内陆开放性保税区制度创新的实践与完善思考

程永强

[摘 要]宁夏银川综合保税区建设对于加速宁夏经济建设、加快西部大开发和促进“一带一路”建设进程有着重大的意义，分析宁夏银川开放性保税区的发展现状，找出银川综合保税区在体制机制、交通基础建设和人才资源引進等方面存在的问题，同时有针对性地提出综合保税区制度建设的创新思路和完善思考，以期能为其发展提供理论支持和经验借鉴，推动综合保税区的协调可持续发展。

[关键词]开放性保税区;银川综合保税区;制度创新

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.04.175

自2014年银川综合保税区封关以来，推动了宁夏地区的对外经济交流和发展，促进了宁夏地区对外开放水平的提高。银川综合保税区作为宁夏经济建设内容的重要组成部分，自综合保税区运行以来，与国内其他地区的综合保税区发展相比，存在明显的发展结构不合理、速度较慢、产业配套相对落后等问题，不利于宁夏综合保税区内企业的长远可持续发展。文章以宁夏银川综合保税区目前的发展状况为研究内容，对宁夏银川综合保税区的发展问题进行分析，并结合国内其他地区综合保税区的先进发展建议和成功发展经验，对银川综合保税区的发展提出创新性的发展制度，为推动银川综合保税区的进一步发展提供建议。

1 我国开放型保税区的发展情况

（1）我国开放型保税区的设立。国际上自由贸易园区的产生是转口贸易催生而来的，在转口贸易的过程中，设立一块实行特殊海关政策的区域，免除转口贸易在中间国的海关税务和监管手续等。世界上第一个自贸区在意大利成立。我国 《海关法》 第34条规定了由海关对保税区等海关特殊监管区域进行监督管理。我国的第一个保税区即上海外高桥保税区，建立于20世纪90年代初，保税区的建立不仅推动了浦东地区经济的发展，也大大拉近了中国和世界的距离。

（2）我国开放型保税区的发展历程。改革开放以来，我国保税区的发展经历了一个从无到有的过程。20世纪90年代初，我国在上海市设立第一个保税区——上海外高桥保税区。自此以后，我国的保税区建设开始迅猛发展，在此后的两年内连续设立了十多个保税区。随着保税区的设立和发展壮大，我国开始将保税区设立的重点转移到内陆地区，以此带动内陆地区经济的发展。到目前为止，各地设立的保税区都已发展成为推动当地经济水平提升的重要角色。

2 我国开放性保税区制度建设现状——以银川综合保税区为例

（1）银川综合保税区制度建设情况。宁夏银川综合保税区的管理体系由中央、银川市政府和银川综合保税区管委会共同构成，实行多层管理。中央层面对综合保税区进行宏观的指导和管理，由财政、商务等部门共同管理，制定相应的管理政策制度。银川市政府层面对综合保税区行使行政管理职能，对综合保税区内的具体事务进行管理，各部门权责划分不明确的问题较为明显。综合保税区管委会作为市政府的派出机构对综合保税区进行协调监管。总而言之，宁夏银川保税区采取的是政府主导型的管理机制，管理体制较为僵化。根据海关数据显示，自2014年起，宁夏银川保税区的进出口贸易总额总体呈下降趋势，近年来的发展状况不容乐观。

（2）宁夏银川保税区制度建设存在的问题。

①行政管理体制不健全。宁夏银川综合保税区成立以来，仅颁布了一项地方性法规，法规内容涉及面较窄，滞后于保税区的发展状况，保税区发展定位、发展机制等都缺少制度保障。其次，由于立法滞后于保税区的发展，保税区没有明确的主管部门对保税区的各项发展事务负责，只设立了政府的派出机构形式公共服务、经营管理等职权，实质上还是由政府对保税区进行宏观把控，政府管理手段较为单一，在某种程度上限制了保税区内市场化的发展方式。另外，保税区管理委员会没有经营管理保税区经济发展的职能，受政府的管控较为严重，导致保税区的开放发展受到限制，无法真正地发挥保税区的发展优势。

②产业配套相对落后。保税区内人力物力等资源成本上升、技术力量薄弱等原因，导致产业发展短板明显，限制了招商引资规模的扩大和特色产业的发展。首先，表现在综合保税区内缺乏综合服务配套体系。宁夏银川综合保税区周边虽然拥有多个产业经济园区，但是由于缺乏统一的配套发展方案和资源整合措施，该地区一直未能形成区域配套同步建设的发展局面。其次，宁夏银川综合保税区作为全国先进的综合保税区，近几年的发展历程表明，“网内往外”一体化发展的产业发展道路是推动保税区长期可持续发展的重要保证。其中，网内发展是根本，往外发展是支撑，两者相互依赖，缺一不可。最后，由于银川的特殊地理位置，处于内陆地区，只能依靠陆路运输，综合保税区内的货物运输成本较高，对外部投资的吸引力下降。

③交通基础设施建设落后。近年来，银川综合保税区内的交通网络建设发展情况良好，但是综合保税区交通运输方式仍较为单一，高速公路和高速铁路建设进程缓慢，导致综保区与外界的交流频率下降。宁夏银川综保区位于我国的内陆地区，对于沟通我国西部的邻国的经济、政治和文化意义重大。近年来，在相关政策的支持下，综保区的物流通道已经逐渐向四周打开，但是由于航空运输和铁路运输发展较慢，影响了综合保税区内外的业务往来交流。综合保税区以宁夏飞往各地的航班作为依托，发展黄金珠宝加工等业务，但由于航班较少，由宁夏飞往各地往往需要转机，这样一来，人力、金钱成本就会大大增加，提高了企业的经营成本，不利于区内企业长期可持续发展。

④国际化、专业化的人才缺乏。宁夏地区位于我国内陆地区，对外贸易水平较为落后，国际化发展水平相较于东部较为落后，对人才的吸引力较低。主要原因在于银川综保区在发展成立之初，对人才的引进标准把控得极为严格，人才引进的方式和人才引进制度不完善。随着综合保税区的经济发展，对各专业的人才需求量越来越多，岗位对人才的要求也越来越灵活，导致优秀人才缺乏。另外，由于人才选拔制度的落后，导致选拔的人才专业性较低，部分基层人员长期得不到提拔，导致工作人员的工作劲头不足，离职率较高，人才流失现象严重。

⑤产业配套基础较差。近年来，全国设立的综合保税区越来越多，并不断整合发展，周边综保区同质化竞争加剧，银川综合保税区的要素成本上升、产业支撑难度加大。由于人才、技术、资金等种种原因，目前综保区内黄金珠宝文化产业发展处于起步阶段，短期内难以迈入发展的“快车道”;口岸项目仍处于建设阶段，除获得“进口肉类、水果、种苗口岸”外，没有其他口岸功能;葡萄酒产业项目处于去库存、转型的关键节点，银川综保区在招商选商、吸引投资、特色产业发展上补短板的任务十分艰巨。保税区缺少如进出口加工、技术研发、口岸物流、保税物流、特色用品产业、电子信息制造业、生物科技产业、跨境贸易电子商务、融资租赁等临空型产业。

3 促进开放性保税区制度创新建设的建议

（1）建立健全行政管理体制，发挥保税区产业扶持政策优势。目前，开放性保税区实行代管制的管理制度，由中央统一指导，地方政府和国务院各部门共同监管。就成都市高新综合保税区的管理体制来看，在地方层级的管理上，成都市高新综合保税区由享有一定职能权限的管理委員会进行管理，政府和管委会各自有其管理职权，职能和权责划分明确具体，有助于提升办事效率，责任到人，节约管理成本，推动保税区内企业的发展。与此同时，很多开放性保税区的管理虽然设置了管理委员会，但是管理委员会作为市政府的派出机构，与市政府的权责划分不明确，出现问题时各部门互相推诿的问题明显，导致保税区内的问题不能得到彻底解决。为此，可以借鉴成都市综合保税区的管理体制，明确市政府和其他管理部门的职责权限，统一协调综合保税区内的管理实务，为企业简化办事流程，节省运营成本，提高工作效率。同时，针对保税区产业特点及发展需求分别制定出台奖励、补贴政策，并根据产业的不同类型及发展阶段给予相适应的鼓励政策，调动企业积极性，不断激发市场主体活力。

（2）加强法律法规建设，加速保税区立法进程。开放性保税区应该尽快立法建设进程，将政府管理行为和管委会的管理职责进行统一的规范，制定详尽的管理职能并连贯职责和办事细则。通过制定统一的法律法规，进行统一的综保区建设。首先，人大可以颁布全国性法律制度，弥补当前保税区法律法规不健全的问题，对保税区的性质、功能、发展方向等具体问题进行明确的规定，使保税区内的经济活动有法律保障，保护保税区内市场主体的经济利益。通过明确的立法规范综合保税区内的经济行为，创造良好的市场交易环境和市场经济秩序，实现区域经济发展的良性循环。通过立法从根本上保障保税区内的管理事项，对于政府的管理行为和管理委员会的管理行为进行明确的划分，推动管理委员会的管理和领导迈入法制化。同时，法律的制定也不能忽视网络电商的监督管理，要尽快出台电子商务交易的相关法律法规，从各个方面完善综合保税区的运营环境。

（3）完善交通基础设施建设，打造现代物流体系。物流园和机场、高铁站枢纽相互配合，同时依托铁路货物中心，建设中心示范园区。实现航空运输、铁路运输和公路运输的无缝对接，确保交通便利。以宁夏银川综合保税区来说，灵武陆港物流园区正在加紧建设中，港口优势明显，应尽快促进区内外交通有机联合，可以和东部沿海口岸进一步衔接，形成连贯东西、连接海陆的重要陆运口岸。所以，开放性保税区要科学规划陆运港口未来发展布局，丰富口岸的功能，加强交通基础设施建设，逐步形成海内外联合、东西双向发展的多元化开放格局，推动区内产业快速发展。

（4）建立合理的人才培养机制，加大保税区高精尖人才引进和培养力度。开放性保税区要注重人力资源的引进，通过完善人力资源引进机制，充分发挥人才在保税区经济建设的重要地位和作用。开放性保税区要积极进行人才的培训，通过完善人才培养体系，与各大高校、研究所、科研基地、大型企业合作，通过人才培养网络，对优秀人才进行定期的培养和深造。完善人才的培养考核评价体制机制，定期进行人才专业能力和培养效果的考评，对人才的专业程度进行等级划分。根据岗位需求对人才进行管理和培训，落实好人才晋升机制，逐步提高人才的福利待遇水平，提高人才工作的积极性。完善人才的储备机制，积极引进高水平的人才，为人才建立专门的档案库。通过科学的方式方法和公平的竞争机制选拔人才，为人才成长和合理流动建立通道，为综合保税区内企业的发展贡献力量。

4 结语

开放性保税区的建设关系着地方经济的发展水平，对于引领内陆开放性经济试验区建设有重要意义，对于促进外向型经济发展、推动产业转型升级、推动综合保税区内的招商引资工作作用重大。开放性保税区的创新性制度建设，能够进一步推动保税区内企业的长远可持续发展，完善保税区内外交通基础设施建设，形成联动发展机制，提高园区内企业的发展竞争力，实现弯道超车，实现地区区域经济开放性发展。

参考文献：

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