财税扶持与村镇银行绩效：“发展论”还是“依赖论”？——来自全国1 177家村镇银行面板数据的证据

何广文,李 倩

(中国农业大学 经济管理学院，北京 100083)

一、问题的提出

农业信贷补贴论较早地从农业产业脆弱性角度强调了农村金融机构财税扶持政策的必要性；不完全竞争市场理论以信息经济学为理论基础，阐述了财税扶持政策在弥补农村金融市场失灵中的重要作用。农村金融市场是一个典型的非完全竞争市场，由于信息不对称而导致的市场失灵问题普遍存在，且无法完全依靠市场机制来修正，需要非市场的政府扶持机制介入[1-2]。因此，财税补贴等扶持政策作为农村金融和小额信贷发展所不可或缺的重要机制[3]，得到各国政府的高度重视。

中国农村金融改革进程中，一直比较强调政府补贴等扶持政策。如21世纪初国家通过资本注入、发行央行票据等“花钱买机制”的方式，为农村信用合作社(下简称农信社)化解了大量历史包袱。随着村镇银行等新型农村金融机构的设立和普惠金融的兴起，政府又陆续出台数项针对农村金融机构的财税扶持政策，引导村镇银行等农村中小金融机构坚持支农支小定位，实现经营可持续。据财政部披露，仅2009—2012年四年间，中央财政累计向3 785家/次包括村镇银行在内的农村金融机构和薄弱地区的非农村金融机构拨付定向费用补贴资金77.26亿元。

银保监会数据显示，截至2018年末，全国已组建村镇银行1 621家，县域覆盖率70%，累计发放贷款4.7万亿元，累计支持659万户信贷客户，户均贷款34.15万元，农户和小微企业贷款合计占比长期保持在90%以上，设立在中、西部地区的村镇银行占比达65.6%。通过整理全国村镇银行的数据发现：村镇银行的户均贷款自2013年起呈现非常明显的下降趋势(见图1)。这种变化是否与村镇银行所享受的财税扶持有关？现行的财税扶持对村镇银行绩效的促进效应究竟如何？财政补贴与税收优惠在影响效应上是否存在差异？这些问题值得深入探讨。

图1 2013—2018年村镇银行户均贷款余额变化趋势

综观已有文献，在讨论财税扶持政策对微观主体的经济效应时，主要围绕上市非金融类企业展开，且学界形成了“发展论”和“依赖论”两种对立观点。有研究认为财政补贴、税收优惠政策的正向激励效应明显[4-5]，财税扶持政策是政府无偿提供的“馅饼”，对企业提高经营绩效、生产效率和促进就业等具有积极的正向促进作用，持“发展论”或“促进论”观点；但也有研究得出了截然不同的结论，认为财税扶持政策没有产生正向激励效应，甚至在一定程度上对企业的经营绩效具有抑制作用[6-9]，财税扶持政策不仅未缓解市场失灵问题，反而产生政策失灵，更像是一个美丽的“陷阱”，极易催生经营者的不努力行为，无益于企业绩效的提升，持“依赖论”或“抑制论”观点。由于大中型商业银行较少享受政府提供的财税扶持政策，因此，鲜有文献针对大中型商业银行财税扶持政策的经济效应开展研究。尽管村镇银行、农信社等微小型商业金融机构是近年财税扶持金融企业的重点，但受数据可得性的限制，关于财税扶持对村镇银行等微小型商业金融机构绩效影响评估的实证文献也极为少见。程恩江等通过案例对比的形式研究了补贴对农信社经营的影响[10]，但因样本局限、研究方法等原因，未能就政府补贴的具体效果及其作用机理得出全面性的结论。

有鉴于此，本文以村镇银行为研究对象，利用1 177家村镇银行2015—2018年的非平衡面板数据，实证检验税收优惠、财政补贴两项政策工具对村镇银行社会绩效与财务绩效的影响效应。本文可能在两个方面丰富已有研究。一是，将财税扶持的经济效应从一般企业拓展到中国微小型商业金融机构。据笔者所知，这是首次运用全国层面的村镇银行微观调研数据从社会绩效、财务绩效两个维度考察财税扶持对中国村镇银行绩效的影响效应，验证了“依赖论”假说。二是，进一步从村镇银行的视角考察了财政补贴和税收优惠两类扶持政策工具的绩效差异，与已有研究关于税收优惠、财政补贴具有明显差异的“差异论”研究结果保持一致。本文为从根源处认识村镇银行财税扶持政策的经济后果，进而提升村镇银行双重绩效提供了新的思路和实践依据。

二、财税扶持对村镇银行绩效的影响机理与研究假说

(一)村镇银行所享受的税收优惠与财政补贴两项政策工具的影响效应存在差异

税收优惠、财政补贴两项财税扶持政策，均是通过在市场机制中调节边际成本与边际效益的关系，对微观主体进行利益激励。尽管都是政府常用的财税激励政策工具，但税收优惠、财政补贴政策影响企业行为的作用机制存在差异，在信息不对称的情况下，税收优惠、财政补贴政策会在不同激励对象的不同环节发挥作用，进而带来差异性的激励效应[11]。村镇银行的税收优惠与财政补贴政策均为事后激励，均已制定了相对明确的补贴申请标准和税收优惠标准。但由于财政补贴属申请制，且有部分地方财政会配套资金，因此受地方政府和财政部门的主导影响大，财政补贴政策的公平性难以得到保障。对于微观市场主体来说，补贴政策是否落实、落实程度多高的不确定性更大。而且，财政补贴这种直接向微观经济主体提供无偿性资金转移的方式，还可能诱使相对价格长期被扭曲，削弱价格信号的调控功能，扰乱经营机制，难以分离出真实经营业绩[12]。而税收优惠政策作为一种间接的优惠手段，标准一旦制定，就会得到严格实施，政策的稳定性较强，激励可预期，通过市场机制发挥激励作用，有利于发挥企业的主观能动性，根据自身情况做出最佳决策，利用市场的力量实现资源配置，对村镇银行的绩效激励效果较好。因此，与税收优惠相比，财政补贴政策对村镇银行绩效提升的激励效果较低。综上，提出如下假设：

H1a 税收优惠、财政补贴对村镇银行的绩效激励作用存在差异，且税收优惠政策对绩效的激励效应优于财政补贴。

从财政补贴的现金直补方式来看，财政补贴会虚增村镇银行的利润总额，至少在账面上会对村镇银行的盈利性产生直接的促进效应，我们将其称为“直补效应”。但由于村镇银行的财政补贴包含部分地方配套资金，且针对地方配套补贴资金的相应落实监督机制尚不完善，地方政府及财政部门对财政补贴的落实比例、到位时间拥有一定的自由裁量权(1)从调研取得的样本看，村镇银行年度平均财政补贴到位率为70.49%，最低的甚至不足20%。可见，财政补贴不能足额到位的情况确实在村镇银行中普遍存在。，为其“设租”提供了可能。为尽早获得足额补贴资金，村镇银行也可能会实施非生产性的“寻租”行为，将精力更多地放在维护“政府关系”而非经营管理上，导致财政补贴资金很难真正发挥作用，甚至对正常经营行为产生“挤出效应”[5]，无益于甚至会抑制村镇银行绩效的提升。此外，村镇银行的多数财政补贴集中于机构开业后1—5年以现金补贴方式发放，按一般账务处理原则进入“营业外收入”。但扶持政策并未对补贴资金使用做出进一步详细规定，部分机构甚至将其用来发放股东红利，在一定程度上混淆了村镇银行的真实盈利状况，使村镇银行高管满足于现状，导致“不思进取”，催生经营惰性，同样也会对村镇银行的正常经营行为产生“挤出效应”。

可见，尽管财政补贴的现金直补方式会直接对村镇银行的盈利性产生促进作用，但由于当前针对村镇银行的财政补贴政策在执行落实细节上存在诸多问题，无论是向地方官员寻租，还是高管的“经营惰性”，都会给正常经营管理带来“挤出效应”，冲抵“直补效应”有限的促进作用，不仅难以有效提升村镇银行的绩效，甚至还会产生抑制效应。因此，提出如下假设：

H1b 财政补贴不能对村镇银行的绩效产生显著的促进效应。

(二)处于不同生命周期的村镇银行，财税扶持政策对其绩效的影响效应存在差异

幼稚产业理论认为，处于初创期的新兴产业，由于面临规模不经济、经验缺乏等困难，很可能无法参与市场竞争，有必要对其提供恰当的保护政策，扶持产业获得竞争优势。待目标实现后，再取消保护政策。已有实证研究证明，对于微型金融机构而言，随着规模增长带来的规模效应，以及在“干中学”得到的经验积累，单位交易成本会随之显著下降，经营绩效特别是盈利能力会随之增强，而当机构进入运营稳定期后，随时间推移而产生的成本节约效应开始趋于消失[13]。本文认为，尚属新型微型金融机构的村镇银行情况类似。处于不同生命周期的村镇银行在规模、经验、客户等方面的约束差异较大，经营绩效特别是盈利能力也存在明显差异。对于处于初创期的机构，由于业务规模不经济、缺乏管理经验、缺少客户积累等问题，经营绩效较差，此时财税扶持政策对绩效的影响特别是对财务绩效的影响效应较大。但当机构进入成长期，曾经机构所面临的规模、经验、客户约束逐步缓解，规模增加所带来的单位交易成本下降，开始出现边际递减效应。机构进入成熟稳定期后，规模增加所带来的单位交易成本下降优势最终消失。随着运营时间的增加，上述约束逐步得到缓解，对财税扶持政策的依赖性也逐渐减少。村镇银行财政补贴政策，特别是定向费用补贴政策，政策制定也与上述逻辑保持一致。综上分析，提出如下假设：

H2 财税扶持对处于不同生命周期村镇银行绩效的影响效应存在差异，随着运营时间的增加，财税扶持对村镇银行绩效的影响效应逐步减弱。

(三)财税扶持并不利于村镇银行自生能力的提升

对村镇银行而言，政策目标是拥有可持续经营的自生能力，而非长期依赖补贴与税收优惠。如果不能有效地在保护期内促成村镇银行形成自身的竞争能力,就可能形成机构对政府保护的依赖。已有研究表明，由于政府与企业管理者存在信息不对称,企业承担政策性负担引发经营者的道德风险,从而导致运营低效；当市场竞争达到一定程度时,政策性负担必然带来企业的预算软约束[14]。这种预算软约束会强化银行自身的机会主义行为或消极行为，加大不良资产的产生概率[15]。而且，这种直接增加净利润的财税扶持方式,对机构改善整体经营绩效、提升管理效率缺乏正向激励作用[16]。当前，以市场化退出、市场化利率为基础的农村金融竞争机制尚未完全建立，获得财政补贴的村镇银行可能因预算软约束的存在而风险意识降低，经营动力受抑制，对其正常经营行为产生“挤出效应”，并逐步转化为“依赖效应”，不仅不能从根本上提升企业的经营能力，还将助长村镇银行对补贴的“依赖”行为，可能表现为对村镇银行真实盈利能力的抑制效应。基于此，提出如下假设：

H3 财税扶持并不能提升村镇银行的真实盈利能力。

三、研究设计

(一)数据来源

本文的样本为中国村镇银行。通过问卷调研的方式，获取了2015—2018年村镇银行绩效及其所享受财税扶持政策的数据，样本的区域分布基本均衡(见表1)。经过筛选，最终选取1 177家、涵盖30个省(市)和5个计划单列市(2)此处统计口径与中国银保监会保持一致，指除中国大陆地区22个省、4个自治区(不含西藏)、4个直辖市共计30个省(市)外，还包括大连、青岛、宁波、厦门、深圳5个计划单列市。共计3 326个样本。数据期间选择2015—2018年的主要原因是这个时间段村镇银行所享受的财政补贴、税收优惠政策相对稳定且持续，便于开展定量观察。

在选取样本时，由于考察期内存在新设机构，且部分样本的个别指标数值在某些年份有缺省情况，在进行样本处理时，将以上数据删除。因此，本文采用的样本数据为非平衡面板数据。为排除异常值影响，对全部连续变量进行了1%的winsorize缩尾处理。

表1 调研样本的空间与时间分布

(二)模型设定与变量定义

为考察财税扶持对村镇银行绩效的影响，本文设定以村镇银行绩效为因变量、财税扶持为主要自变量的计量回归模型。基于上述分析，为验证本文在理论分析基础上提出的研究假设，参考唐清泉等[8]、柳光强等[12]、张帆等[5]的研究，将模型设定为：

Performanceit=α0+α1subit+α2taxit+α3Controlit+θi+δi+εit

(1)

其中，下标i表示第i个村镇银行，t表示第t年；α为待估参数，θi为不随时间变化的个体差异，δi为时间固定效应，εit为随机扰动项；Performance代表衡量村镇银行绩效的指标，包括社会绩效、财务绩效两类指标；sub代表当年实际到账的财政补贴金额；tax代表当年实际享受到的税收优惠金额；Control代表一系列控制变量。

1.被解释变量

国际上对小额信贷机构绩效的考察主要从社会绩效(social performance)和财务绩效(financial performance)两个维度[17-18]进行，鉴于村镇银行存在支农支小的政策目标和实现财务可持续的商业目标，本文也从这两个维度来度量村镇银行的绩效。

(1)社会绩效，包括服务覆盖广度和覆盖深度两个维度。针对非金融企业的社会绩效，多用纳税和解决就业两类指标来表示[9,19]，而对于小微金融机构社会绩效的评估研究[20-21]，主要从服务覆盖广度和深度两个维度来实现。本文结合村镇银行的实际情况及样本特征，将社会绩效指标设定为：服务覆盖广度，以贷款户数的自然对数(bor，贷款户数)表示，该指标越大，说明村镇银行服务的贷款客户越多，村镇银行的社会绩效越好；服务覆盖深度，以平均单户贷款余额(alb，贷款余额/贷款户数)表示，该指标越小，说明村镇银行户均贷款余额越小，服务的客户越基层，社会绩效越好。

表2 变量定义及计算方法

表3 2015—2018年村镇银行社会绩效与财务绩效的统计分析

(2)财务绩效，包括盈利性、安全性、成长性三个维度。已有研究在考察小额信贷机构财务绩效时，多采用盈利性、生产效率、管理效率等指标。本文结合监管部门对村镇银行的发展要求，为更加全面地揭示村镇银行的可持续性，将从盈利性、安全性、成长性三个维度展开研究。其中，盈利性以资产利润率(ROA)表示，ROA指标数值越大，说明村镇银行的盈利能力越好，实现的财务绩效越好；安全性以逾期90天以上贷款占比(risk90)表示，risk90指标数值越小，说明资产安全性越好，实现的财务绩效越好；成长性以贷款规模增长率(growloan)表示，growloan指标数值越大，说明成长性越高，实现的财务绩效越好。

2.关键解释变量

财政补贴与税收优惠两项政策工具在激励途径、影响机制等方面存在差异[11-12]。本文的主要解释变量设定为财政补贴和税收优惠。财政补贴包括定向费用补贴、涉农贷款奖励以及含地方政府制定的财政奖补政策在内的其他补贴；税收优惠包括增值税减免、农户小额贷款税收优惠、小微企业贷款税收优惠、西部大开发所得税优惠以及其他税收优惠政策。由于计算口径差异或地方财政配套资金不及时兑付等原因，多数村镇银行实际享受到的财税扶持金额与按照政策文件计算出的应享受金额存在差异，因此本文仅考察村镇银行实际享受到的财政补贴(sub)、税收优惠(tax)对绩效的影响。在变量的处理上，考虑到村镇银行资产规模个体差异较大，参考孔东民等[22]、杨芷晴[19]、于赛渊[23]去规模化的处理方法，消除村镇银行规模差异对财税扶持政策效应的影响。

3.控制变量

本文将主发起行持股比例(shareholder)、银行规模(asset)、银行运营时间(age)、资本充足率(cap)、成本收入比(cir)、存贷比(ldrs)、平均贷款利率(alr)、资产负债比率(cacl)、流动性比例(lr)、储蓄存款占比(psd)等与村镇银行绩效密切相关的变量作为控制变量。需要说明的是，银行运营时间age按照月份计算，因为运营时间对新设银行的绩效影响较大，按月份取值既可以更加精确地表示每家机构的实际运营时间，也能够保证运营时间为整数，便于计算。变量定义及计算方法见表2。

(三)变量的描述性统计

1.村镇银行社会绩效与财务绩效的统计分析

(1)贷款呈现“小额分散”的特点。从表3可看出，样本银行的服务覆盖较广，平均贷款户数(bor)为1 670户；同时，服务覆盖深度相对较好，户均贷款(alb)为53.54万元，100万元以下贷款占比(loan100)为46.1%。

(2)盈利性、安全性低于商业银行平均水平。表3显示，样本村镇银行资产利润率为0.8%，比2018年末商业银行平均水平(0.9%)低0.1个百分点。逾期90天以上贷款占比(risk90)为3.1%，较2018年末商业银行平均水平(2.3%)高0.8个百分点。可见，样本村镇银行的盈利性和安全性均低于商业银行平均水平。

(3)绩效表现存在较大个体差异。从表3来看，无论是社会绩效还是财务绩效，均表现出较大的样本间差异。样本村镇银行的平均贷款户数最多的为1.23万户、最少的仅110户，户均贷款最高的为246.9万元、最低的仅6.39万元，100万元以下贷款占比最高的为100%、最低的仅3.3%。财务绩效指标同样存在差异性较大的特点。从盈利性来看，平均资产净利润率最高达到3.9%，最低为-7.1%，平均资本利润率最高为37.4%、最低为-57.3%；从安全性来看，逾期90天以上贷款占比最高的高达39.1%，最低的几乎为零不良；从成长性来看，贷款规模增长率最高达79.3%、最低为-67.2%。总体来说，以上变量集中反映了村镇银行的绩效存在较大的个体差异，这可能与村镇银行运营时间、财税扶持政策是否如数落实等有关。

2.解释变量的统计分析

(1)财政补贴扶持力度高于税收优惠。对解释变量的统计见表4。从财税扶持的统计来看，去规模化处理后反映了扶持程度，财政补贴金额约占资产规模的0.3%，税收金额优惠约占资产规模的0.1%，最大值分别为平均值的6倍和8倍，且差异较大，这有助于我们考察其对银行绩效的影响。对比财政补贴、税收优惠扶持程度可以发现，无论是平均值还是最大值，现行财政补贴政策的力度均高于税收优惠政策。

(2)各项指标均体现出较大个体差异。虽然监管要求主发起行持股下限为15%，但从样本情况来看，主发起行持股比例仍保持较高水平，平均值为49.6%，最高100%，最低15%；资产规模平均值为10亿元，最大69亿元、最小仅1.06亿元；运营时间从15个月至124个月，平均为63个月；资本充足率、成本收入比普遍较高，平均值分别为23.6%和63.2%。

表4 解释变量的统计分析

四、计量结果与分析

Hausman检验结果显示，采用固定效应估计模型具有合理性(3)囿于篇幅，Hausman检验结果备索。。为减少不可观测因素对估计系数的干扰，本文采用双向固定效应模型，同时控制样本个体特征和年份时间特征产生的遗漏变量。

(一)财税扶持对村镇银行社会绩效的影响效应

1.税收优惠对村镇银行社会绩效的促进效应得到验证。表5列出了财税扶持(sub和tax)对村镇银行贷款户数(bor)和户均贷款余额(alb)两项社会绩效指标的回归结果。全部地区样本的回归结果显示，税收优惠(tax)对贷款户数(bor)的影响在1%的水平上显著为正，对户均贷款额度(alb)的影响在5%的水平上显著为负，说明税收优惠(tax)越大，则村镇银行的贷款户数越多、户均贷款额度越小，贷款“小额分散”的特点越明显。可见，税收优惠对村镇银行的社会绩效具有积极的正向推动作用。

2.财政补贴对村镇银行社会绩效的影响总体表现为抑制效应，且抑制效应在服务覆盖深度上表现显著。表5显示，财政补贴(sub)对村镇银行服务覆盖广度(bor)的影响并不显著，即财政补贴(sub)的变化并不会显著影响村镇银行贷款户数的增减。但值得注意的是其影响系数为负数，说明总体上财政补贴对村镇银行服务覆盖广度(bor)表现出抑制效应。在户均贷款余额(alb)的模型中，财政补贴(sub)回归系数在10%的水平上显著为正，财政补贴(sub)对村镇银行的服务覆盖深度产生显著的抑制作用，即财政补贴(sub)越大，户均贷款余额(alb)越大，村镇银行的服务覆盖深度越差。这表明，财政补贴的实际效果不仅未实现政策初衷，甚至与其完全背离。

(二)财税扶持对村镇银行财务绩效的影响效应

1.税收优惠对村镇银行的盈利性、安全性具有显著促进效应。从表5中列(3)和列(4)的回归结果可以非常直观地看到，在盈利性模型和安全性模型中，税收优惠(tax)均在1%的显著性水平上对平均资产利润率(ROA)产生正向影响、对逾期90天以上贷款占比(risk90)产生负向影响，即税收优惠(tax)越大，村镇银行的平均资产利润率越高、盈利性越好，逾期90天以上贷款占比越小、安全性也越好，越有利于村镇银行财务绩效的提升。由于税收优惠在当年虚增账面利润，不仅直接提高了村镇银行的账面盈利水平，而且也为村镇银行加大不良贷款核销提供了资金，因此税收优惠(tax)的增加，从账面上提升了村镇银行的盈利性和安全性水平。需要说明的是，税收优惠与平均资产利润率(ROA)之间的正相关关系，可能仅是表象，其究竟是否提升真实的盈利水平，后文将进一步讨论。

表5 财税扶持与村镇银行绩效

2.财政补贴对村镇银行的盈利性、安全性的影响总体体现为不显著的促进效应。表5中列(3)和列(4)显示，财政补贴(sub)对村镇银行盈利性、安全性的影响效应并不显著，但盈利性模型的影响系数为正，安全性模型的影响系数为负，表明财政补贴(sub)对村镇银行的盈利性、安全性具有一定的促进作用。

3.税收优惠、财政补贴对村镇银行的成长性都具有抑制效应。从表5中的列(5)来看，税收优惠(tax)与贷款规模增长率(growloan)在1%的水平上显著负相关，存在显著的抑制效应。财政补贴(sub)对贷款规模增长率(growloan)的影响虽不显著，但系数仍为负，也表现为抑制效应。

综合以上计量结果，可以得出如下三点结论。

第一，税收优惠、财政补贴两项政策工具，在对村镇银行绩效的影响效应上确实存在差异。税收优惠在村镇银行社会绩效和财务绩效的盈利性、安全性等方面均表现出显著的促进效应，财政补贴的影响效应总体上并不显著，甚至在社会绩效的服务覆盖深度方面表现出显著的抑制效应。假说H1a得到验证。

第二，财政补贴虽然以现金直补的方式发放，对村镇银行的账面盈利性、安全性产生了一定的促进作用，但在“直补效应”与“挤出效应”的共同作用下，促进效应并不明显，对村镇银行的社会绩效甚至产生了抑制作用。由此验证了假说H1b。

第三，不完全竞争市场理论认为，财税扶持在缓解市场失灵的同时，也可能产生政策失灵问题。比如，由于政策执行中的监督机制不健全等原因，很可能催生村镇银行的不努力和偷懒行为，抑制贷款规模的增长，还可能导致村镇银行对扶持政策产生依赖，不利于其长期发展。

(三)财税扶持对处于不同生命周期村镇银行绩效的影响存在差异

鉴于村镇银行的运营时间长短可能会对财税扶持政策的激励效应产生影响，本文在模型中加入财政补贴(sub)与运营时间(age)的交互项、税收优惠(tax)与运营时间(age)的交互项，构建模型(2)，以考察财政补贴与税收优惠对处于不同生命周期村镇银行绩效影响的变化。

Performanceit=β0+β1subit+β2taxit+β3subit×ageit+β4taxit×ageit+β5ageit+β6Controlit+θi+δi+εit

(2)

由表6可见，在平均贷款户数(bor)、资产利润率(ROA)两个模型中，税收优惠与运营时间交互项tax×age的系数显著为负，说明随着运营时间的增加，税收优惠对村镇银行服务覆盖广度、盈利性的促进效应逐渐减弱。Bergstrom在考察1987—1993年政府补贴对瑞典企业的绩效影响时，也得出了相同的结论[24]。假说H2得到验证。

但值得关注的是，在逾期90天以上贷款占比(risk90)模型中，财政补贴与运营时间交互项sub×age的系数、税收优惠与运营时间交互项tax×age的系数均显著为正，表明随着运营时间的增加，财政补贴、税收优惠对村镇银行安全性的促进效应仍将逐渐增强。可能是因为随着运营时间的增加，村镇银行的信贷风险逐步暴露，补贴以及税收优惠资金被优先用于计提拨备、核销不良贷款，持续对村镇银行的安全性产生促进效应。

五、进一步讨论与稳健性检验

微型金融机构的可持续性，应是机构不需要政府、国际机构和慈善组织提供优惠的条件而独立存在和发展[18]。在此意义上衡量村镇银行的可持续性，还需在净利润中剥离财税扶持政策后，再来考察财政补贴、税收优惠政策对村镇银行调整后的资产利润率的影响，以便进一步研究财税补贴政策对村镇银行真实财务可持续能力产生的影响。本部分将对净利润进行剔除财政补贴政策金额的调整，并结合村镇银行的运营时间、区域环境以及监管评级等异质性特征开展研究。

表7 运营时间、监管评级维度的样本结构/个

村镇银行属新型机构，已有行业惯例认为新设机构需3年实现盈亏平衡，且机构设立前3年是现行财政补贴特别是定向费用补贴的高峰时期。因此，为考察财税扶持政策对不同成长周期村镇银行绩效的影响，在此部分将样本按照运营时间分为成立3年内(36个月内)和3年及以上(36个月及以上)。同时，按照监管评级，将2—3级的村镇银行设定为良好机构(good)，4—6级的村镇银行设定为问题机构(bad)，从表7来看，样本村镇银行主要集中在良好机构，占比73.42%。此外，还将样本按照设立区域分为西部地区和东中部地区。

(一)在净利润中剔除补贴及税收优惠后，税收优惠对西部地区村镇银行的盈利水平仍有促进作用

从表8中的全样本来看，税收优惠对调整后的资产利润率并无显著影响，按照运营时间及监管评级分组，结果亦如此。但值得关注的是，按照区域分组后，税收优惠政策对西部地区、东中部地区产生了两种截然不同的影响。在西部样本中，税收优惠(tax)在1%的水平上与调整后的资产利润率显著正相关，表现为显著的促进效应。而在东中部样本中，税收优惠(tax)则在10%的水平上与调整后的资产利润率显著负相关，表现为显著的抑制效应。这说明，即使对村镇银行的盈利性指标进行了调整，税收优惠政策仍对西部地区村镇银行的盈利能力产生了显著的促进效应。产生上述差异可能的原因是西部地区基础设施薄弱、农村金融市场缺失以及市场失灵问题较其他地区更为严重，因此，税收优惠确实能够在一定程度上帮助村镇银行建立竞争优势，提升自生能力。

(二)财政补贴对村镇银行的财务可持续能力产生显著的抑制效应

表8显示，在全样本、成立3年以内、成立3年及以上、设立在西部地区、设立在东中部地区、监管评级为良好机构、监管评级为问题机构等七个模型中，财政补贴(sub)对调整后资产利润率的影响均在1%的水平上显著负相关，表现出全面、显著的抑制效应。这说明，从长期来看，现行的财政补贴政策不仅未有效提升村镇银行的财务可持续能力，甚至产生了明显的抑制效应。这与彭熠等[16]、于赛渊[23]等学者的研究结果一致，符合补贴“依赖论”，即财税扶持并未帮助村镇银行提升自生能力，反而产生“补贴依赖”，抑制了村镇银行可持续发展能力的提升。假说H3得到验证。

表8 财税扶持政策对调整后资产利润率的影响效应

(三)稳健性检验

为增强研究结论的可靠性，验证上述结论是否随变量的定义和选取发生变化，分别用资本利润率(ROE)替代核心被解释变量中代表村镇银行盈利性的指标资产利润率(ROA)，用不良贷款率(npl)替代代表村镇银行资产安全性的指标逾期90天以上贷款余额占比(risk90)，用利息收入增长率(growreve)替代核心被解释变量中代表村镇银行成长性的指标贷款规模增长率(growloan)，用调整后资本利润率(newROE)替代核心被解释变量中代表村镇银行剔除财税扶持政策盈利性的指标(newROA)，仍然得到了与上文一致的结论(4)替换核心被解释变量的稳健性检验结果备索。。

在财税扶持影响村镇银行绩效的模型中，本文控制了个体固定效应和时间效应，以尽可能地削弱遗漏解释变量带来的内生性问题。此外，本文结合村镇银行财政补贴的特点，在计量模型设计时，充分考虑了财政补贴政策存在滞后效应[9,22]问题。因村镇银行所享受的财政补贴是按照自然年度统一核算的，一般在下一年度上半年核发至机构，因此，样本数据中的subit是基于村镇银行第t-1年的经营情况、在第t年实际到账的财政补贴金额。本文在基本计量模型中，实际已考虑t-1年的财政补贴对第t年绩效的滞后影响，在一定程度上避免了潜在的反向因果关系可能引起的内生性问题。

六、结论与启示

为了检验财税扶持政策对银行绩效的影响，本文通过调研收集整理村镇银行2015—2018年的数据，从服务覆盖广度、服务覆盖深度、盈利性、安全性、成长性五个维度构建村镇银行社会绩效、财务绩效评估指标体系，运用双向固定效应模型分别从财政补贴、税收优惠两个方面检验了财税扶持政策对村镇银行绩效的影响，并在此基础上考察了财税扶持政策对处于不同生命周期村镇银行绩效的影响差异。同时，为更加真实地反映财税补贴政策对村镇银行财务可持续经营能力的影响，还在一定程度上剥离了财税扶持金额对净利润的影响后，结合村镇银行运营时间、设立区域、监管评级等异质性特征，进一步考察了财税扶持政策对村镇银行自生能力的影响，得出三点结论。

第一，税收优惠、财政补贴在对村镇银行绩效的促进效应上存在较大差异。税收优惠对村镇银行的社会绩效、财务绩效均产生显著的促进效应，而财政补贴的效果正好相反，对村镇银行的社会绩效以及财务绩效均无显著的促进效应，甚至对户均贷款额度产生显著的抑制效应。

第二，财税扶持政策对处于不同生命周期村镇银行绩效的影响效应存在差异。特别是，随着运营时间的增加，税收优惠对村镇银行服务覆盖广度、盈利能力的促进效应逐渐减弱。

第三，剔除财税扶持金额对净利润的直接影响后，在全样本及东中部样本中，税收优惠政策对盈利性促进效应的显著性消失。即在税收优惠、财政补贴政策的扶持下，村镇银行的自生能力并未得到有效提升，甚至对扶持政策产生了依赖。

本文研究结论具有较强的政策性含义。提高社会绩效和财务可持续能力是村镇银行制度设计的两大目标，也是财税扶持政策的主要目的。但从实践来看，政策效果并不理想。基于以上结论，围绕解决税收优惠、财政补贴政策理论研究中存在的争议和实践中存在的问题，本文认为应从以下三个方面完善村镇银行的税收优惠、财政补贴政策。

第一，建立完善财政补贴落实监督机制。提高现行财政补贴政策的落实率，对地方政府及财政部门的补贴审批落实行为全程监督，并配套制定财政补贴资金的使用范围，如明确规定账务处理规则，进入风险抵补专项资金专户，不得用于分红，并定期监督，提高财政补贴政策的确定性和公平性以及补贴资金使用的规范性，改善村镇银行对财政补贴政策的预期，有效发挥财政补贴对村镇银行的扶持作用。

第二，根据村镇银行所处的生命周期，采取差异化的政府激励手段。对于处于初创期的村镇银行，多措并举帮助机构提升竞争力。对于进入成熟期的机构，则应适当降低财税扶持政策力度，辅以其他政府激励约束机制，引导机构规范发展。

第三，政府财税扶持政策对村镇银行绩效的促进效应能否得到有效发挥，还需要外部制度条件的密切配合。因此，应不断完善监管体制机制，完善主发起行制度，同时，通过激励与约束并行的机制，建立可持续发展的农村金融体系，推动村镇银行实现社会绩效、财务绩效。