以智抗疫：从健康码看城市治理智慧化的“微生态”

章昌平,米加宁,刘润泽

(1.桂林理工大学 公共管理与传媒学院， 广西 桂林 541004； 2.中国社会科学院 研究生院， 北京 102488； 3.哈尔滨工业大学 管理学院， 黑龙江 哈尔滨 150001)

一、引 言

2019年12月，新型冠状病毒肺炎(Covid-2019)病例在武汉出现，并在2020年初扩散至全国。新冠肺炎疫情发生后，全国人民上下齐心协力，共克时艰，打响了一场疫情防控的人民战争、总体战、阻击战，并取得了举世瞩目的重大战略成果。本次疫情防控与SARS、甲型H1N1流感等流行病疫情爆发时期的时代背景有明显的不同，其中最重要的表现之一就是当今已经进入“海量数据涌现、人口快速流动、社会高速运转的大数据时代”[1]。早在2020年2月14日习近平总书记就强调“要鼓励运用大数据、人工智能、云计算等数字技术，在疫情监测分析、病毒溯源、防控救治、资源调配等方面更好发挥支撑作用”[2]。得益于“大、物、移、云、智、社”等新一代信息技术的发展和广泛应用，以及我国近年来实施的“互联网+”、大数据发展战略和数字政府、智慧城市建设建立的信息通讯技术(ITCs)基础，本次疫情防控得到了多方面的技术支持，辅助“全社会、全政府”防控措施得以顺利实施。目前，大数据、人工智能等新兴技术已经在支持持续改进临床诊断与药物开发、病毒溯源、流行病学调查、精准监测和疫情研判、精准预警和疫情排查、密接者甄别、防疫物资调配等方面得到广泛应用并取得良好效果。[3]

我国在疫情防控中对新兴技术的应用也得到了世卫组织的肯定，《中国-世界卫生组织新型冠状病毒肺炎(COVID-19)联合考察报告》(以下简称《报告》)提出“利用信息技术、大数据和人工智能等手段，做好新冠肺炎疫情应对准备工作”[4]是中方疫情防控的重要举措。《报告》还提出在中国防控工作进入疫情防控与全面恢复社会经济正常运行统筹兼顾阶段后，需要采取“应用大数据和人工智能等新技术加强对密切接触者和重点人群的管理”[4]。学者在总结浙江抗疫经验时也认为用好大数据是关键，“五色图”“精密智控指数”“浙里办”“捉谣记”“浙政钉”等大数据应用的举措为统筹“抗疫情和保运行”两手抓，解决实现疫情防控阻击战和经济社会发展目标任务的双胜利，实现疫情防控与正常人口流动和复工复产的双平衡等“两难”问题提供了强有力的支撑。[5]尤其是“健康码”的开发、使用和推广，在复工复产和恢复人员有序流动等方面发挥了重要作用，成为智慧抗疫中自下而上的“微创新”撬动“大应用”的典型案例。

“健康码”的成功应用和取得的良好效果，也引起了学术界的关注。目前学术界对健康码的研究主要集中在以下四个方面。一是健康码的实现机制和技术原理，将其视为用户海量数据获取与多源数据的有效比对和整合，将疫情中人群的暴露风险转换为基于颜色分类的代码[6-7]，是“数字化个人的健康身份证或信息访问入口”[8]，并在实践领域构建相应的国家标准，规定了其数据来源、运作机制和应用接口。二是健康码的功能与法律性质，认为其在数据采集、流转和应用阶段分别解决了信息碎片化、统一判定标准和简单易读、信息复用、精准决策等问题。[9]健康码在法律性质上是一种基于个人信息的自动化评级，需要遵循行政法的法治要求[10]，甚至需要符合行为法、数据法面向的基本规范[11]。三是健康码面临的风险、存在的问题与发展对策，从现象层面分析了健康码互认与跨地区、跨场景使用的障碍，存在一人多码、层层加码和有码不认等问题，公民信息泄露和隐私暴露、数据安全隐患、技术层面的数据真实性和两码故障风险都得到了讨论[12]，并延伸至健康码背后所蕴含的数字鸿沟、数字难民、数字歧视、数字信任、数笼效应及市场力量事实上的“监管俘获”等更为深层次的问题[13-15]，甚至认为真正的挑战来自无法被数字化的个体“余数生命”[16]，并在此基础上提供相应的对策建议。四是健康码的价值、意义与影响，遍历从智慧防疫、精准防疫和数字化防疫，到应急管理的“敏捷创新”、数字治理的“微创新”再到数字化共同体的准入边界和生命治理的数字化、智能化等各个层次的讨论[16-19]，从中可以看出，健康码的应用已经不仅仅是一项技术创新和防疫措施，也不仅局限于应急管理的数字化和智能化，更是体现了地方政府治理创新的新动态、新做法，表现出系列新的特征。由于健康码存在和使用时限较短，对其开展的理论研究还有待于从不同的侧面进行更深入的分析，本文拟延续治理创新角度对健康码的讨论，从城市治理智慧化的视角分析健康码这一案例呈现出的新特征与新启发。

二、数据来源和研究设计

健康码作为自下而上的技术和治理创新，在全国各地都有应用的案例，但通过文献梳理和预调查，发现各地健康码最终指向阿里巴巴和腾讯两大互联网平台。因此，本文虽然选择了全国各地推出的多种健康码作为研究案例，但研究的主线依然围绕阿里和腾讯两大健康码的发展序列开展分析。在数据来源上，本文主要通过文献、媒体报道等二手数据作为实证资料，主要来源为国内外主流媒体报纸和网站有关健康码的新闻报道、国内外学者对健康码的理论研究两大部分。为获取案例数据，笔者广泛搜索了国内外主流媒体有关健康码的报道，收集了来自新华社、人民日报、环球时报、纽约时报、钱江晚报等主流媒体上具有代表性的报道样本；收集了浙江疫情防控的12项地方标准、《个人健康信息码》3项系列国家标准；收集了从国务院到各级地方政府有关人员流动控制、健康信息申报、健康码开发与应用推广相关的政策文件；收集了国内外健康码相关的研究文献。在研究设计上，采用案例研究的过程追踪法和时间序列分析的方法，通过系统性解读围绕复杂组织和制度现象形成的各种数据、时间序列，帮助形成案例的详细性描述(研究思路见图1)。通过对案例数据的过程追踪和定性分析，本文回溯了健康码从信息填报与自查、健康证明与电子路条到“一码通办”的功能扩展过程，并以此为依据将健康码过程追踪划分为三个阶段，对各阶段中健康码功能拓展和运行原理进行深入分析，试图归纳信息技术应用的“微服务”“微创新”是如何撬动应急管理，甚至是城市治理领域的“大应用”“大创新”，以总结健康码的案例对城市治理智慧化的启发。

图1 研究思路

三、从“路条”到“一码知健”：健康码应用的演化过程

现有研究往往将健康码的技术创新过程划分为萌发、成熟和扩散三个阶段，并以阿里健康码作为案例分析的主线开展研究。以时间主线作为阶段划分的方式固然能够较好地反映健康码从开发到普及应用的发展过程，但却不能很好地显示其从技术创新到治理创新的功能扩展与内涵演化。因此，本文拟对新冠肺炎疫情期间多个主流健康码应用的发展过程进行综合考量，以健康码功能的转化和扩展为依据划分为填报自查、亮码通行和一码集成三个阶段，分别对应健康码承担信息采集填报与自查、亮码通行与精准防控、一码集成或一码通办多项事务等主要功能(见图2)。

图2 健康码应用的演化过程

(一)第一阶段：填报自查

此阶段的跨度为2020年1月28日至2月8日。1月20日，国家卫健委发布第1号公告将新型冠状病毒感染的肺炎纳入《中华人民共和国传染病防治法》规定的乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施。我国新冠肺炎疫情防控进入第二阶段，全国除湖北省重点区域以外主要以外防输入、内防扩散、群防群控为主要策略，采取了延长春节假期、实施交通管制和减少人员流动等措施。[4]在这样的背景下，个人健康状况自查和上报，各地区开展体温监测与健康申报，掌握人口流动状况、控制人员流动成为疫情防控的现实需求。而依靠卡口和“路条”进行人员控制，手工采集、纸质填报、逐级汇总人员流动和健康状况等传统做法的弊端也逐渐显现。各地对数据采集、人员流动管控的便利性、精准性需求日益明显。1月30日，广州市上线微信小程序“穗康”，并发布2号通告要求全体市民和来穗人员主动申报登记14天内离、返广州情况及健康状况。2月1日，腾讯在微信上线新冠肺炎症状自查工具，并与救治定点医院和发热门诊导航地图集成，提供自我诊断、风险评估、治疗指引、自主报备和门诊导航等功能。同日，深圳“深i您”微信小程序上线自主申报平台，提供统一的疫情健康状况自主申报渠道。此后，四川“群防快线”、福州“e防控”、安徽宿迁“皖事通·迅宿办”等自主申报平台先后上线，具备个人健康与流动状况自主申报、在线自测诊断、疫情线索上报、违规行为举报等在线服务功能。[20]

与此同时，1月28日，阿里健康打卡“电子健康卡”初步产品模型设计完成。2月4日，浙江杭州市余杭区在面临人员管控和数据采集双重压力的情况下明确提出要建设一套数字化解决方案，实现“全人群覆盖、全流程掌办、全领域联防”，达到人员流动控制和提供决策依据的目的。[21]同时，余杭区提出了健康码的初步设想，即“红黄绿”三色分类，“绿码通行”的管理模式，奠定了健康码的运行基础。阿里巴巴和码全科技两家企业参与了余杭区上述解决方案的开发。2月5日，码全科技带有初步审核功能的移动端H5网页“余杭绿码”原型方案胜出，该方案通过自主申报个人及行程信息，可以取代传统的纸质证明和手工信息登记，并为后台审核数据真实性、判定疫区流动史和高危人群接触史提供精准判断。“余杭绿码”首次使用由检查点工作人员审核确认，只需“扫码，体温正常”即可通行。2月7日，“余杭绿码”正式发布并上线运行，截止2月8日晚，注册用户数即达到33.5万，完成信息录入26.9万，访问量突破5 564万次。阿里巴巴派出技术团队介入健康码修改迭代工作，以完善此前码全科技的方案并优化性能。至此，健康码完成了第一个发展阶段，主要提供了一个自主填报、数据采集的数字化解决方案，并初步确定了健康码的运行机制和初代产品开发试点。此阶段完成了从纸质路条和手工数据采集向数字化采集与“电子路条”，健康打卡向自主填报、后台审核与精准判断的功能转型。

(二)第二阶段：亮码通行

此阶段的跨度为2020年2月9日至3月20日。2月8日，国务院印发《关于切实加强疫情科学防控 有序做好企业复工复产工作的通知》，要求既要“切实做好疫情防控工作”，又要“尽早恢复正常生产”。我国新冠肺炎疫情防控进入第三阶段，为统筹兼顾疫情防控与全面恢复经济社会正常运行，除湖北省重点地区外开始完善开学前准备工作，分类分批有序开展复工复产，全面恢复社会正常运行。[4]在这样的背景下，人员有序流动和疫情风险精准分类成为各地决策部门关心的问题。尤其是浙江、广东等经济大省，更是早在2月初就提出了稳步推进企业复工的意见。杭州市2月7日即发布了《关于杭州企业严格疫情防控有序推进复工的通知》，提出从2月10日起实行有序复工。为实现疫情防控和复工复产“两战都要赢”，杭州市提出建立全市统一的“企业员工健康码”平台。2月9日，阿里健康码登陆支付宝，腾讯健康码在深圳上线。同日，深圳市下发《关于住宅小区和城中村全面实施人员通行认证管理的工作指引》，规定居住人员可以通过出示“i深圳”公众号和“深i您”小程序获取的系统认证图码进出小区，成为全国第一个凭码出行的城市。2月10日，余杭区各卡口开始启用“余杭绿码”，实现“亮码通行”。2月11日，杭州健康码在支付宝上线，实现全市亮码通行，并全面助力企业复工复产。“杭州健康码”在“余杭绿码”的基础上实现了多源数据的跨库整合与比对，可以实现后台数据自动审核，用户填报数据减少,审核速度和响应性能显著提升，并提供申诉机制用以调整自动审核生成的错误二维码，以增加系统的弹性和避免大数据和系统产生的“裁量收尽”[10]，用户体验得到较大改进。

在完成市一级覆盖的载荷实验后，健康码开始逐渐扩散到省级覆盖和跨区域互认。具有里程碑意义的时间节点包括：2月12日，浙江省宣布全省推行健康码，并在17日实现了全省覆盖。2月19日，四川“渝康码”上线；杭州西湖景区实施对外开放，扫码入园。2月23日，广东“粤康码”上线，逐步推行“绿码一码走广东”。2月24日，阿里健康码在全国200余城市上线，浙江累计发放健康码5 047万张，健康码覆盖地铁公交、居民社区、写字楼、商场超市、机场车站等诸多应用场景。2月28日，长三角、京津冀开始健康码区域互认，浙江、四川、海南、山东等省开展跨省互认。2月29日，国家政务服务平台推出防疫健康信息码，3月2日在支付宝上线；3月4日，长三角实现省级健康码全覆盖。3月10日，湖北上线健康码；3月16日，浙江省推出健康码国际版。此阶段一方面完成了健康码从城区到城市，从全省到区域，最终实现全国通用的“电子路条”功能。同时也实现了多源数据的整合与比对，减少个人信息填报，不断提升健康码后台数据自动审核功能和二维码自动生成机制，实现了从自主申报到自动生成的转型。健康码与“五色图”等措施相互配合，为全国各地疫情防控和复工复产实现分级分类、一地一策、一企一策、一人一码的精准施策、精准服务提供了良好的数据支撑。

(三)第三阶段：一码集成

此阶段从2020年3月下旬开始。从2月12日西藏唯一确诊病例治愈出院开始，到3月16日全国确诊新冠肺炎感染病例“清零”的省份已经扩大到13个，全国各地社会生活秩序开始逐步恢复，各省开始下调应急响应级别，积极推进全面复工复产复学。但“零病例”并不意味着“零风险”，随着全球疫情的爆发，境外疫情输入和境内疫情反弹的风险依然存在。因此，推动恢复社会经济正常运行，实现人员自由流动的前提依然是慎终如始，精准防控。在此背景下，人员的跨区域和各类生产生活场景自由流动的需求逐渐增加，对健康码的全国互认提出了更高的要求。为此，中央政治局常委会会议提出了“低风险地区之间的人员和货物流动，必要的健康证明要做到全国互认”的要求。健康码跨省互认机制、防疫健康信息共享开始建立。3月20日，在国务院联防联控机制新闻发布会上，国家卫健委介绍，全国低风险县域已经达到98%，各省按照统一的数据格式标准和内容要求推动健康信息目录向全国一体化平台汇聚，以达到健康码全国各地互认的目的，绝大多数地区可以实现“一码通行”。[22]

与此同时，健康码作为健康证明的“电子路条”通行功能之外，也开始进行功能扩展，并逐步实现“一码集成”和“一码通办”。安徽省开始推行“一码通办”，疫情期间推出的健康码“安康码”在“电子通行证”的基础上推进该码更大范围的应用，其功能积极向政务服务领域扩展，推动“安康码”与电子身份证明、电子证照、电子凭证互联互通，逐步覆盖政务服务、医疗健康、交通出行、社会保障、教育事业和金融服务等领域，实现从“一码通行、一码通办”到“一码共享、赋码生活”，助力“皖(万)事通办”向“皖(万)事如意”转变。[23]4月23日，杭州市也在健康码通行功能的基础上，全面支持挂号就诊、医保结算等功能。此后，更是提出了健康码全能升级版“一码知健”的设想：通过集成电子病历、健康体检、生活管理方式等相关数据，探索关联健康码渐变色与健康指标，并实现对楼栋、社区、企业等机构和区域开展群体健康评估。[24]借鉴健康码取得的成功经验，全国各地在诸多领域开始推出不同类型的“专属码”和“码上办”，如浙江省推出企业码，全面助力疫情期间为企业提供精准服务；杭州推出老兵码，服务退役军人“安居乐业”和“日常生活”。这一阶段健康码逐渐实现从各地区“通行码”发展到全国通行码，并在“电子路条”的基础上实现多种功能的整合，逐渐走向“一码通办”多项业务的“一码集成”。

四、从“巨系统”到“微生态”：健康码应用的智慧启发

(一)健康码应用过程的时间序列分析

健康码的应用被认为是我国政府在应对突发公共卫生事件，甚至地方治理中的重要创新。2020年3月4日，新华时评对健康码的应用给予了高度的肯定，评价健康码“彰显了地方政府在重大突发公共事件治理中的创新思维”[25]。那么这场创新是如何生成和演化，其中包含了哪些关键的节点？在案例回顾的基础上，笔者认为健康码从萌生到推广应用的过程中隐含着3个维度的时间序列：需求序列、技术序列和应用序列。对上述案例回顾过程进行分析后，笔者提取三个维度序列的关键事件，形成时间序列解释如图3所示。其中，需求序列随着疫情发展主要有疫情爆发、防止扩散、人员管控和复工复产四个关键事件，每个事件对疫情防控政策和措施提出了不同的要求，是健康码应用产生的需求环境。技术序列则经历了原型开发、自主填报的移动入口、数据整合比对与多元移动入口、“微应用+综合移动入口”微生态形成的关键事件，是技术治理对需求序列的响应。应用序列则分为试错迭代和推广应用两个阶段，是技术治理创新在抗击疫情中应用场景的创建和演化过程，并在健康码上线运行后最终达成了“以智抗疫”的治理“大创新”。在这一序列分析中，我们发现“微应用+综合移动入口”的微生态形成成为了这场创新自我强化的关键序列，并在健康码从萌生到推广的发展过程及从“表”和“条”到“码”再到“码+”的功能拓展过程中，承当了重要的角色。

图3 健康码应用过程的反应序列解释图

(二)健康码应用成功的驱动机制研究

在健康码案例回顾中，学者们也将健康码视为数字政府建设和地方政府治理创新的重要表现，同时也提出了另一个值得关注的问题：这场大创新为什么不是近年蓬勃发展的智慧城市的大应用？史晨等认为这主要是不同技术创新治理模式中问题驱动创新的特点决定的，[26]也是应急管理中的敏捷创新的要求，而达成敏捷创新的关键因素包含制度弹性、应变能力与领导能力，[19]同时也体现了地方治理创新中多元主体的统筹协调、治理资源的灵活整合、治理信息的优化统筹和风险治理的动向标识等系列新特征[17]。健康码应用在“以智抗疫”中获得的成功证明了上述影响因素和驱动机制的解释。同时，通过对案例时间序列和关键节点的分析，本文认为健康码的应用扩展过程中“微生态”的形成是其适应解决“两难问题”，实现“以智抗疫”需要获得最初应用优势，并不断适应自我强化的关键序列，并在不断强化过程中推动健康码应用的完善和场景拓展，这在一定程度上反映出数字政府建设和地方治理，尤其是城市治理智慧化从“巨系统”向“微生态”发展的重要动向。

健康码虽然是一个小小的二维码，但是其背后却是近年来智慧城市建设出现的新现象、新应用的集中体现，主要表现为城市治理智慧化的“微生态”越来越受重视。城市治理“微生态”的概念虽然在理论上还未形成共识，但在应用领域，2019年腾讯全球数字生态大会上，腾讯研究院公布了其以人为本的智慧城市解决方案“WeCity”，认为在以往智慧城市建设过程中存在“三重”“三轻”(即“重主控、轻生态，重技术、轻应用，重建设、轻运营”)的误区，其中过于偏重系统的中央管控，忽略城市服务需求的多元化生态暴露了智慧城市“巨系统”建设思路的弊端。[27]在腾讯“WeCity”的设想中，智慧城市建设未来发展将呈现三个特征：多脑智能、模组化中台和人人可参与，其中从“巨系统”到“微服务”的价值转移是重要内容。[27]城市治理智慧化的“微生态”就是强调要跳出“复杂巨系统”建设重主控的思维框架，以“海量微服务+综合移动入口”服务集群为主要特征，打造数字技术为基因的城市“微生态”，按照人的信息行为习惯和个性化需求重新设计服务，“通过APP、城市服务、小程序等多元微端工具、快速触达城市每个场景、每个角落和每个人”[28]。健康码的应用正是体现了上述理念，成为城市治理智慧化“微生态”理念落地的重要应用之一。

(三)健康码应用的智慧启发

启示一：城市治理智慧化“微生态”便于应用的快速布局与开发

在史晨等学者的研究中，将智慧城市与健康码作为常态下和应急时两种不同技术创新治理模式的典型代表进行了对比，认为健康码体现了面向流动治理的理念，能够面对新情况实现快速的响应。[26]健康码应用从提出到普及非常迅速。一方面，其从设想到产品、再到产品迭代更新、功能拓展的速度非常快，在短短几天内就实现了上述转化过程；另一方面，健康码自下而上创新过程非常迅速，从一区一城的应用开始，到覆盖一省再到全国，所用时间也非常短；第三，健康码应用场景不断丰富，从最初替代通行路条，降低战疫成本，快速覆盖到十大应用场景，再到后来覆盖多项事务，推出一码通办的三个发展阶段都是在短短一两个月内实现的。

改革开放以来随着我国工业化、城镇化的快速发展，城市建设和发展的速度也在不断提高。同时，社会分工越来越细，各种新产业、新业态在城市中不断涌现，使得城市治理所面临的复杂性越来越强。国内主要社会矛盾的变化，也表现在市民对更高质量的公共服务提出了个性化的需求。新冠疫情的爆发也再次提醒我们，随着人员和各类要素在城市的集聚，也可能带来各种风险因子的聚集，这为城市的发展带来了高度的不确定性。再加上高铁等现代交通工具不断发展带来的人员大流动，使得城市治理面临复杂多变的局面。因此，智慧治理手段的快速布局就成为现实需要。传统智慧城市自上而下、强调顶层设计和长时间规划的“全面系统性解决方案”模式存在的弊端也逐渐显现，亟需快速布局开发、轻量化应用、灵活拓展、高用户触达和个性化服务的“微服务”予以补充。健康码案例给我们的启示是这种“小创新”应对城市治理智慧化快速布局开发的现实挑战不但可行而且有效。

启示二：城市治理智慧化“微生态”助力实现“平战结合”的制度弹性

在应急管理的敏捷创新研究中，学者认为制度弹性是健康码率先在深圳和杭州诞生的关键因素之一[19]，引入弹性化政府理论将其分解为目标上的弹性、责任机制上的弹性和组织形式上的弹性，较好地解释了健康码在各地出现、应用和发展的差异性。弹性化政府治理模式设想了政府根据环境变化有效回应新挑战的能力，认为临时性机构机制、灵活的人事管理、鼓励政策创新及向下授权是实现弹性的主要方式。健康码的应用发展和功能拓展过程正是这一理念的集中体现。健康码专班、多元主体参与和公私合作、鼓励创新和向县(区)授权等做法保证了健康码创新过程中的制度弹性。随着疫情趋于平稳，健康码功能开始突破疫情防控期间的“条”“表”功能，逐渐向“码+”多功能综合集成转化，这表明其不仅表现出应急管理状态下的制度弹性，而且实现了升级成为健康管理等常态化的管理手段，技术推动了“平战结合”“平战转化”制度弹性的实现。

在论述疫情防控、公共卫生科研攻关体系和重大疫情救助体系的重要讲话中，习近平同志多次强调“平战结合”的重要性。平战结合意味着城市治理既要做好常态化治理转化为非常态应急管理的准备，也要具备从应急管理的应激状态中快速清醒过来的能力，适时转化为常态化管理，恢复生产生活秩序，避免因信息不对称和经验不足而出现的“乱拳”“昏拳”等过激反应。清华大学薛澜教授认为我国在推进工业化、城镇化和全球化取得巨大进步的同时，也步入了现代风险社会，新冠疫情正是一堂风险社会的启蒙课。[29]风险社会的到来，意味着风险内生性、泛在性和系统性特征不断增强。风险成为城市治理中的常态化因素，这将更加突出平战结合弹性治理体系的重要性。在面对平战结合、随时转化的挑战过程中，过于刚性的制度设计和政策体系往往会出现反应迟钝或路径依赖。智慧城市、电子政务等“巨系统”大多是基于日常管理需要和经验建立的，在平时能够平稳行驶，但在战时就会像巨型海轮一样面临“紧急制动”或“紧急转身”的困难。较为理想的状态是，城市治理智慧化的应急管理和常态化管理能够在多个敏捷中台的灵活布置下，快速开发和实现前台微服务的布置，从而实现平时向战时、战时向平时的敏捷转变。健康码创新正是这样一个过程。与此同时，巨系统在其中的作用也并非一概否定，其在常态化管理中积累的资源正是微服务实现快速转化的基础。如健康码应用中使用的大量数据是来自常态化管理过程中的积累与网格采集。

启示三：城市治理智慧化“微生态”更有效地聚合“弥散性”知识

知识弥散性是指个人或组织决策所需的知识是非常分散的，其取得成功的知识中有很大一部分是来自他人或其他组织，如何降低这部分知识的获取成本是城市治理整体有效提升的关键。在我国城市治理智慧化发展过程中，数据治理不足导致的数据标准、接口标准、数据一致性不统一等问题均在不同程度阻碍政府内外部数据的汇聚与共享。在数据采集过程中，缺乏统一采集标准，多头采集、重复采集等问题依然严峻,甚至还保留了大量手工采集、纸质填报、逐级汇总的传统做法。这使得城市治理各参与主体获取弥散知识的成本非常高。在健康码需求萌发的早期，其驱动机制中的压力也主要来源于疫情防控对人员流动、密接情况等数据精准掌握的需求。在高度原子化和高度流动性的社会中，要通过传统方式获取这部分数据是难以想象的。健康码的诞生，正是为了解决这一问题，使得人员健康状况、流动状况、密接情况等数据变被动采集为主动填报。而随着健康码不断迭代，各类数据的汇聚和比对变得更为便捷，源源不断地获取弥散于各机构、公民个人中的数据。

但是我们也发现，如果只是提供数据采集的便捷性，健康码还不足以构成对弥散性知识的有效聚合。数据需要加入时效性、逻辑性、情境性和行动性才能上升为知识，也就是要提炼数据间的联系，并知道如何去使用。健康码的灵感来自“郑州发布”健康登记表，但后者只承担了数据采集的功能，而未能提供后台审核、智能比对(提炼联系)及亮码通行(如何使用)等功能。因此，未构成行动能力的数据汇集不能成为知识的有效聚合。健康码的出现和迭代过程充分体现了这一点。在杭州健康码上线初期，出现系统漏洞、数据误判和定位不准等多种问题。这些问题一经反馈后在一天之内即开通了网络复核渠道，并对数据重新整合，提高判断精度。此外，针对网络报导数字鸿沟、非智能手机用户出行困难等情况，逐渐开通无码通道、代申代领等方式予以解决。用户反馈数据得到良好地应用，试错迭代成为健康码微生态成功的重要原因之一。正因为如此，微生态的服务有利于将各种弥散化的知识实现快速的聚合、检索和传递，使得这部分知识获取成本不断降低，从而更有利于城市治理“人本感知网络”和“多智脑”组合优势的发挥。

启示四：城市治理智慧化“微生态”将改变“人—城市”互动模式

邱岳鹏在谈到新型城市治理模式时认为，工业时代是“人适应空间”、信息时代是“人适应系统”，而智能时代的城市将要建立“城市适应人”的新愿景，并且认为“单靠一个大脑、一个中心、一套大系统”是很难适应这种“新的人城关系”，反而可能让城市治理陷入“僵化、劣化，进而丧失活力”。[28]腾讯将达成这一愿景的希望寄托于智慧中台，同时也认为“海量微服务+综合移动入口”的“微生态”是其实现路径之一。

在健康码的案例中，我们至少从城市治理的四个方面看到了人与城市互动模式的变化。其一，政府工作模式发生了改变，“领域专家+技术官僚+算法工程师”模式初见雏形。政府公务员、技术工程师、疾控与公共卫生专家通力合作，是健康码小应用撬动大创新的重要保障之一。其二，市民参与方式发生了改变，多端前台正在促成公众参与的界面重构，呈现界面接口多元化、界面交互便捷化、信息交换智能化等特征。各类小程序、APP入口极大地丰富了健康码获取接口，如南宁市地铁入口即提供了12种扫码领取方式。其三，公共治理与公共服务供给方式发生了改变，个性化、精准性、泛在化程度不断提升。健康码“码+”阶段逐渐成为公共服务的综合入口，如杭州“一码知健”的设想既能集成海量服务，又能实现个性、精准供给，将更好地发挥大数据高像素、细粒度的优势。其四，资源整合方式发生了改变，健康码既实现了“属性数据、时空数据和行为数据”三大数据的整合，也实现了“算力资源、网络资源和数据资源”的整合。通过微生态的布置与动态升级，能够实现城市治理的精准化、个性化，让人适应城市治理，转变到城市治理适应人的互动方式上来，进而实现以人民为中心的城市发展理念。

五、研究展望

总体而言，健康码构建的“微生态”对城市治理智慧化的未来发展之路有良好的启示。同时我们也应该看到健康码诞生时日较短，其发展过程中或多或少存在需要进一步解决的问题，这些问题也是未来城市治理智慧化“微生态”发展需要关注的。其一，微服务快速布局开发过程中，非标准化能力和组件如何实现智慧城市平台智慧化治理能力的对外输出，也就是个性化、非标准化、精准化的服务与通用服务之间的关系如何权衡？对用户行为习惯和需求的采集与分析在更加重视精准、精细的同时也要处理好微生态服务的“粒度”和“像素”，要处理好通宏与洞微之间连续谱的关系。第二，城市治理智慧化“微生态”应用平战结合、快速转化过程中如何判定哪些能转化，哪些不能转化？如杭州“一码知健”设想引发的讨论和苏州“文明码”引发的争议等。是否可以转化，如何转化要有快速判断的评价机制，而不能完全依赖试错迭代。第三，个人数据参与(贡献)与数据权利的关系。健康码引发的个人数据安全和隐私保护问题得到了公众的高度关注，但是数字时代仍以工业化时代的老眼光看待这一问题是否合适？在需要弥散性知识高度聚合的场景中，社会和个人对自身的数据(及各种权属)应该如何进行让渡？第四，如何实现三大数据和三大资源互联互通？即时空数据、行为数据、属性数据大多在一城一地汇聚，并会在多个城市大脑或小脑中布局，未来如何通过算力资源、网络资源和数据资源的整合实现有效互联互通互认，从而达到“人的群体”“物的集合”“制度(规则)的汇集”“交易的集聚”等智能化运行与智慧化决策？这在我们这样一个地域广、各地差异性大的国家更是值得思考。