社会治理现代化大格局下推进慈善事业高质量发展

[摘 要 ] 在全面建设社会主义现代化国家新征程中，如何在社会治理现代化大格局下找准慈善事业新定位、把握慈善事业发展新方向、推动慈善事业高质量发展，是需要深入思考和探索的重大课题。本文从五个方面探讨了慈善事业在社会治理大格局中的定位及其作用，梳理了当代中国慈善事业的发展脉络及主要特点，分析了近年来特别是《慈善法》施行以来我国慈善事业发展取得的成效及面临的主要问题，并着眼于加强法治建设提出推进慈善事业的理性思考，以期为新时代慈善事业高质量发展提供有益借鉴和启示。

[关键词 ] 慈善事业;社会治理;法治建设

党的十九届五中全会明确了今后一个时期我国发展的指导方针、目标任务、战略举措，提出了“完善共建共治共享的社会治理制度，扎实推动共同富裕”“加强和创新社会治理”的重大历史课题。[1]作为慈善行业的从业者和新时代社会建设的实践者，如何在社会治理现代化大格局下找准慈善事业新定位、把握慈善事业发展新方向，推动慈善事业更好地服务于社会主义精神文明建设、社会保障体系建设和社会治理改革创新，这是需要我们深入思考和不断探索的重大课题。

一、慈善事业在社会治理现代化大格局中的定位及其作用

慈善事业是利国利民的伟大事业，是我国多层次社会保障体系的重要组成部分，是社会救助制度和兜底保障制度的重要补充，是我国经济制度特别是收入分配制度不可或缺的一部分，是实现社会第三次分配的重要途径，是社会主义核心价值观的重要体现，在消除贫困、促进社会和谐方面具有特殊的作用，是国家治理体系与治理能力现代化的重要力量。[2]党和国家高度重视发展慈善事业。习近平总书记早在主政浙江时就提出：“树立慈善意识、参与慈善活动、发展慈善事业，是一种具有广泛群众性的道德实践。”[3]党的十九大报告指出：“要完善社会救助、社会福利、慈善事业、优抚安置等制度，健全农村留守儿童和妇女、老年人关爱服务体系。”[4]十九届四中全会提出：“要统筹完善社会救助、社会福利、慈善事业、优抚安置等制度”“重视发挥第三次分配作用，发展慈善等社会公益事业。”[5]十九届五中全会进一步明确：“发挥第三次分配作用，发展慈善事业，改善收入和财富分配格局。”[6]这是党和国家对慈善事业在国家治理体系和治理能力现代化大格局中的精准定位，赋予慈善事业在全面建设社会主义现代化国家新征程中的神圣使命和光荣任务。

第一，慈善事業是我党为民宗旨的重要实践。1945年4月24日，毛泽东同志在党的“七大”报告中指出：“全心全意地为中国人民服务，就是这个军队的唯一的宗旨”。[7]从此，全心全意为人民服务被确立为党的宗旨。[8]全心全意为人民服务集中体现了我党“以人民为中心”的核心价值理念，是以人民群众的利益、要求和实践为最高价值标准和评价标准的价值观。[9]它所强调的，一是为最广大的人民群众服务，马克思、恩格斯说过“无产阶级的运动是绝大多数人的、为绝大多数人谋利益的独立的运动”。[10]二是为最困难、最需要帮助的人民群众服务，解民于倒悬，救民于水火，帮助贫困人口和弱势群体走出困境，共享美好生活。慈善事业作为汇聚社会爱心、参与扶贫济困的伟大事业，心系广大困难群众衣食冷暖和弱势群体疾苦安危，与我们党全心全意为人民服务的宗旨一以贯之、一脉相承，是党的宗旨的重要实践和生动体现。当前，我国社会主要矛盾已经发生历史性变化，必须把加大对困难群众帮扶、解决贫富差距、促进共同富裕摆在更加突出的位置。邓小平同志曾指出，“社会主义的原则，第一是发展生产，第二是共同致富。”[11]最近，习近平总书记再次强调，“实现共同富裕不仅是经济问题，而且是关系党的执政基础的重大政治问题。”①当代中国，慈善活动已经从亲朋好友走向大众，从家庭家族走向社会，由分散的、短期的、自发的个体私益慈善，发展为组织化、规范化、社会化的公益慈善。慈善活动作为社会成员自主自愿参与的财富流动，深刻体现了社会主义消除两极分化、实现共同富裕的本质要求，在消除贫困、促进社会和谐方面，有效弥补了政府和市场的失灵，促进了城乡之间、地区之间、民族之间的共同发展，促进了社会各阶层之间的相互理解、交流和互助。[12]党的十八大以来，在脱贫攻坚的伟大实践中，慈善事业彰显了自身的价值和使命。据统计，2011年至2017年，全国向扶贫领域的慈善捐赠达1712亿元，占各级财政扶贫总投入的10%左右。②进入新发展阶段，慈善事业在巩固拓展脱贫成果、参与乡村振兴战略、帮扶救助困难弱势群体、助力兜底保障、维护社会公平正义、促进社会和谐等方面，必将继续践行我们党全心全意为人民服务的宗旨，发挥越来越重要的作用。（① 参见习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十九届五中全会精神专题研讨班上的讲话。② 参考2020 年10 月15 日全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国慈善法》实施情况的报告和2020年12 月23 日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议上《国务院关于脱贫攻坚工作情况的报告》。）

第二，慈善事业是我国基本经济制度的重要组成部分。慈善事业与经济发展相辅相成，它既有赖于经济发展，也有力地推动着经济发展。据美国学者亚瑟·C.布鲁克斯研究，“当收入增加10%的时候，捐款会随之上升7%，反之，如果收入下降10%，捐款会减少7%”，“1美元的慈善捐款促进了超过19美元的收入，全国慈善捐款1%的增长，约19亿美元，可以使GDP真正增加360亿美元”。[13]慈善事业对经济的促进主要体现在它是优化收入分配格局的重要路径。改革开放以来，我们党逐步确立了公有制为主体、多种所有制经济共同发展，按劳分配为主体，多种分配方式并存，社会主义市场经济体制等社会主义基本经济制度。在分配制度方面，厉以宁教授于1994年首次提出了“三次分配理论”，[14]第一次是由市场按照效率原则进行的分配;第二次是由政府按照兼顾公平和效率、侧重公平的原则，通过税收、社会保障支出等进行的再分配;第三次是在道德力量的推动下，通过个人或企业自愿捐赠款物和提供服务而进行的分配。党的十九届四中全会将这一理论写入会议决定，成为我们党对慈善公益事业认识不断深化的重要理论成果。慈善事业作为第三次分配的主渠道，是公民或企业自觉自愿助人济世的社会行为，是市场和政府两次分配的再分配，它在促进社会公平，改善收入和财富分配格局方面发挥着重要作用，是我国基本经济制度特别是分配制度的重要组成部分。

第三，慈善事业是我国社会保障制度的重要补充。我国的社会保障制度建设始于1986年“七五计划纲要”，起初它主要包括社会保險、社会救济、社会福利、优抚安置等内容。2004年，党的十六届四中全会明确提出要“健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系”，[15]首次在党的重要决议中，将慈善事业作为社会保障体系的重要组成部分。党的十九大进一步明确了慈善事业在我国多层次社会保障体系中的重要地位和作用。现代慈善事业涵盖的扶贫、济困、扶老、救孤、恤病、助残、优抚等领域，在社会保障体系中具有举足轻重的作用，与社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置等组成相互衔接、相互配合的有机整体。发展慈善事业，是动员社会力量参与社会保障，特别是兜底保障的重要途径，是政府社会救助制度的有益补充，它对于拓展社会保障体系的覆盖面，织密织牢兜底保障网，提升多层次社会保障体系的社会功能等方面都具有拾遗补缺的重要作用。

第四，慈善事业是我国社会治理体系的重要内容。党的十九届四中全会指出，要“发挥社会组织作用，发挥行业协会商会自律功能，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，夯实基层社会治理基础。”20世纪70年代后，西方社会学将社会治理体系中的主要力量划分为“三个部门”，第一部门是政府，第二部门是企业（市场），第三部门则是具有组织性、民间性、非营利性和志愿性的社会组织，是介于政府与市场之间非政府（NGO）非营利组织（NPO）的第三类社会活动主体。[16]慈善组织是社会组织的重要组成部分，在社会治理体系中是参与社会治理“第三部门”中的重要力量。“慈善事业是现代社会运行中自我调节的一种具体方式，它联接我国基本制度（基本经济制度）与重要制度（民生保障制度），联接突发事件应对与日常社会治理，联接政府治理与群众自治，是增强国家软实力和社会凝聚力，促进社会文明进步，提升国家治理体系和治理能力现代化水平的重要途径。”③在当代中国，慈善事业已经成为公民参与社会治理，构建共建共治共享的社会共同体的重要桥梁。此外，慈善事业还是应对重大突发事件的重要社会力量，在此次新冠肺炎疫情防控中，慈善事业汇聚社会爱心、整合社会资源，发挥了不可或缺的重要作用。（③ 引自张春贤副委员长在浙江省慈善法执法检查座谈会上的讲话，已经本人同意公开。）

第五，慈善事业是我国社会主义核心价值观的重要体现。慈善既是高尚道德的社会实践，又是优秀传统文化的结晶和崇高精神境界的体现，是人类文明进步的重要标志。在中华五千年悠久灿烂的文明之中，慈善是闪烁不息的耀眼光芒。儒家“仁爱、民本、大同、义利”的思想，道家“劝善、无欲、不争、乐善好施、天人一体”的理念，墨家“兼爱、贵义、互助、共济”的学说，佛教“无缘大慈、同体大悲、因缘、业报、修善、功德”的教义，都是滋养慈善生长的土壤和养分，培育了中华民族“守望相助、和衷共济、助人为乐、风雨同舟”的优秀文化传统和高尚的道德情怀。慈善事业作为一种社会价值观的直接反映和载体，能起到中国经济社会转型以来发展新的社会道德的基础作用，从而堪称现代社会的道德工程。[17]在新时代中国特色社会主义建设中，慈善与社会主义核心价值观紧密关联。正如习近平总书记指出，“向上向善的文化是一个国家、一个民族休戚与共、血脉相连的重要纽带。”[18]社会主义核心价值观字里行间，都蕴含着慈善理念的价值诉求，都与慈善理念和慈善实践存在内在联系。践行慈善理念，发展慈善事业，有助于形成全社会善良厚德的价值追求和价值认同，能够在引领公民道德行为中提升全社会的精神文明水平。

二、当代中国慈善事业的发展脉络及主要特点

新中国成立以来，我国慈善事业发展走过了曲折的发展历程。其主要原因：首先，从思想理论上讲，马克思、恩格斯认为资本家开展的各类慈善活动是资产阶级的“虚伪”和“收买工人的小恩小惠”，其实质是资本家维持社会地位、赚取社会荣誉和扩大资本积累的重要途径。[19]他们这一观点①直接影响了我党对慈善的态度。其次，从经济基础上讲，新中国成立后伴随着新制度的建立、新意识形态的确立，特别是社会主义改造运动，确立了公有制和计划经济的“一统天下”，旧有慈善机构失去了生存的基础，新慈善也缺乏生长的土壤。同时，随着1957年“反右”和“大跃进”运动，慈善被视为“资产阶级糖衣炮弹”和“封建残余”“虚伪慈善”，遭到排斥和禁锢。[20]其三，从当时国际斗争上讲，新中国成立之初，为了防止美国等西方敌对势力利用旧中国遗留的西方传教士办的慈善机构进行渗透破坏，采取了取缔关闭的措施。其四，改革开放之后，我党实现了拨乱反正、正本清源，重新回到了解放思想、实事求是、一切从实际出发的思想路线，以开阔的视野、博大的胸怀，不仅深刻总结历史经验，探索新的发展路径，还广泛吸取人类社会发展文明成果，在这样一个大开放、大发展的伟大时代，慈善作为被尘封已久的优秀传统文化和人类文明成果再次回到中国社会，成为经济社会发展的重要推动力。（① 马克思、恩格斯有关慈善的论述见《英国工人阶级生活状况》《资本论》《神圣家族》《法兰西内战》等。）

新中国的慈善事业发展大致可以分为四个阶段：其一，整顿阶段（1949年-1956年）。这一阶段，政府对慈善事业的态度经历了容许-改造-整顿-停止的过程。新中国成立第一年，政府对旧有的慈善团体采取了容许的态度，成立了中国人民救济总会，开展人民大众自救自助为基础的救济福利事业，并在上海开展了救济失业工人的“一日捐”活动。1950年12月中央人民政府就国内一些文教单位、救助机构和宗教团体接受美国津贴做出决定，此后，政府开始逐步改造旧有慈善团体，将慈善事业归并到政府的救助体系之中。1953年开始，伴随着社会主义改造运动，我党对旧社会遗留下来的外国教会、资本家、富商、社会名人和旧政府办的慈善机构进行整体接收和“关停并转”，到年底全国共改造419个慈善机构，调整旧的救济福利团体1600多个。[21]此后政府将扶贫济困、恤病救孤、安老助残、赈灾救难等纳入社会福利事业，由政府直接办理，政府的救助和福利制度完全取代了慈善事业。[22]其二，停滞阶段（1957年-1981年）。从建国初的“三大改造”之后到80年代初，我国慈善事业出现20多年的发展停滞乃至归入沉寂时期。在这一阶段，慈善被政治污名化，特别在“文革”中慈善被当作“资产阶级的糖衣炮弹”“腐蚀和瓦解人民群众革命斗志的毒药和砒霜”，[23]被排斥和否定。在1976年唐山大地震直接损失达30亿元以上这样的重大灾害面前，也没有接受外援和慈善捐赠。[24]但国家对贫困群众的帮扶一直十分重视，把它纳入政府工作的重要内容，并在全社会广泛开展“学雷锋做好事”活动，以此动员人民群众发扬无私奉献、助人为乐的精神，积极参与扶贫济困、恤孤助残等，有效保障了困难群众基本生活。其三，复苏阶段（1981年-1994年）。随着改革开放的深化，党和国家逐步重启了慈善事业。1981年7月，经中央书记处4月第100次会议讨论通过，②新中国第一个慈善组织——中国儿童少年基金会成立，标志着我国现代慈善事业开始复苏。到90年代初，宋庆龄基金会、中国残疾人福利基金会、爱德基金会、中国妇女发展基金会、中国青少年发展基金会等国家层面的慈善组织先后成立，并开展了动员全社会参与的“希望工程”“春蕾计划”等在全国有较大影响的慈善公益活动。1987年7月中国福利彩票应运而生，1988年9月首部《基金会管理办法》颁布施行，全国范围内形成慈善公益发展的良好态势。其四，蓬勃发展阶段（1994年-今）。上世纪90年代，中国现代慈善事业进入了蓬勃发展的历史进程，其中最重要的标志：一是党和国家领导人公开支持慈善事业。90年代初，江泽民、李鹏、朱镕基、李瑞环等党和国家领导人先后批示题词，明确表示支持慈善事业。[25]二是1994年2月人民日报发表题为《为慈善正名》的署名文章，向全社会宣示党和国家对慈善事业的认同和支持。这一时期，以中华慈善总会为代表的全国各行业、各地方慈善组织纷纷成立，到2000年全国登记慈善组织已达近千家。三是党和国家的重要文件将慈善事业纳入国家制度建设。2004年党的十六届四中全会明确将慈善事业作为社会保障体系的重要组成部分。此后，党和国家的重要文件和政府工作报告、“五年规划”都将慈善事业列入社会保障的重要内容。同时，国家于1999年出台了《公益事业捐赠法》，这是慈善公益事业第一部国家法律，并明确了慈善捐赠税收优惠政策。四是在重大突发事件中，慈善事业发挥突出作用。从1998年抗洪救灾、2003年“抗击非典”、2008年“汶川地震”和南方冰雪灾害、2010年“玉树地震”、2012年“雅安地震”以及此次抗击新冠疫情，慈善事业都发挥了举世瞩目的重要作用。五是慈善事业逐步进入法制化新时代。党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央的高度重视下，我国慈善事业法制化进程加快，2014年，国务院出台《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》，这是国家层面第一份鼓励慈善事业发展的综合性政策文件;2016年，《慈善法》颁布施行，这是我国慈善事业第一部基础性、综合性法律，是全面依法治国在慈善领域的直接体现，是我国慈善制度建设的重要里程碑。当前，我国慈善事业法规政策体系逐步建立，慈善组织体系初具规模，慈善服务监管体系初步形成，慈善事业迈入了又好又快高质量发展的新时代。（② 引自1997 年《中国儿童少年基金会自检工作总结》，民政部档案馆提供。）

一是慈善事业总体规模迅速扩大。在慈善组织和慈善信托发展方面，截至2020年10月15日，全国共登记认定慈善组织8829个，其中具有公开募捐资格的慈善组织3142个，备案公开募捐方案20211件;备案慈善信托465单，财产总规模超过32亿元;①此外还有许多基金会、社会团体、社会服务机构虽未被认定为慈善组织，但从事着多方面的慈善活动。在志愿服务发展方面，建设了全国志愿服务信息系统，推广志愿服务项目化运作、社会工作者与志愿者协同、“菜单式”志愿服务等工作模式，标识志愿服务组织1.4万多家。截至2020年8月，全国注册志愿者超过1.81亿人，发布志愿服务项目超过390万个，记录志愿服务时间超过24.2亿小时。②志愿服务涉及扶贫、教育、医疗、养老、环保、助残、文体活动等多个领域。在捐赠规模方面，2019年全年共接收境内外款物捐赠1701.44亿元人民币，其中内地接收款物捐赠共计1509.44亿元，同比增长4.88%，人均捐赠107.81元。③（① 参考全国慈善信息公开平台“慈善中国”数据。② 参考北京师范大学中国公益研究院向全国人大常委会慈善法执法检查组提交的《〈中华人民共和国慈善法〉实施情况评估报告》。③ 参考中国慈善联合会发布的《2019 年度中国慈善捐助报告》。）

二是法治化建设取得长足进步。在基础性法律法规方面，《慈善法》颁布后，2017年我国修订了《红十字会法》、頒布施行了《志愿服务条例》，目前《社会组织登记管理条例》也正在修订。在配套制度建设方面，2016年以来，民政部联合有关部门出台了《慈善组织认定办法》《慈善组织公开募捐管理办法》《慈善组织信息公开办法》等20项配套政策，全国各地也出台了许多支持慈善事业发展的政策法规，截至去年7月，中央和地方各级政府共出台400余件配套政策法规和文件，④为慈善领域法治化建设奠定了坚实基础。在加强监管、规范慈善行为方面，建立了以政府监管为主，社会监督和行业自律为辅的监管体系，实行年度报告、随机抽查、离任审计、等级评估、活动异常和违法失信名单以及投诉、举报制度，规范了慈善行为。在激励优惠政策方面，全国人大修订了《企业所得税法》和《个人所得税法》，财政部、税务总局、民政部等部门，推出了一系列促进慈善事业发展的优惠政策，明确了在征收所得税时，企业慈善捐赠税前抵扣12%的额度，超出部分可结转以后三年抵扣的具体政策，对个人慈善公益捐赠税前扣除30%的激励政策;放宽了公益性捐赠税前扣除资格的条件，积极鼓励社会捐赠;明确了国外捐赠物资免征关税的待遇;对重大灾害捐助、扶贫、农村教育、非营利性老年服务等行业和部分慈善组织的捐赠实行了所得税税前全额抵扣的优惠政策;改进了慈善组织取得所得税免税资格的条件和程序。（④ 参考2020 年10 月15 日全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国慈善法》实施情况的报告。）

三是互联网慈善地位日益凸显。根据民政部数据，2019年，全国共有108.76亿人次点击、关注和参与互联网慈善活动，比2018年增长了28.6%;民政部指定的20家互联网公开募捐信息平台，募集善款总额超过54亿元，比上年增长68%，是10年前的90倍。2020年，仅腾讯99公益日三天时间，网上互动人次高达18.99亿，5780万人次捐出善款23.2亿元，加上爱心企业配捐共募善款30.44亿元，⑤分别比2019年增长115%、20%和70%。可喜的是，接受捐赠总额前十名中全国慈善会系统占有4位（重庆第1，河南第3，陕西第4，江苏第9），募款金额达11.2亿，占总额的37%。2018年到2020年“99公益日”在网上捐赠的公众占微信用户总量从1.5%上升到了5%，平均每笔捐赠从29.6元增长到40.14元。⑥可以说，互联网慈善有力促进了全民慈善的风尚，慈善组织的活力和线上的爱心善意被进一步激发，它已经成为现代慈善事业最重要的形式，是新时代慈善事业发展最显著的特征。（⑤ 参考2020 年10 月15 日全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国慈善法》实施情况的报告。⑥ 参考中国社会科学院社会政策研究中心等单位向全国人大常委会慈善法执法检查组提交的《关于〈慈善法〉执法检查后启动修法程序的建议》。）

四是慈善文化氛围日渐浓厚。民政部连续五年组织开展“中华慈善日”专题宣传活动，组织开展“中华慈善奖”评选表彰和中国公益慈善项目交流展示会;中央电视台等媒体和中华慈善总会等社会组织还开展了“慈善之夜”“中华慈善论坛”“世界公益慈善论坛”“慈善榜”发布等活动;有关公益慈善平台、研究机构连续举办“99公益日”“95公益周”等活动，宣传普及慈善法，广泛传播慈善文化。全国11个省市出台了慈善表彰办法，广东、宁夏、浙江、河南的一些地方明确要求将慈善文化建设纳入社会主义精神文明建设规划，将慈善文化建设纳入文明城市考评体系。宁夏率先实现慈善城市全覆盖;山西创办全国首家以慈善文化为主题的博物院;江苏建设了南通中华慈善博物馆。中华慈善总会编印了《慈善读本》，并坚持多年在全国各地开展慈善文化进校园活动。通过国家和地方有关部门以及社会各界的不懈努力，社会公众慈善意识不断提升，全民参与慈善的氛围日益浓厚。

三、新时代慈善事业发展面临的主要问题

由于我国慈善事业起步较晚，发展滞后的局面尚未从根本上改变，在发展中依然面临许多困难和问题，主要体现在以下几个方面：

第一，慈善事业发展潜力有待进一步发掘。改革开放以来，我国经济社会发展取得巨大成就，人民生活水平发生质的飞跃，为我国慈善事业的发展奠定了日益丰厚的物质基础。然而，根据中国慈善联合会的统计，近年来我国每年接收的捐赠款物总额停留在1400亿-1500亿元的水平上，增幅不明显，人均捐赠额和慈善捐赠总额在GDP中占比与发达国家相去甚远。以2019年为例，我国社会捐赠总额占全国GDP的比例为0.15%，人均捐赠额仅为107.8元;而美国慈善捐赠总额为4496.4亿美元，占GDP的2.14%，人均捐赠额超过1000美元，尽管中美捐赠额统计口径有差异，但剔除这些因素，差距依然很大。特别是2017年至2019年，全国慈善组织总量、社会捐赠总额、公众单笔捐赠额的年度增幅都呈下滑趋势，①这都表明蕴藏在民间的社会资源和爱心善意有待进一步发掘。形成这一状况的原因，一是促进慈善事业发展的政策激励力度不足。目前我国对慈善事业的财税政策有了较大幅度的改善，特别是对慈善组织的减免税力度较大，但对慈善捐赠者的税收优惠激励力度与欧美发达国家相比仍有待提高。《慈善法》和相关法规强调规范管理多，激励促进少，即使已明确的慈善捐赠税收优惠落实也不够。从税制结构来看，我国尚未开征与慈善捐赠密切相关的遗产税、赠与税。此外，金融、土地、慈善信托等方面的优惠政策尚未进一步明确，非慈善组织受托人无法出具捐赠发票，政府购买慈善组织服务的体制机制尚未普遍建立，参与个人求助的捐赠行为不能享受税收优惠。二是对慈善组织和慈善捐赠者的精神鼓励不够。《慈善法》明确规定，建立国家慈善事业表彰制度，虽然许多省市已经建立了省级政府层面的表彰制度，但在国家层面尚未完全落实，目前对慈善界的最高奖项是民政部颁发的中华慈善奖，缺少国家层面的奖项。慈善组织普遍反映，无论是重大公共事件中，还是常态下，也无论是政府还是社会组织或者主流媒体，对慈善行为的表彰力度都不够，对大多数慈善组织、捐赠人、志愿者表彰激励的政策措施不够完善。三是慈善文化舆论环境亟待改善。当前我国公民的慈善意识、社会的慈善氛围和公共舆论对慈善行为的态度虽然改善很大，但仍需提高。在历次国家重大公共事件中，慈善组织和慈善捐赠者往往都处在舆论的风口浪尖。其中，有一些是法规政策不完善、执行不到位的问题，也有慈善组织自身能力不足的问题，但不少是子虚乌有、盲从恶炒，慈善事业发展的文化舆论环境有待进一步改善。（① 参考中国社会科学院社会政策研究中心等单位向全国人大常委会慈善法执法检查组提交的《关于〈慈善法〉执法检查后启动修法程序的建议》。）

第二，慈善事业法治化建设有待进一步加强。一是依法治善尚有差距。《慈善法》的出台是我国慈善事业发展的强劲东风，产生了历史性的推动力。但目前《慈善法》落实不到位仍是不可回避的现实，全社会的法治意识有待加强，相关配套政策落实不到位，依法治善任重道远;社会公众对《慈善法》了解不够，依法行善、依法判定是非的能力不足。二是互联网慈善法规政策体系建设滞后。互联网技术在慈善领域的运用为慈善带来了新思维、新模式，极大提升了慈善活动效率，区块链、大数据、人工智能等新兴技术，使得慈善信息获取、慈善财产监管、慈善效果跟踪等难题，有了新的解决方案。“互联网+慈善”发展态势日新月异，但现有慈善法规政策体系对互联网慈善行为的法律界定不明晰，对慈善组织、募捐平台、捐赠人、受益人之间的法律关系不明确;对互联网慈善的监管政策还不够完善，有的互联网平台将商业活动与慈善公益活动交织在一起，②谋利倾向明显，对此缺少相应的约束与引导;社会公众通过互联网参与慈善活动的行为规范和伦理规则尚未建立，对网络慈善活动中的违法惩处也有待加强;促进网信技术与慈善创新融合发展的政策措施还有空白;为捐赠者在网上提供税收减免、电子发票等服务尚未普及。三是应对重大突发事件的机制不健全。目前，慈善组织参与应对重大公共事件的法律地位不明确，现行的《突发事件应对法》未将社会组织纳入国家突发事件应对体系，更没有明确慈善组织参与突发事件应对的机制，对主动参与的慈善组织和志愿者缺乏必要的保障和激励措施。四是慈善法治建设存在不少盲区。其一，《慈善法》制定之时，网络慈善处于起步阶段，“个人求助”更多是沿街流浪乞讨，尚未在网上广泛开展，求助者和捐赠者数量都不大，因此将其视为有限范围内的私益慈善，未纳入法律进行规范。随着互联网的迅速发展，个人网上求助和网上捐赠者从人数到捐款额都超出预计迅猛发展，比如，受理互联网个人大病求助的轻松筹和水滴筹，近年累计筹款超过300亿元，救助上百万人次，有近10亿相对稳定的爱心客户。③网络慈善在帮助大量求助者解困的同时，也有求助者隐瞒真相、甚至欺骗公众，使互联网慈善污名化“事件”时有发生，影响了慈善行业的公信力。其二，现行有关法律只规定政府和事业单位可以接受捐赠，没有明确可否公开募捐，而《慈善法》及《慈善组织公开募捐管理办法》明确规定，只有登记或认定为慈善组织且取得公开募捐资格的社会组织，才能开展公开募捐活动，不具有公开募捐资格的组织或个人不得开展公开募捐活动。疫情初期，一些地方政府和医院直接在网上发布募捐账号和需求信息，已构成事实上的公开募捐，因此引发争议。其三，宗教团体、城乡社区办慈善，虽然有一些政策性文件作出相关规定，①但缺乏适用法律依据，这些都需要加强法治建设予以规范引导。五是慈善统计制度和慈善信息平台建设相对滞后。目前，慈善行业统一的、权威的数据统计制度尚未建立，每年民政部、中国社会科学院、中国慈善联合会和中国社会工作联合会四家都在公布相关数据，数出多门、差异较大、莫衷一是、不知所从，理论研究、政策制定、行业管理均缺乏可靠的数据支撑。此外，在落实慈善法规定的慈善事业信息公开方面，除慈善组织信息公开不足、透明度不高外，还缺乏信息化、大数据等现代信息技术的支持，没有覆盖整个慈善领域的信息化大数据管理系统。（② 参考2020 年10 月31 日中国社会保障学会发布的《中国网络慈善发展报告》前言。③ 参考轻松筹、水滴筹官方网站数据。① 参考国家宗教事务局、中共中央统战部、国家发展和改革委员会、民政部、财政部、国家税务总局《关于鼓励和规范宗教界从事公益慈善活动的意见》（国宗发〔2012〕6 号）。）

第三，慈善组织自身建设有待进一步强化。一是慈善组织数量发育不足。当前，全国现有87万多家社会组织，其中慈善组织仅占1%左右。从数量上看，显然不符合《慈善法》大力促进慈善组织发展的立法初衷，也不适应我国慈善事业的现实需要。其主要原因，一方面制度设计存在缺陷，在相关法律法规中，对已经设立的基金会和慈善会还须向民政部门申请认定为慈善组织，这就形成了一些基金会、慈善会不是慈善组织，这显然是一个悖论。另一方面，社会组织缺乏认定为慈善组织的内在动力。慈善组织登记认定门槛过高、程序繁琐、监管过严、优惠政策缺乏足够吸引力，有关优惠政策与慈善组织的登记认定和监督措施尚未有机融合，激励作用不明显，慈善组织的权益不多，责任和义务不少，这些都值得认真反思。二是慈善组织能力与公众期待不相适应。2008年汶川地震、南方冰雪灾害、北京奥运会三大事件，形成中国全民慈善第一个高潮。[26]然而，这种慈善热潮并未一直持续，加之受2011年“郭美美事件”网络媒体恶炒的影响，慈善组织公信力受到极大伤害，社会公众对于慈善的热情一度下降。据有关社会调查反映，在该事件前，有73.4%的人信任红十字会，而事件后，不仅红十字会公信力剧降，整个政府背景的慈善组织的信任度只有20%。在慈善组织自身建设上，存在个性不足、低层次同质竞争的现象，慈善资金的使用效率、项目管理能力、合规运作能力、筹款能力、舆论和危机事件应对能力等均有待进一步提升;在內部治理方面，许多慈善组织存在内部治理结构不完善、自治机制不健全、组织成员意见表达机制不畅通等问题，会议制度、表决制度、决策制度、监督制度存在不同程度的缺失;[27]在队伍建设方面，慈善组织工作人员职业发展通道和评价体系不健全，社会认同度低，使得慈善组织在吸引和留住人才方面存在制度约束。社会人士在慈善组织担任领导职务与党政干部同样要求，只能干两届，年龄不得超过70岁，这不利于慈善组织的发展。三是慈善行业发展的良性生态尚未形成。目前，一些小微慈善组织，特别是面向老年人、残疾人、妇女儿童、社区等提供服务的机构，筹款能力较弱，从政府购买服务中获得的支持不足，面临很大的生存压力;一些慈善组织依附于单位、企业，自我发展独立性和积极性不高;慈善法和相关法规对行业组织和枢纽组织的职责定位、赋权赋能不够，没有形成统筹协调的体制机制，行业引领、行业自律、行业维权功能发挥不充分，一些地方枢纽型慈善组织能力不足，缺乏代表整个行业发声、维权和自律的权威机构，难以形成配合政府、协调行业、引领公众开展慈善活动的局面。

第四，志愿服务工作制度保障有待进一步完善。一是志愿服务协调机制不够健全。我国的志愿服务起步于上世纪八、九十年代，由民政部号召的社区志愿服务和共青团中央倡导引领下的青少年志愿服务，至今这仍是志愿服务最重要的两个领域。无论是重大社会活动，还是日常的社区治理和服务，志愿服务都发挥着重要的作用。因此，志愿服务被纳入公民精神文明建设的具体实践，中央精神文明办公室承担了统筹协调、统一指导的职责。但在志愿服务行政管理和具体服务方面，还是两条线。如民政部和共青团分别建立了全国性的志愿服务信息系统，许多地方还建有本地区的志愿服务系统，不仅带来志愿者重复登记问题，难以对注册志愿者进行准确统计，还增加了志愿服务管理的工作量，降低了运行效率。二是志愿服务记录制度有待完善。各地已普遍建立志愿服务记录制度，但记录的准确性、科学性、权威性和通用性还有待提高，对志愿者如何兑换志愿服务时间享受优待、能够享受哪些优待、能否跨地区跨部门兑换等问题还缺乏明确统一的规定，志愿服务记录作为爱心账本和时间银行的制度功能尚未得到充分发挥。三是志愿服务激励保障机制仍有欠缺。团中央设立了“中国青年志愿者奖”和“志愿服务项目奖”，但仍然缺少面向大众的国家级奖项;各地虽然对志愿服务加大了精神鼓励的力度，但物质奖励、政策激励和保障措施仍然不足，许多志愿服务组织没有稳定的经费来源，志愿服务活动缺乏必要的资金保障。

四、努力推进慈善事业在全面建设社会主义现代化国家新征程中实现高质量发展

当今世界正经历百年未有之大变局，我国正处于实现中华民族伟大复兴的关键时期。面对我国社会主要矛盾发生的变化和人民群众对美好生活的新期待，慈善事业肩负着光荣而神圣的使命，需要在新时代实现新的高质量发展。

（一）努力深化社会各界对慈善事业的思想认识。深入贯彻落实党的十九届四中、五中全会关于慈善事业的重要精神和习近平总书记关于慈善工作的重要指示，深刻认识慈善事业在全面建设社会主义现代化国家新征程中的重要地位和作用，从践行党的为民宗旨、坚持基本经济制度、民生保障制度和社会治理体制的高度，将增强全民慈善意识纳入弘扬社会主义核心价值观的具体内容，大力推进慈善理念培育、慈善理论研究和慈善文化传播，推动慈善文化进校园、进社区、进企业、进机关，积极倡导人人参与、人人尽力的慈善风尚，使越来越多的人了解慈善、关心慈善、支持慈善、自觉投身慈善，为慈善事业发展营造阳光法治、积极向上的社会氛围。建议进一步落实《慈善法》有关规定，从国家层面建立专门的慈善表彰制度，加大慈善宣传表彰力度，强化对慈善捐赠者和慈善从业者的精神鼓励。

（二）努力推动慈善事业又好又快高质量发展。首先，坚持法治思维，全力推进《慈善法》的全面贯彻落实。前不久，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调，“要坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。要更加重视法治、厉行法治，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的重要作用。”去年，全国人大专门安排了《慈善法》执法检查，报告已经全国人大常委会审议通过，这是我国慈善事业发展的强劲东风，也是乘势而上、加快发展的难得契机。应抓住机遇，广泛开展《慈善法》普法宣传和教育引导活动，进一步增强各级政府、慈善组织和社会公众知法、懂法、守法的意识，努力形成依法治善、依法行善、依法促善良好局面，真正将法律法规作为规范慈善行为、推动慈善工作、评判是非标准的准绳，积极促进慈善事业法治化进程，为慈善事业发展创造良好的法治环境。其次，坚持问题导向，着力解决慈善事业发展面临的突出问题。围绕慈善事业发展面临的突出问题，抓住重点、整体推进。建立国家统筹协调慈善工作的机制，加大政策激励力度，增强对慈善捐赠者的精神鼓励，积极引导和规范网络慈善行为，大力提倡和鼓励志愿服务，改善慈善事业发展的文化舆论氛围，进一步加强慈善组织能力建设和人才培养力度，进一步激发慈善事业发展的内在动力。第三，完善行业管理，促进慈善事业加快发展。牢固树立“促进、服务、规范、发展”的监管理念，寓监管于服务之中。进一步完善监管制度，积极推进慈善组织的登记认定和慈善行业优惠政策的融合，促进各类慈善组织快速发展。在慈善组织认定登记、募捐资格申请、募捐项目备案、免税资格申请、社会组织评估等方面提供必要的政策咨询和工作指导，尽量减少重复检查和审计，提高监管和服务的质量效率，充分发挥行业组织和枢纽组织在引领、自律、规范方面的作用。

（三）努力营造慈善事业发展的良好法治环境。首先，要积极推进慈善领域配套制度建设。一是进一步细化和落实《慈善法》已明确的各项慈善促进措施，保障慈善组织的合法权益，推动慈善事业的快速发展;二是尽快出台《社会组织登记管理条例》，明确政府在慈善事业发展中的倡导、管理、规范、监督职责，制定社会组织认定为慈善组织的标准，简化相关认定程序，优化监管方式，努力推动慈善组织登记认定、非营利性组织免税资格、公益性捐赠税前扣除资格联审联批，调动公益性社会组织申报成为慈善组织的积极性;三是通过修订《突发事件应对法》，建立政府引导慈善力量参与应对重大突发事件的统筹协调机制，明确慈善组织、志愿服务、社会工作机构在突发事件应对中的法律地位以及相应的保障和制度激励，充分发挥慈善力量的作用;四是进一步扩大对慈善公益事业的税收优惠力度，积极研究开征遗产税、赠与税，在金融、土地、慈善信托等方面出台具体优惠政策，加大对慈善捐赠者的政策支持力度，对慈善信托的财产委托环节的所得税优惠比照公益股权捐赠企业所得税政策执行，①并对慈善信托委托人与公益捐赠享受同等税收优惠。（① 参考财政部、国家税务总局《关于公益股权捐赠企业所得税政策问题的通知》（财税〔2016〕45 号）。）

其次，积极推进《慈善法》修订工作。《慈善法》施行以来，对促进我国慈善事业法治化、规范化、专业化发挥了重要作用。但随着我国经济社会的快速发展，特别是以互联网为代表的信息化的迅猛发展，慈善事业发展面临许多新情况、新问题，迫切需要修订《慈善法》以适应新的形势，更好地促進新时代慈善事业又好又快高质量发展。通过修订《慈善法》，一是将党中央对慈善事业的新定位和十九届四中、五中全会精神体现在慈善法中，进一步凸显慈善事业在全面建设社会主义现代化国家新征程中的地位和作用;二是着眼于互联网慈善的蓬勃发展，增加网络慈善专章，系统规范网络慈善的定义边界、募捐办法、法律责任，明确互联网募捐平台的法定职责、个人求助的条件和义务，强化平台履行责任、审查甄别、信息公开、风险提示和违规追溯，规范网络慈善行为;三是进一步拓宽法律规制范围，积极研究社会各个领域慈善活动的特点规律，并纳入法律予以规范，特别是要将城乡社区办慈善、宗教场所办慈善和个人求助等活动纳入法律规范，积极引导，保证慈善事业规范、有序、健康发展;四是将鼓励专业社会工作和志愿服务纳入慈善法，推动慈善事业与社会工作、志愿服务融合发展;五是立足于培育、扶持和保护各级各类慈善组织，合理调整慈善组织支出标准和管理费用，为慈善组织长远发展奠定更加坚实的物质基础;六是明确公开募捐主体、接收捐赠主体的界定范围和公开募捐资格的审批、取消、退出情形和程序;七是进一步做好《慈善法》与相关法律的衔接，增加对公共卫生事件、自然灾害等重大突发事件下开展慈善募捐、进行慈善活动的有关规定，为新时代慈善事业健康有序发展提供有力的法律保障。

（四）努力提升慈善事业规范化专业化水平。进入新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动慈善事业高质量发展，需要鼓励支持慈善行业组织和枢纽组织在配合政府、协调引领、行业自律、维护权益等方面发挥作用，培育一批分工合理、能力突出的现代慈善组织。需要将慈善行业纳入国家诚信体系建设，加强教育、完善制度、正面引导、从严惩戒，切实提升慈善组织的公信力。需要不断加强慈善组织自身建设，完善内部治理结构，培育良好的社会声望，努力提升专业能力和水平。需要加强慈善人才队伍建设，探索高等院校与行业组织、大型慈善组织、科研机构等合作培养慈善专业人才，完善慈善从业人员的职业评价体系，拓宽职业晋升通道和发展空间，建立符合相关规定、市场规律且具备激励作用的薪酬待遇标准，提升慈善行业对专业人才的吸引力。需要积极推进慈善统计制度和信息化建设，建立专门的慈善公益事业统计科目，依托区块链、云计算、大数据等现代技术力量，建设慈善行业信息平台，推动互联网慈善便捷、健康和高效发展。需要加大对志愿服务的支持力度，在强化精神激励的基础上，不断健全完善志愿服务记录制度，进一步做实社会优待和适度物质回馈，为志愿服务组织提供人身意外保险等必要的资金支持，充分发挥志愿服务在助力社会治理和推动社会进步中的巨大正能量。

新时代呼唤新作为，新阶段需要新担当。慈善事业是一项崇高而伟大的事业，也是一项常做常新、永无止境的事业。在全面建成小康社会新的历史起点上，在党和政府的坚强领导下，通过全社会的共同努力，我国慈善事业一定能够实现又好又快的高质量发展。◎

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原文刊发：《中国行政管理》2021年第2期