庭规模缩小，以及现代社会价值观急剧转变等因素的影响，当前中国家庭养老功能不断弱化。伴随中国人口老龄化的快速发展，这一问题日益凸显，具体表现为城乡空巢和独居老年家庭户增多，独生子女无力照顾老年父母，农村留守老人问题严峻等。

党的十九届五中全会提出实施积极应对人口老龄化国家战略，积极开发老龄人力资源，发展银发经济，推动养老事业和养老产业协同发展，健全基本养老服务体系，发展普惠型养老服务和互助性养老，支持家庭承担养老功能，培育养老新业态，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，健全养老服务综合监管制度。根据中国的国情，国家确定了以居家养老为基础、以社区服务为依托、以机构养老为补充的“三位一体”养老服务模式，其基本内涵是发挥家庭养老的基础性作用，满足大多数老年人在家养老的需求，发挥社区和机构养老的补充性作用，满足一部分老年人通过社区和机构养老的需求。[2]

目前，中国人口老龄化已经进入快速发展期。截至2019年末，60岁及以上人口25 388万人，占全国总人口的18.1%。[3]预计2035年中国老龄化人口将超3亿，席卷全国的“银色浪潮”对我国经济、社会、文化、政治等方面都将产生深远的影响。中国养老问题尤其是家庭养老服务支持体系建设问题尤为突出。目前中国家庭养老服务的建设与发展仍处于初级阶段，存在供需不匹配、家庭养老服务便捷性和灵活性较差；家庭养老服务范围窄，内容少，精神关爱缺失；家庭养老服务质量难以衡量，管理效率较低；家庭养老服务存在供给滞后、设施及服务功能单一、布局不合理等诸多问题。[4]这和家庭养老服务支持政策缺位、漏位或错位关系密切。中国自古以来重视家庭养老、以家庭为本提供全方位的养老支持。因此，探讨家庭养老服务支持政策具有重要的理论和现实意义。[5]

二、家庭养老服务支持政策概念及其内涵阐释

(一)家庭养老概念界定、内容与定位

家庭养老是由家庭成员承担养老责任的文化模式和运作方式的总称。作为一种文化模式的家庭养老不仅是老年人赡养问题，还是践行中国文化核心价值观的方式和手段。根据子代赡养老人的外在形式，家庭养老可分为共居(子女与父母共同居住并由子女直接提供赡养)、分居和独居养老(子女不与父母共同居住，可能存在父母异地养老的情况，子女定期或不定期地回家探望并尽赡养义务)等多种形式，其核心在于家庭成员特别是子代承担养老责任、提供养老资源。 家庭养老的内容主要涉及经济供养、生活照料和精神慰藉。在经济供养上，家庭养老是代际之间的经济转移，以家庭为载体，自然实现保障功能，自然完成保障过程。随着经济社会的发展，以及高龄化、空巢化的加剧，老年人对生活照料和精神慰藉的需求日益强烈。从经济供养、生活照料和精神慰藉三项内容的发展趋势看，家庭养老和社会养老在三个方面各自发挥着不同的作用。就经济供养而言，家庭养老主要是作为社会养老的补充，作为社会保险和企业年金制度外的必要保障而存在；生活照料既可以由家庭成员提供，同时也是社会化养老保障的重要组成部分，前者的优点在于照料的过程中融合着浓浓的亲情，后者的优势在于专业性；而在精神慰藉方面，家庭养老具有社会养老无法比拟的优势。

(二)家庭养老服务支持政策概念内涵阐释

家庭养老服务是指国家和社会为保障家庭养老提供经济支持、生活照料、精神慰藉和健康促进等相关服务的总称。家庭养老服务支持政策是社会政策的重要组成部分，指为支持和巩固家庭养老采取的各项政策措施的总称。家庭养老服务支持政策是一个宽泛的概念，其主要内涵表现在以下五个方面。第一，家庭养老服务支持政策首先是家庭政策，进而是社会政策的重要组成部分，是政府用于稳定家庭和承担家庭养老功能而针对家庭所推行的社会政策。第二，家庭养老服务支持政策可以对老年人、配偶、子女进行直接支持，也可以对老年人之外但与老年人存在各种程度联系的配偶、子女、非营利机构、营利性企业、志愿者等进行间接支持。第三，和支持对象相对应，家庭养老服务支持的提供者是多元的，包括家庭、政府、社会、市场，体现了责任共担原则。第四，家庭养老服务支持政策以“能力”取向为目标。家庭发展的核心在于家庭能力的发展，即作为家庭成员的人的发展。家庭养老服务支持政策以增强家庭成员养老能力、修复和强化家庭养老功能为目的。从这个意义上讲，家庭养老服务支持政策不但要通过“输血”协助家庭成员赡养老人，更重要的是通过“造血”恢复和强化家庭成员的养老能力。政府、社会、市场提供的家庭养老服务支持与家庭成员对居家老人的支持不是机械的替代关系，而是在统筹协作的前提下充分发挥这些不同资源各自的积极作用，更重要的是通过对家庭成员的支持增强“造血”功能，进而延续或扩展家庭养老功能。第五，家庭养老服务支持政策遵循“适度普惠”的原则。家庭养老服务支持政策在重点支持特殊困难老年人家庭的基础上，应覆盖所有老年人家庭。

三、中国家庭养老服务支持政策需求分析

当前中国社会对家庭养老服务支持政策需求仍十分迫切，其基本特征如下。

一是老年人的家庭照护需求强烈。失能老年人是老年人中最需要得到照料和护理的群体，而在失能老年人中，只有很小一部分能够在养老机构得到照护，大部分仍然依靠家庭照料者的帮助。随着人口老龄化的快速发展，高龄、失能老年人数量不断增多，老年人对居家长期照护的需求明显增大，但由于家庭小型化等因素的影响，这方面的需求远未得到满足。

二是老年人对于社区医疗康复服务的需求非常迫切。由于老年人患慢性病的比例较高，需要经常到医院或诊所治疗和领取药物，而大部分老年人的经济能力较弱。因此，老年人对位置临近和价格低廉的医疗服务机构的需求很高。虽然卫生部门在社区卫生服务方面已经开展了一系列工作，但老年人对上门就诊、家庭病床、上门康复护理指导等方面的服务需求仍未得到很好的满足。

三是高龄、空巢、失能老年人家庭亟需送餐服务。在吃饭问题上，农村老年人更多是依靠自己的配偶或子女，但随着社会化养老服务理念的推广，一些农村老年人和他们的子女也逐渐可以接受家庭以外的生活服务。与农村相比，城市子女帮助老人解决就餐问题相对困难，因此城市老年人更期望社区帮助解决就餐问题。由于需要的迫切性，不少城市社区都开展了送餐服务，这一服务在一些经济较发达地区的农村也开始出现。[6]

四是家庭照料者对于经济补贴的需要强烈。中国部分老年人的经济状况较差，保障水平偏低。尤其是长期患病和生活不能自理的老年人的经济状况更加困难，并且部分子女因照料老人而无法外出工作，加剧了整个家庭的经济压力。为使老年人获得更好的家庭照顾，同时缓解照料者的经济压力，一方面应鼓励子女尽量和失能老人同住，另一方面应给予失能老人的家庭照料者一定的经济补贴。

五是家庭照料者需要喘息服务。无论照料者是老人配偶还是老人的子女，如果长期照料失能老人，对他们的身心健康都有很大影响。尤其是高龄老年人作为主要的照料者，因其自身也年老多病，无论从身体上还是从精神上都承受着巨大的压力，部分老人甚至产生了轻生的念头。照料者和老人都十分需要喘息时间，但目前我国的喘息服务还处在起步阶段，只有个别地方开始试点。

总之，当前我国城乡老年人家庭对于家庭养老服务支持政策的需要非常迫切，今后随着高龄、失能以及空巢和独居老年人群体规模的快速增加，需要照料的居家老年人数也将急剧增加，这对家庭养老服务支持政策将提出更高的要求。

四、中国家庭养老服务支持政策现状

习近平总书记对我国老龄事业发展做过重要指示，即将“制定家庭养老支持政策”作为着力完善老龄政策制度的重要内容之一。[7]政府在家庭养老服务中发挥着主导力量，主要体现在三个方面：一是要制定宏观的战略规划，确保发展方向的正确性；二是要在政策上给予相应的支持，让家庭养老服务在真正的实践过程中有政策上的依靠；三是加大资金与人力的投入，确保养老工作的可持续发展。[8]

(一)政策主体

到2019年底，国家层面出台家庭养老服务相关政策文件272个(见表1)，地方层面出台家庭养老服务相关政策文件220个(见表2)。根据家庭养老服务支持政策的直接支持对象和间接支持对象的需求，家庭养老服务支持政策涉及到诸多机构和地区，国家层面，主要集中在民政部、国家卫健委、人社部及全国老龄办等部门；地方层面，主要集中在北京、上海、福建、江苏、广东等直辖市或沿海发达省份。

表1 国家层面家庭养老服务支持政策汇总

表2 地方层面家庭养老服务支持政策汇总

(二)历年家庭养老服务支持政策出台总体情况

我国家庭养老服务支持政策自2005年左右开始颁布，但涉及面窄且数量较少，到2013年起在政策内容和数量上都有了较大进展，到2015年已覆盖8个方面的内容(见表3)。其中，颁布较早且数量较多的是扶持政策，占比为26%，其次是宣传引导，占比为21%，而精神慰藉和人才队伍建设方面的政策较少，分别仅占比3%与4%。经济支持、医疗护理和资金投入方面的政策出现时间较晚，均在2014年前后，但出台的政策数量较多、力度显著，几年之内占比就提升至10%以上，其中医疗护理占比更达到14%。总体而言，2013年以来，我国家庭养老服务支持政策在内容覆盖和数量上都取得了较大进展，整个支持政策体系初具规模，为今后的持续提升奠定了较坚实的基础。

表3 历年中国家庭养老服务支持政策出台总体情况

五、中国家庭养老服务支持政策评估

家庭养老服务支持政策体系以缓解家庭养老的现实压力、增强家庭养老能力、提高老年人晚年生活质量为重点，现有研究从不同角度对支持政策进行了分类，进而展开政策评估。支持系统可以分为正式支持和非正式支持，其中来自政府、社区的支持作为正式支持的重要来源，来自社会组织、企业、邻里的支持作为非正式支持的主要来源。总的来看，各项政策之间存在较为密切的互动关系，相互支撑共同构建家庭养老服务政策支持体系，然而目前的分类方法未能体现这种内在关联，在评估过程中也就难免存在片面性。

对此，本研究采用主成分分析的方法对国家层面的家庭养老服务支持政策进行量化分析和综合评价，尝试从整体上把握政策支持体系的现状，进而提出更加科学、合理的对策。主成分分析是多元分析中降维的一种方法，在本研究中的应用主要是进行多指标的综合评价，在科学分析中，经常需要考察一个对象多方面的情况，最终又需要对该对象给出一个整体评价，这就涉及到多指标的综合评价问题，主成分分析是解决综合评价问题的一条有效途径。

(一)政策评估指标体系构建

在现有文献中，大多将家庭养老服务支持政策按不同视角进行简化分类来评估，比如扶持政策就归入宏观，精神慰藉就归入微观。这种划分方法较为直观简便，但未能充分考虑同一政策事实上可能对宏观和微观方面同时造成影响，这是因为社会经济环境作为一个整体运作的系统，各层级和部门之间不断进行着资源和信息交换，同一种政策可能对宏观和微观环境都造成影响，而同一环境可能受多种类型的政策的影响，可以说，其间的相互作用关系网络极为复杂，学界也尚未对此有定论。本研究尝试在以往研究基础上有所推进，应用了主成分分析方法，通过抽取公因子进行具有Kaiser标准化的正交旋转，整体上对不同类型的政策进行测量和分析，从统计学的角度初步建立起不同类型政策与宏观、微观影响之间的关系网络，基于分析结果构建一个更加科学、全面的政策评估指标体系(见表4)。

(二)基于支持政策指数的政策评估

在已有的政策评估指标体系基础上，本研究将历年政策数量代入计算支持政策指数,见表5。

从发展趋势来看，中国家庭养老服务支持政策自2013年以来取得显著进展，到2016和2017年间达到一个峰值，实现全面、快速布局，为应对老龄化带来的挑战争取到了更多主动性和有利位置，2018年进入调整期，数量上有所回落，但从长期来看还有较大空间(见图1)。

表4 家庭养老服务支持政策评估指标体系构建

表5 历年家庭养老服务支持政策指数

图1 历年家庭养老服务支持政策指数分布情况

从支持类别上来看，中国较长时期内是以宏观支持政策为主，注重从政策扶持、宣传引导等方面进行支持，特别是2016年和2017年间这一特征更为显著。这一情况在2018年得到缓解，宏观支持调整回落，而微观支持稳中有升。

从作用机制上来看，随着中国家庭结构的微型化、小型化和功能趋于弱化，导致家庭养老自身需要来自政府、市场及社会等多方支持和扶助，宏观和微观支持政策各有其优势作用，在宏观支持政策构建起初步框架之后，还要以微观支持政策加以衔接方能发挥最大效果，统计分析表明目前两者权重相差不大，且差距正在减小，近期的主要任务应更注重现有政策的微调和协同。

六、中国家庭养老服务支持政策体系构建与思考

(一)中国家庭养老服务支持政策体系构建

结合本研究对“家庭养老服务支持政策”的定义，本部分构建了中国家庭养老服务支持政策体系，重点回答家庭养老服务支持政策的几个主要问题。

1.支持的目的——政策目标

长期以来，传统的“孝”文化和“家庭养老”观念使家庭成为中国老年人养老资源的主要承担者，但随着经济社会的发展以及家庭户规模的缩小，家庭在承担养老责任方面开始面临着种种挑战，但绝大多数老年人仍然愿意选择家庭养老，愿意留在自己熟悉的环境中度过晚年。因此，家庭养老服务支持政策的最终目的就是通过家庭养老服务支持政策来提高家庭养老的能力，通过各种方式来补充并强化家庭的养老功能，尽可能长地延长老年人在家养老的时间，满足老年人的家庭养老愿望。

2.支持谁——目标群体

本研究中所提到的家庭养老，是指家庭成员在直接为老年人提供养老资源的同时，也可以借助外力来实现在家赡养老年人的责任。据此，我们可以将家庭养老的支持对象分为直接的支持对象和间接的支持对象两种。

一是直接的支持对象。直接支持对象包括：居住在家中的老年人，以及为老年人提供养老资源的家庭成员，包括配偶、子女以及其他家庭成员等。

二是间接的支持对象。间接的支持对象是指可以为家庭成员提供支持，弥补家庭成员在赡养和照料老年人方面不足的机构、组织和企业。通过支持、发展这些机构、组织或着企业，间接地为家庭成员提供相应的支持和服务，来巩固和提高家庭在为老年人提供养老支持方面的能力，从而满足老年人家庭养老的愿望。

3.支持什么——政策内容

(1)直接支持内容

首先，从老年人个体的需求来看，他们除了有人类的普遍性需要外，还有作为老年人的特殊性需要。总的说来，学界普遍认同将老年人的基本需要分为经济支持和照料服务两大类，而后者又可进一步分为生活照料、医疗护理和精神慰藉。

一是经济支持。即通过社会保障、社会救助、社会福利等制度来满足老年人的经济保障需求。

二是生活照料。这是老年人的主要养老需求，包括老年人的日常起居饮食照料、洗浴、就医等方方面面的照顾。

三是医疗护理。对于那些罹患较严重疾病的老年人来说，除了生活照料，还需要较专业的医疗护理服务，老年人的医疗护理服务需求仅仅依靠家庭成员是难以满足需求的，必须通过专业的卫生医疗机构和护理服务机构提供相应的服务支持。

四是精神慰藉。家庭所能提供的精神慰藉对老年人来说是最为理想的，这也是中国老年人更认可家庭养老的一个重要原因。

其次，从家庭成员的需求，特别是家庭照料者的需求来看，照料的长期性可能导致照料者健康状况变差，社会交往、闲暇时间减少，心理压力增大，最终陷入身心俱疲的状态和异常艰难的境况。因此，家庭养老服务支持政策的一项重要内容就是要对家庭照料者给予应有的支持，包括经济、就业、心理、培训、喘息服务等方面都应该给予家庭照料者更多的关注和支持。

(2)间接支持内容

第一，扶持政策。即为市场和社会发展家庭养老服务提供相应的行政审批、用地、税收、水电等优惠和扶持政策。

第二，资金投入。在扶持市场和社会力量发展家庭养老服务初期，政府的投入是必不可少的，除了要不断提高老年人及家庭成员本身的经济保障水平，保证他们有足够的家庭养老服务购买力之外。还应该加大对民间养老服务市场发展的投入，包括设施建设投入、运管经费投入、相应的补贴与优惠等。

第三，人员队伍。在人员素质和技能培训、待遇、就业政策、人才奖励与职业发展等方面，国家也应该出台相应的鼓励和扶持政策，以满足家庭养老服务行业发展的人才需求。

第四，宣传引导。现阶段的家庭养老不同于传统意义上的家庭养老，是一个政府、社会、市场、家庭、个人都要参与其中的新型家庭养老体系。因此在舆论宣传和引导方面，也应该有相应的措施和手段，引导人们更新观念，厘清家庭养老和社会养老的互补关系。

4.谁来支持——政策主体

近年来在社会福利领域里的“福利多元主义”和在公共管理领域里的“多中心治理”理论开始成为许多国家进行福利改革和管理创新的指导思想。[9]家庭养老服务支持政策体系的建立和完善，不能仅依靠政府、家庭，或者仅依靠市场，必须通过多个部门的共同协作与配合，才能满足老年人的家庭养老需求。[10]家庭养老服务支持政策的政策主体包括三个部分。

一是为老年人提供支持的部门，指为老年人提供经济、医疗、服务保障支持的政策部门，如人社部、民政部、国家卫健委，另外为特殊老年群体提供服务和权益保障的部门，如残联、妇联等部门也是制定和出台相应支持政策的主要部门。

二是为家庭成员提供支持的部门，指为照顾赡养老年人的家庭成员提供就业、居住、经济保障等支持的政策部门，如人社部、住建部、公安部(提供户籍管理以及户口随迁等政策)，以及为特殊家庭，如独子家庭、失独家庭提供特殊支持政策的部门，如卫健委等。

三是为社会部门提供支持的部门，指为市场、NGO、社区等社会部门提供优惠和扶持政策的部门，如发改部门、财政部门、市场监督管理部门、自然资源部门、税务部门等，这些部门可以为市场、NGO和社区提供家庭养老所需的产品和服务出台相应的鼓励政策，弥补家庭成员在赡养老人方面的不足和缺陷，共同满足老年人家庭养老的服务需求。

综上所述，根据家庭养老服务支持政策的直接支持对象和间接支持对象的需求，家庭养老服务支持政策所涉及到的政策制定部门涵盖了方方面面。

5.怎么支持——支持方式与运转机制

(1)支持方式

家庭养老服务支持政策的支持方式主要有以下几种。

第一，法律手段。家庭养老制度应通过法律制度的形式固定下来，逐步实现法制化、制度化，并根据需要适时进行动态调整。一方面可以通过行政立法和司法方式来调整家庭养老的各种关系，巩固和增强家庭养老功能，如《中华人民共和国老年人权益保障法》中明确对家庭成员赡养老年人进行了规定。另一方面，也可以通过法律手段来明确其他支持主体，包括政府、市场、社会等在支持家庭养老中的责任和义务。

第二，行政手段。即通过规定、规章制度等行政方式来支持家庭养老，如出台相应的政策来对家庭养老给予支持。

第三，经济手段。一方面，可以通过各种保障、补贴制度来直接对老年人及其家庭成员给予相应的经济支持;另一方面，也可以利用各种经济杠杆如税收、利率等来鼓励、支持和引导市场更多地参与到养老服务市场中来，弥补家庭养老在功能上的不足和缺陷。

第四，宣传手段。通过宣传引导，促使人们正确理解当代社会的家庭养老内涵与家庭养老服务支持政策的体系内容，更好地满足老年人的家庭养老愿望与需求。

(2)运转机制

应通过政府主导、市场运作、全社会的广泛参与来保证家庭养老服务支持体系的良性运转。政府主导，就是要突出政府在家庭养老服务支持体系中制定规划、出台政策、投入资金、培育市场、营造环境等方面的主导作用;市场运作，就是要发挥企业在为老年人及其家庭提供产品和服务方面的作用，补充家庭养老的不足和缺陷；社会参与，就是要弘扬中华民族尊老敬老助老的优良传统，引导社会上的各种非营利机构、中介组织、志愿者等力量参与构建家庭养老服务支持体系。

(二)家庭养老服务支持政策顶层设计层面的具体思考

1.税收支持政策

首先，着手制定遗产税、所得税的优惠、减免等政策。一是针对须长期照顾70岁及以上的高龄老人或久病、失能老人的低收入或困难家庭，可视情况减免收入所得税；二是对其他长期照料老年人的家庭(非低收入)，视情况对收入所得税进行一定优惠与减免；三是完善遗产税，如老人与照顾者居住时间达规定年限(如五年及以上)并给老人送终者，在遗产税方面给予优惠，如打8折等，五年以下8.5折等等；四是照料者与老人均有住房，但因照顾老人需要生活在一起的家庭，可对其中一方出售房屋或收入所得税方面给予优惠、减免。因养老需要购房、老人的房产出售、出租等方面产生的税收给予相应的减免或优惠。

其次，在自主创业方面给予需长期照顾的老人的家庭税收优惠。经济是家庭养老服务供给之基础，是制约老年人生活质量的重要因素。因此，经济状况应作为家庭养老政策制定必须考虑的因素。如：子女或亲属因照顾老人无法参加工作或外出谋生，政府可通过鼓励创业，并给予税收优惠减免，来增加需长期照顾老人家庭的经济收入。

2.住房支持政策

首先，完善福利房分配制度，激励积极养老。一方面在公租房、经适房、廉租屋等福利性住房资源配置上，对积极履行赡养义务且愿意与老人共同居住的家庭给予政策性照顾；另一方面，对三代同堂或三代以上的家庭在公租房、廉租房等住房申请给予优先安排，在购买福利性住房上给予优惠。

其次，完善住房公积金政策，创新公积金项目。在住房公积金中设立家庭养老住房公积金项目，鼓励子女积极自愿与父母长辈共同居住，以提升老年人的生活质量，尤其是精神层面的生活质量。

3.经济支持政策

首先，完善居民最低生活保障制度。一是规范以家庭经济状况调查为核心的收入审核制度，将金融信贷、税收、住房以及日常消费和支出情况相结合进行审核，符合条件的家庭基于相应的最低生活保障层面的支持；二是建立完善与促进就业动态调整机制，如在公益岗位方面按优先顺序向承担家庭养老义务的低保家庭倾斜；三是一旦家庭平均收入超过最低生活标准，但因有失能、疾病等须长期照料的老人的家庭可继续保留几个月的待遇；四是超过低保标准，但在一定标准以下的养老家庭可以保留低保相关的配套福利措施。

其次，建立完善家庭养老补贴/津贴政策。其一，对履行家庭养老责任与义务的家庭在子女教育、学习、技能培训、付费型养老服务等方面给予一定的支持津贴。其二，建立照料者津贴制度。可对长期照料失能、久病父母或长辈亲属、邻里长辈达一定年限(如3年、5年)的年轻人给予一定的补贴等。为鼓励和支持家庭积极照料老人，可通过向长期照料老人的家庭成员且效果明显的照料者提供一次性奖励，或以经济补贴的方式给予激励。其三，设立家庭养老服务专项基金。将家庭养老服务专项基金纳入公共财政预算，以中央财政支持为主导，地方财政为基础，通过央地政府公共财政专项拨款，以及诸如福利彩票收入等公益收入为调剂，设立家庭养老扶助基金组织，并出台相应的家庭养老资金筹措制度以解决家庭养老资金不足的难题。

4.医疗护理支持政策

首先，建立健全长期护理制度。长期护理是养老服务中费用支出最大、精力消耗最多的项目，对家庭而言也是负担最重的项目。因此，政策层面可按照老年人的具体情况，如年龄、需求情况、需护理程度等进行支持。如高龄、重病、失能等老人家庭等按年龄、病情、自理能力情况等享受相应待遇，情况严重者的待遇高于一般情况者。上述家庭医疗保险的缴费率随情况不同而变化。

其次，完善护理机构服务供给制度。家庭护理服务可由本人或照料者以及其他家属提出申请，护理机构对老人身体状态、自理能力、家庭状况等进行评估，而后确定护理级别。一是由非营利性公益护理机构提供相应的服务；二是由专业护理机构提供服务，费用由家庭、政府、公益组织等通过医疗保险、财政划拨、公益基金资助等形式共担。

(三)家庭养老服务支持政策微观层面的思考

1.针对家庭照顾者出台相应的支持政策，提供多种服务性支持

一是引导开展“替代性照顾服务”。鼓励资源丰富的养老机构和社区照料中心为长期照料老人的家庭成员定期或在其有需要时，以无偿或日托服务的形式提供临时性替代服务。二是鼓励社会专业机构为家庭照顾者提供相关家庭照顾技能培训服务。依托医疗机构、社区养老机构、护理机构等专业社会组织，为有自理能力的老人以及家庭成员提供培训，以提高老人自我照料能力以及家庭照料者的技能，进而提升照料质量。三是为家庭提供心理支持服务。依托村舍、社区医疗机构对家庭老人、照料者开展针对性的心理疏导与治疗服务，尤其是针对家庭成员长期照顾老人者进行心理慰藉和情感疏导，以缓解他们的心理压力，以此增进身心健康。四是充分利用大数据平台为养老家庭提供信息服务支持。

2.建立匹配家庭养老保障服务制度体系

一是完善家庭养老及激励制度。可采取“以奖代补”的形式建立家庭养老津贴保障机制；亦可采取“雇主津贴”鼓励有条件的家庭自行购买服务，政府给予一定的补助。

二是完善老年人健康保健服务体系。加强社区家庭保健中心、老人活动中心等组织体系建设，向老年人家庭提供生活及护理服务。

三是完善养老规划，保障与拓展老年人活动空间。规范家庭养老服务的操作细则，严格监管、定期评估、合理引导、给予支持。在社区/村庄现有的诸如“老年活动中心”等养老设施基础上，强化以“政府出资、企业投资、社会捐助、集体筹资”的融资模式，针对养老所需对老年人活动空间、设施等进行优化与设计。

四是开发老年资源，满足老年精神慰藉。可通过依托街道办事处、村委会等组织对老年人开展教育学习、职业培训、技能指导等活动，丰富老年人的精神文化生活。

3.加强家庭养老服务队伍建设

在职业院校、普通高校等教育体系中设立家庭养老服务相关专业，从源头上建立家庭养老服务专业知识体系；在人才人事部门为养老服务人才开辟职称体系，支持养老服务专业化职业化发展，打通与其他人才的旋转门，促进家庭养老服务队伍健康发展。

4.鼓励社会组织合理介入家庭养老服务供给

第一，发展家庭“喘息服务”。“喘息服务”是由政府牵头，社会组织参与为家庭提供个人护理、专业照护等老年人相关服务，以给长期照料者喘息的服务模式。因此，政府可在税收、场地、技术、人力资源等方面给予相关组织相应的照顾。同时，加强“喘息服务”提供者、志愿服务人员及家庭照顾者的技能培训，提升服务供给质量。

第二，激发社会活力，鼓励社工组织积极参与，提升家庭养老专业化水平。一方面，鼓励社会组织为家庭养老户提供医疗照护、个人护理等专业服务，另一方面，完善家庭医生签约服务机制，将送医上门落到实处，同时建立健全政府出资、社会提供、家庭分担的服务供给模式，积极吸纳民间组织、公益组织、企业机构等主体积极为家庭养老提供医护、康复、保健等多元化服务。