农村金融改革看百色

徐祥临

习近平总书记在2013年12月23日召开的中央农村工作会议上指出：“农村金融仍然是老大难问题，解决这个问题的关键是要在体制机制顶层设计上下工夫，鼓励开展农民合作金融试点，建立适合农村特点的金融体系。”这里的“老大难”，从农户的角度来看是获得贷款难，贷款后项目获益难;从金融机构的角度来看是降低贷款管理成本难，回收本息难。这种状况导致绝大多数乡镇范围内的金融机构存贷比低于20%，农村资金外流到城市和非农产业。

如何破解农村金融“老大难”问题， 农经界和金融界的学者和实务工作者已经探索多年。在广西壮族自治区百色市这个地地道道的“老少边穷”地区，在农村发展社会主义市场经济的历史进程中，从农村金融改革的角度来看，出现了田东县的“农金村办”模式和靖西市的“三位一体”模式，两厢对照比较，或许能够给人以新的启示。

“农金村办”模式简介

面对农民贷款难、银行放贷难等农村金融服务难题，从2008年起，田东县作为“国家农村改革试验区”，承担了“深化农村金融改革”项目，开启农村金融改革“破冰之旅”，形成了以“农金村办”为核心的农村金融改革模式，建立了农村金融组织、信用、支付结算、保证保险、抵押担保、村级服务等“六大体系”。

完善组织体系，丰富农村金融服务主体。2009年以来，田东县成立北部湾村镇银行，将农村信用社重组改制成农村商业银行，成立了两家农村资金互助社、两家小额贷款公司，并引进广西金投集团在田东县成立金融综合服务中心。同时，加强两翼山区金融网点建设，金融网点覆盖全县10个乡镇、农事村办点和部分村屯。目前，田东县金融机构种类齐全度居广西县域首位。

完善信用体系，让农民更便利地获得小额贷款。从2009年开始，田东县便采集所有农户信息，对全县农户进行信用评级增信，建立信用体系，并针对贫困户专门采取更加科学合理的信用评级方式，开展“贫困村转信用村”的活动。贫困村被评为信用村后，农户凭借信用等级，免抵押、免担保，就可以获得1万元至10万元的贷款，信用评级越好，获得贷款额度越高。

完善支付体系，解决农民支付结算难题。田东县在乡镇和人口集中的农事村办点布放ATM机，在所有行政村布放POS机、转账电话，农民不用跑到乡镇就可就地进行2000元以内的存取款。

完善保险体系，保障农民生产生活。田东县在两翼山区乡镇建立了保险服务站，先后开展了甘蔗、香蕉、竹子、芒果等13项特色农业保险。

完善担保体系，拓宽农民群众融资渠道。对于带动群众发展的涉农小微企业、专业大户、家庭农场，县财政出资3000万元成立助农融资担保公司，每年为上亿元的融资提供担保。

完善村级金融服务体系，形成“农金村办”机制。田东县在全县所有行政村建立了“三农金融服务室”，设立金融服务指导员，使信用采集、贷前调查、贷后催收、保险服务、金融知识宣传等工作前置到村一级，实现基层组织建设和金融服务的有机结合，为新时期基层组织建设搭设了新的平台。对一些极端贫困、信用等级太低、有贷款需求而又无法通过银行审查的农户，田东县财政投入425万元建立了29个“扶贫资金互助协会”，专门为贫困户提供金融服务。

2016年以来，田东县继续深化农村金融改革，提出打造农村金融改革“升级版”，以信用建设为核心，助推脱贫攻坚和乡村振兴，建立了“田东县普惠金融服务平台”，对农村金融组织、信用、支付、保险、担保、村级服务等“六大体系”改造升级。

一是在组织机构体系方面，引进了三家商业金融机构和两家保险公司在田东县设立分支机构，并入驻普惠金融服务平台，为群众的金融需求提供“全天候”服务;二是在农村信用体系方面，建立广西首个信用信息中心，赋予平台自助查询信用、自助增信和申请贷款功能，大幅节省信用采集成本，更好地解决金融机构和群众间信息不对称的问题;三是在支付结算体系方面，优化“桂盛通”移动支付服务平台，在各个村、屯布设具备存取款服务功能的“惠农支付便民服务点”195个，引导群众运用现代支付工具;四是在保险保证体系方面，新引进保险机构进入农业保险市场，探索建立涉农保险、涉农贷款风险补偿、扶贫小额贷款利息补偿、贫困户贷款利息补贴四个机制;五是在抵押担保体系方面，发挥农村产权交易中心平台作用，拓展抵押担保物范围，推动林权、土地承包经营权、农村房屋所有权抵押贷款;六是在村级服务体系方面，施行村级“四合一”的金融服务“标准化”，即金融与集体经济服务岗、农金村办流程制度、数字普惠金融服务平台、各银行服务站点融为一体，制定出服务标准，在村级综合服务中心让村民就能够享受到就业、社保、教育、卫生、文体、法律、金融等各项服务，改变过去各村“三农金融服务室”占用有限的村级办公场所的状况。

经过多年的探索，田东县做到了农村金融機构齐全度居广西县域首位。村民不出村就能够享受到以贷款为主的各项金融服务，村民普遍树立了“信用也能当钱使”的观念。农村金融机构不良贷款率控制在监管部门风险监管要求的3%以内。涉农贷款余额达99.22亿元，占到全县贷款余额的76.33%，其中针对贫困户的扶贫贷款余额为1.7318亿元，该县贫困发生率由2016年末的7.27%下降到2019年末的0.24%，实现了县级脱贫“摘帽”。负责“金融与集体经济”服务岗的村干部变成“不走”的编外银行干部，利用他们掌握的村民第一手信息，为银行的贷款风险防控多了一道“防火墙”，并实现了金融服务的“零距离”。

“三位一体”模式简介

2020年12月15日上午，一家名为“三位一体”的为农服务中心在靖西市湖润镇正式开业。所谓“三位一体”，是指生产合作、供销合作、信用合作融为一体的农民合作社体系，源于习近平总书记在浙江工作期间指导瑞安市构建农业社会化服务体系过程中形成的农民合作社模式，由著名三农问题专家李昌平领办的中国乡建院介绍到靖西市。

在中国乡建院的建议和协助下，由湖润镇党委、政府牵头，靖西市靖禧农业发展专业合作社联合社发起，联合靖西市供销合作社、湖润镇各村街农民合作社、湖润镇农业服务中心等单位共同成立，构建以为农服务为宗旨的“三位一体”综合性服务平台。其主要业务内容是为湖润镇农民提供生产合作、供销合作、信用合作、公共服务等各项服务。

生产合作服务。围绕农户生产过程中的各项生产需求，开展生产托管、代耕代收、良种引进、生产规划、农机合作、农产品初加工、农产品包装等社会化服务。

供销合作服务。围绕农户“供”和“销”两大基本服务需求，建设仓储物流配送系统、农超对接平台和电商销售中心，与各村服务点结合，让优质农业生产资料和日用百货下行到农户家中，让农户的农产品上行到中心的会员超市和电商平台销售，降低农民生产生活成本，提高农民产业收入。

信用合作服务。围绕农户生产生活中的资金需求，通过建立统一结算中心，采用“一卡通”模式，将农户享受的各项服务在结算平台进行内部结算，降低农户的资金成本，指导各村社通过内置合作金融模式，解决本村社员的资金需求问题。

公共服务。围绕各村农户生产生活中的各项公共服务需求，引入各公共服务单位，指导各村建立服务站点，为农户提供生产、生活、公益、文艺等方面的公共服务，如农技培训、保险团购、养老敬老、文化活动等服务。

湖润镇“三位一体”为农服务中心是在靖西市的17个内置金融合作社运营一到两年的基础上，发展出来的农村改革新举措。目前，靖西市的内置金融合作社涉及12个乡镇，总计有入股乡贤社员（农村精英人物）384人，股金为921万元;入股长者社员（60岁以上老人）316人，股金为90.6万元;投资社员79人，股金为83.8万元;入社社员779人，入社股金达到1418.4万元。总计发放互助金借款1200余万元，年可实现利润100余万元。其中，湖润镇新灵村、湖润街共发放互助金借款271.5万元，年可实现利润20余万元，用于集体经济收入和为村庄老人发放敬老红包等公益事宜;开展汽车保险统一购买30余单，为社员节省开支1万余元。所以，靖西市“三位一体”为农服务中心面世，基础是农村内部出现了合作金融。据该中心的主要发起单位湖润街内置金融合作社理事长（“三位一体”为农服务中心代理理事长）黄文兴介绍：湖润街的内置金融合作社已经成立一年多，对湖润街的村集体经济发展起到了很关键的作用。他认为，“三位一体”为农服务中心成立后，为农服务功能更加齐全，带领农民参与市场竞争的能力更强，不但可以加速村集体经济发展，而且也能让农民更多地分享到全产业链增值收益。

中国乡建院已经在全国范围内近80个县的几百个村庄推广建立了内置金融合作社。内置金融合作社是由政府引导，在行政村社区内，在集体经济基础上，由村两委主导发起，乡贤和骨干村民自觉自愿参与，农民自己建、自己管、自己用的综合服务组织。它以融资为基础功能，把村里分散的闲置资金集存起来，为村里需要发展资金的成员发放贷款，就好比是村里自己开的“小银行”，存款有利息，贷款更方便，用自己村里的钱支持村里自己的产业发展，还有政策资金支持。一般来说，合作社资金来源主要有乡贤入股、社员入股、老人入股、政府种子资金和社会资金入股等，村民手里的资源资产可以折价入股，入股有分红，是一种资金互助、盘活资产的特殊市场主体。所谓“内置”，是强调按照中央一号文件要求，不能对外吸储放贷和提供金融服务，合作社内部的金融活动不能超出村社范围。它与存在于村社外部的商业金融相对应，配合统分结合双层经营体制中的统一经营功能，在村社内部成员间开展互助合作的金融制度安排。

在内置金融合作社组建的过程中，党委政府的作用十分关键。在湖润镇“三位一体”为农服务中心成立之前，靖西市政府整合财政资金300万元作为合作社的“种子资金”，每个合作社投入50萬元。政府出“种子资金”，一方面向农民表明党委政府支持发展合作金融的态度;另一方面，作为村集体经济发展基金入股，由村集体持股，其产生的收益归村集体所有，为壮大村集体经济开辟新路子。

带有金融功能的合作社以资金运营为核心，与社员利益息息相关，实行严格管理。在中国乡建院的指导下，靖西市内置金融合作社制定了详细的合作社章程，民主选举产生了理事会、监事会，以“章程”为活动准则开展服务活动。这类合作社有一个特别突出的制度特点，就是重视老人的作用，乡建院的口号是“资金互助促发展，利益收入敬老人”，体现在章程中，就是乡贤和骨干社员加入合作社，要承诺前三年的股金利息要贡献出来，由合作社分配给长者社员，所以长者社员的股金利息回报是很高的。长者在合作社运营中也发挥着重要作用，那就是帮助合作社审查贷款者的人品、提供信用担保，以道德压力保障贷款社员按时还本付息。

靖西市委对湖润镇“三位一体”为农服务中心寄托的希望是，把习近平总书记从顶层设计的“三位一体”农村新型合作社体系在本地建立起来，通过搭建为民服务平台，组建服务基层网络，提升为农服务水平，推进乡村振兴。

对两种模式的评论

农村的历史性选择：商业金融还是合作金融

比较田东的“农金村办”模式和靖西的“三位一体”模式最大的不同在于，前者属于商业金融体制，而后者属于合作金融体制。新中国诞生之前，我国的国民经济一直是小农经济占主导地位，农村金融基本上以高利贷这种野蛮的商业金融形式存在着。在延安革命根据地时期，中国共产党领导农民办合作社，包含了对抗高利贷资本盘剥的信用合作，取得了成功。新中国诞生初期，全国普遍成立农村信用合作社，正是对延安经验的移植。但1954年建立起来的计划经济体制扭曲了农村信用合作社的合作金融性质。脱离了市场经济，合作经济也就不复存在。农村改革以后，虽然市场经济迅速发展起来，但农村信用合作社并没有恢复合作金融性质，而是在改革中一步一步地变成了农村商业金融机构。

在上述历史背景下，田东的“农金村办”模式应运而生。该模式成型后，百色市进而广西自治区乃至全国的党委政府及主管机关都大张旗鼓地推广过“农金村办”经验，媒体也多有报道，到田东县实地考察学习者络绎不绝。但其他县域成功复制这一经验的报道还未出现。据田东县相关人士介绍，造成这种局面的基本原因是，多家银行到农村铺设营业网点和设备，经营管理成本比较高，商业银行的积极性不高。同在百色地区的靖西市对田东经验当然是很熟悉的，正是因为如此，才没有引进田东经验，转而寻求新的农村金融改革思路。

这样看来，百色市形成了两条农村金融改革路径，一条是农村改革以来的商业金融，另一条是再现历史曾经存在过的合作金融。当然，靖西市的“三位一体”模式才刚刚形成，内置合作金融运作也才两年左右的时间，能否成为破解“老大难”问题的有效改革举措，还有待时间的检验。

农民合作社是农民组织起来参与市场竞争的经济组织，也是公认的市场经济主体。它的出现让现有的农村商业金融机构多了一个竞争对手。田东县在“农金村办”模式下，也是存在资金互助模式的，只是被局限在帮助贫困户融资的狭窄业务领域。可以设想，由中国乡建院去田东县存在资金互助社的村庄辅导党支部发展内置合作金融，或者田东县派人去靖西市考察学习并在本地复制“三位一体”模式，会是怎样的局面，為人们思考农村金融改革留下了巨大的想象空间。

两种模式包含的不同利益机制

金融机构是运营资金的市场主体，其基本赢利模式是赚取存贷利差。经营利润归谁分享，将最终决定金融模式的生命力。农村信用合作社改制成农村商业银行后，小农户全部被排除在股东之外，股东除当地政府外就是当地的大型企业，利润由这些股东分享。田东县的农村金融改革并没有改变这种利益格局。但靖西市发展村社内置合作金融，则对此进行了彻底改变。合作社吸收资金和发放贷款都在村社内部进行，利差自然归社员所有，而且长者社员还要多得到一些。所以，从农民的角度看，靖西模式更受欢迎。从党委政府领导农村工作必须履行发展壮大农村集体经济职责的角度看，田东县在形成“农金村办”模式的过程中虽然也花费了很多精力和财力，但没有看到效果，而靖西的“三位一体”模式则收到了立竿见影的效果。

降低信息不对称风险的不同机制及相应成本

信贷业务的最大风险来自信息不对称。田东的“农金村办”模式靠村干部为银行收集处理贷款农户的相关信息，支付一定的报酬，同时要在村里投放现金存取设施，并没有降低经营成本，不良贷款率虽然比一般银行低一些，但还是存在的，表明信息不对称问题并没有解决。靖西的“三位一体”或内置金融合作社完全在熟人社会内部开展信贷业务，村干部及至村中长者都属于信贷风险的利益相关方，加上严格的管理规定，基本上做到了信息完全对称。据中国乡建院有关人士反映，除个别天灾人祸之外，在开展的资金互助业务中还没有发生不良贷款现象。

发展合作金融是否合法

发展合作金融是否合法，是很多业内人士关注的问题。不仅靖西市，中国乡建院在全国各地推广“三位一体”综合性农民合作社模式的过程中，经常会遇到这样的质疑。在过去很多年里，也确实存在一些人打着合作社旗号搞非法集资现象，对群众利益带来巨大损失，给地方党委政府造成很大困扰。但《中华人民共和国宪法》第八条规定，农村集体经济组织有开展生产合作、供销合作、信用合作和消费合作的权利，中央一号文件也多次强调鼓励农民合作社开展资金互助业务。据乡建院人士介绍，只要严格坚持资金在社区范围内搞封闭运行，加上严格的民主管理措施，相对于农村商业金融而言，合作金融的效率是最高的，管理成本是最低的，风险是最小的。建立起“三位一体”综合性合作社之后，生产、供销、信用业务相互支撑，能够最大限度地做到信息对称，将农民组织起来，提升市场的竞争力。靖西市委市政府正是因为看到了这一点，并且认识到发展合作金融符合中国特色社会主义根本制度，才与他们合作。但是，从长远的眼光看，农民合作社开展信用合作业务，还需要农村金融主管部门制定出明确的法律法规给予支持和保障。

（作者系中央党校创新工程〔高端智库〕“深化农村改革”项目组首席专家、经济学部教授）