行政诉讼滥诉行为规制的实践反思与制度构建

王惠奕 王成明

内容提要： 滥诉成为敞开行政诉讼立案门槛之后的一道挥之不去的阴影， 引起社会各界的重视。 滥诉行为的存在消耗行政资源， 损害政府形象； 挤占司法资源， 破坏司法公信力；对社会产生负面引导。 行政诉讼的立法宗旨、 权利的相对性原则和诚实信用原则决定了对滥诉行为规制的必要性。 针对滥诉行为， 法院应该结合滥诉行为的构成要件， 依据行政诉讼法关于受案范围规定的兜底条款和民事诉讼法的诚实信用原则作出不予立案或者驳回起诉的裁定； 同时还需要探索提高诉讼成本、 提升技术支持、 建立诉讼失信人名单、 公开典型滥诉案例对社会进行正确指引等配套工作。

一、 立案登记制背景下的滥诉阴影

诉权是指当事人提起诉讼的权利或权能。①诉权有不同层次的含义， 广义上的诉权包括程序上的起诉权、 上诉权、 申请回避权和实体上的胜诉权等； 狭义上的诉权主要是指起诉权。 本文讨论的滥诉仅限于滥用起诉权。它属于当事人的重要权利之一， 保障当事人诉权是法治社会应当确立的基本原则。 尤其是在行政诉讼中， 行政主体的天然强势地位导致行政相对人不敢告、 不愿告的心理长期存在， 行政诉讼制度强调保障诉权更具有现实意义。 《最高人民法院关于人民法院推行立案登记制改革的意见》 和新行政诉讼法于2015 年5 月1 日开始实施， 人民群众的行政诉权得到充分保护， 立案渠道全面畅通， 各地行政诉讼案件数量明显上升。 新制度在保障当事人诉权上效果显著， 人民群众反映强烈的“立案难” 问题一定程度上得到了解决。 根据最高人民法院的年度工作报告统计数据， 全国行政诉讼案件数量自2015 年开始明显上升 （见下页图1）。 以深圳市为例， 2013 年以前全市行政一审收案数为2000 宗以内， 2013 年至2016 年为3000 余宗， 2017年以后开始突破4000 宗， 2019 年稍有回落（见下页图2）。

然而， 任何权利的行使皆有边界， 越界往往意味着滥用。 在立法敞开行政诉讼救济渠道的同时， 司法实践中也出现了一丝不和谐的阴影。 行为人明显缺乏诉的利益， 主观存在恶意， 不以保护合法权益为目的， 提起大量行政诉讼， 滋扰行政机关， 扰乱诉讼秩序， 我们将这种行政诉讼中滥用起诉权的行为称之为行政诉讼滥诉行为。 “由于打行政官司成本低， 一些当事人不能理性维权， 随意提起诉讼， 有的甚至变换不同地方重复起诉， 耗费了大量行政审判资源。”③《最高人民法院关于行政审判工作情况的报告》， 最高人民法院院长周强2015 年11 月2 日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议上的报告， 引自中国人大网： http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/2015-11/03/context-1949926.htm。2015 年7 月， 《最高人民法院公报》 发布陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案， 法院在该判决书中明确指出， 原告陆红霞及其父亲陆富国、 伯母张兰在收到行政机关作出的相关《政府信息公开申请答复》 后， 分别向数个复议机关共提起至少39 次行政复议。 在经过行政复议程序之后， 三人又分别向数个法院提起政府信息公开之诉至少36 次。 原告的行为属于典型的滥用诉权， 其提起的行政诉讼明显缺乏诉的利益、 目的不当、 有悖诚信， 违反了诉权行使的必要性。④参见 《陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案》， 载 《最高人民法院公报》 2015 年第11 期。该公报案例在社会上引起了高度关注， 被视为法院对行政诉讼滥诉行为予以规制第一案。 现实中， 少数人提起大量行政诉讼的事情时有发生， 客观上消耗了行政资源， 挤占了司法资源。 对于极个别当事人不以保护合法权

益为目的， 长期、 反复提起大量诉讼， 滋扰行政机关， 扰乱诉讼秩序的， 人民法院依法不予立案。⑤参见 《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》 （法发 〔2017〕 25 号）。根据笔者在中国裁判文书网上的检索， 文书提及“滥用诉讼权利” 的行政案件有1156 篇； 文书提及“滥诉” 的行政案件有2171 篇； 最高人民法院的再审行政文书中提及“滥诉” 的行政案件有51 篇。以深圳市为例， 行政审判实践中少数人提起大量行政诉讼的现象一直存在。 少数当事人动辄提起数十、 上百宗市场监管类、 不履行法定职责类或是信息公开类案件， 诉讼利益远小于其救济权利所需的司法成本， 客观上造成大量司法资源、 行政资源的浪费。 如C 某自2012 年开始， 在全市就提起了1167 宗行政一审案件， 134 宗行政二审案件； Q 某自2012 年开始， 就提起了931 宗行政一审案件， 100 宗行政二审案件； W 姓三兄弟， 仅2017 年在深圳市盐田区人民法院就提起行政一审案件219 宗。 P 某因自身申请周转房和购买安居房之间的资格冲突问题， 以相关行政机关为被告先后提起行政一审案件92 宗， 行政二审案件55 宗。 应该承认， 这种非正常数量的起诉， 超出了当事人保护自身合法权益的合理范畴， 如何实现保障诉权与限制诉权滥用的平衡， 长期以来困扰着法院。

图1： 全国2013-2019 年度行政一审案件结案数（单位： 万宗）②数据来源于最高人民法院年度工作报告内容。

图2： 深圳市2013-2019 年度行政一审案件收案数（单位： 宗）

二、 行政诉讼滥诉行为的成因分析及现实危害

行政诉讼滥诉行为在一定范围内客观存在。 一方面， 不能因为滥诉现象的出现从而否定诉权保障、 畅通诉讼渠道方面的积极意义； 另一方面， 也需要深挖滥诉现象出现的原因， 剖析其存在的社会危害性， 从而有针对性地加以规制。

（一） 行政诉讼滥诉行为的成因分析

行政诉讼滥诉行为的成因比较复杂， 有经济角度的权衡， 有行为人主观上的故意， 有制度方面的缺失。 更多时候是种种因素综合在一起。

1. 诉讼成本过低。 原告应否提起诉讼的决定， 多数情况下是与诉讼费用相关。⑥[意] 莫诺·卡佩莱蒂： 《福利国家与接近正义》， 刘俊祥等译， 法律出版社2000 年版， 第70 页。行政案件诉讼成本太低， 是行政诉讼滥诉行为出现的一个重要原因。 根据《诉讼费用交纳办法》 的规定， 行政诉讼案件每件交纳50 元案件受理费， 裁定不予受理、 驳回起诉、 驳回上诉的案件以及行政赔偿案件甚至不用交纳案件受理费。 也就是说， 行为人不符合起诉条件却提起行政诉讼， 最终不需要承担任何诉讼费用成本。 符合起诉条件立案了， 也只需要50 元的案件受理费。 深圳法院曾审理一宗行政协议类案件， 当事人2015 年曾提起民事诉讼并败诉， 支付了四十余万案件受理费， 2018 年当事人又主张该纠纷属于行政协议提起行政诉讼， 预交50 元案件受理费。 法院以受生效裁判羁束为由裁定驳回起诉， 并退回其预交的50 元案件受理费。 同一起纠纷， 却存在40 万元民事案件受理费与50元行政案件受理费的差异， 足见行政诉讼低成本。⑦参见广东省深圳市中级人民法院 （2017） 粤03 民终14131 号民事判决书及 （2019） 粤03 行终12 号行政裁定书。此外， 不同于民事诉讼中的 “谁主张， 谁举证”， 行政诉讼采取的是被告承担举证责任的举证规则， 对原告举证责任的减轻， 削减了原告收集证据的成本， 也无形中为滥诉行为提供了滋生的土壤。

2. 行为人的主观故意。 行政诉讼制度设计的宗旨是解决行政争议， 保护合法权益， 监督依法行政。 存在行政争议， 权益受到行政权影响是前提， 否则就没有启动行政诉讼的必要性。 现实中有些情形下， 原本不存在行政争议， 行政权与合法权益之间并未发生交集， 但行为人主动创造交集去提起行政诉讼， 明知诉讼结果得不到支持， 或者即使胜诉也不能解决个人希望解决的问题， 仍然选择提起行政诉讼。 一种情形是借行政诉讼程序获取民事利益。 市场经济下， 民事纠纷时有发生， 民事诉讼领域有较为成熟的裁判规则去解决矛盾。 但个别行为人在提起民事诉讼的同时， 不停反复提起行政诉讼， 希冀通过行政诉讼程序帮助获取民事利益。 以两个典型案例为例， 一位是S 某， 其兄长在家中意外身亡后， S 某因遗产继承纠纷， 提起10 宗行政诉讼， 先后起诉公安机关死因信息公开、殡仪馆火化行为、 民政部门不作为、 市政府行政复议决定， 希望通过确认行政机关行为违法来在民事诉讼中获得有利地位。 另一位是Z 某， 因与房东之间的租金纠纷， 其向规划土地监察部门投诉该房屋是违法建筑要求拆除， 同时向规划国土部门申请相应地块的各种审批信息； 先后提起行政一审案件64 宗、 行政二审案件54 宗， 希望证明房子是违法建筑， 从而在民事租赁纠纷中获益。 第二种情形是行为人借行政诉讼程序给予行政机关压力。 法治社会治理体系中行政机关日益重视应诉工作， 却也客观上为其增加了压力。 个别滥诉行为人通过反复大量起诉， 给行政机关正常工作秩序施加外在压力， 希望行政机关解决其超出合理范围的要求。 此种手段， 已经背离了对受到侵害的合法权益进行救济的诉讼本旨， 陆红霞案即是如此。

3. 法律责任的缺失。 滥诉存在的最大的原因之一是法律责任缺失。 目前的诉讼制度对于违反法庭纪律的行为规定了明确的法律责任， 但滥用起诉权的行为不属于违反法庭纪律的行为， 不能适用司法强制手段。 故对于恣意提起诉讼的当事人， 在客观上造成了诸多后果， 却无明确的法律责任予以规制， 甚至预交的诉讼费50 元法院都会退回， 导致不符合起诉条件的行为人屡诉屡败， 屡败屡诉。 符合起诉条件的行为人， 虽然不一定达到其期望的最终目的， 但是在客观上也初步实现了对行政机关的施压， 坚定了与行政机关打“持久战” 的念头。

（二） 行政诉讼滥诉行为的现实危害

行为人在明显缺乏诉的利益的情形下， 不以保护合法权益为目的， 提起大量行政诉讼， 滋扰行政机关， 扰乱诉讼秩序， 具有非常严重的社会危害性。

1. 消耗行政资源， 损害政府形象。 有起诉就意味着行政机关需要应诉。 应诉是一件严肃、 复杂、 需要大量时间的工作。 例如， 需要对起诉事实进行分析， 调取卷宗材料， 充分阅卷， 撰写答辩状， 提交证据材料， 委派相关负责人出庭应诉， 支付法律顾问费用等。 若受滥诉困扰严重， 行政机关势必疲于应对， 影响其日常行政工作效率， 浪费行政资源。 如L 某因琐事与他人发生纠纷， 被传唤至派出所接受询问， 其分别针对限制人身自由以及询问过程中的事实行为同时提起9 宗行政复议申请， 进而又针对复议决定提起9 宗行政诉讼。 这意味着对于公安机关的一次执法行为， 本可以在一次行政复议或者一次行政诉讼中予以审查， 但前后产生了9 宗行政复议及9 宗一审行政诉讼和9宗二审行政诉讼， 行政资源明显存在不必要消耗。 滥诉行为的过多存在， 也一定程度上损害了政府形象。 社会公众可能误认为因行政机关违法行政产生大量纠纷， 从而对行政机关的信任大打折扣，损害政府公信力。

2. 挤占司法资源， 破坏司法公信力。 司法资源是一种有限的公共产品， 有限的司法资源应该用在真正需要司法救济的当事人身上， 滥诉类行政案件数量较大， 势必会延长案件审理周期， 形成对其他理性维权案件的资源挤兑， 影响真正具有合法权益需要保护、 对司法有真正迫切需求的当事人的权益。 从深圳市两级法院情况来看， 2017 年盐田区人民法院行政审判法官人均结案434 宗， 市中院行政审判法官人均结案195 宗。 2018 年盐田区人民法院行政， 审判法官人均年度结案462 宗， 市中院行政审判法官人均结案300 宗。 2019 年， 两个数字分别攀升至722 宗和345 宗。 应该承认， 在案件量大幅增长， 审判工作量将近饱和的情况下， 部分滥诉类行政案件挤占了司法资源， 使得确实需要救济的案件之司法资源被挤兑， 审理周期被动延长， 影响其他公民、 法人和其他组织诉权的正常行使， 影响司法公信力。 此外， 滥诉行为也增加了第三人的负担， 而保护第三人免受滥诉行为的侵害， 也属于法院的应然职责范围。

3. 对社会产生负面引导。 滥诉行为的存在， 有违诚实信用的社会主义法治风尚， 一定程度上会对社会产生负面引导， 造成群体性效尤现象。 如不对滥诉行为予以规范， 难免对社会产生负面引导， 甚至可能造成破窗效应。

三、 滥诉行为规制的理论基础

对滥诉行为予以规制， 理论界似乎没有形成共识。 有学者认为， 这不利于保护当事人诉权。 绝大多数人并不会为起诉而起诉， 即使有， 也是极个别现象。 不能因为极个别现象而扼杀了可以给大多数人带来益处的制度， 不应阻止立案登记制度发展的趋势和潮流。 即便真有恶意诉讼情况的出现， 也可以在实践中不断解决。⑧王春业： 《论行政诉讼的登记立案制度——兼评新行政诉讼法相关条款》， 载 《北京社会科学》 2015 年第11 期。有学者认为， 所谓滥诉问题毕竟属于主旋律中的一丝不和谐音。⑨参见闵行： 《当事人滥用行政诉权引人关注》， 载 《人民法院报》 2002 年12 月24 日。也有学者认为， “宣告与解决滥诉问题乃审判权应有职能”，⑩参见沈岿： 《信息公开申请和诉讼滥用的司法应对——评“陆红霞诉南通市发改委案”》， 载《法制与社会发展》 2016 年第5 期。滥用行政诉权的行为确实存在且违反法律的规定， 应对其进行系统研究和立法规制。[11]参见孔繁华： 《滥用行政诉权之法律规制》， 载 《政法论坛》 2017 年第4 期。因此， 深入研究滥诉行为规制的理论基础， 论证规制本身的应然性， 是规制滥诉行为的先决条件。

（一） 保障合法权益和监督行政的双重宗旨决定了不得滥用起诉权

行政诉讼法的立法宗旨是保护公民、 法人和其他组织的合法权益， 监督行政机关依法行使职权。 保障合法权益和监督行政是行政诉讼追求的双重目标， 忽略任何一方面都会使行政诉讼制度失去应有的价值。 但在涉嫌滥诉的行政案件中， 行为人值得保护的合法权益较为薄弱甚至缺失， 对行政权的监督难以产生实效。 行为人明显缺乏诉的保护利益， 动辄反复提起大量同类或者关联行政诉讼， 已经明显背离了行政诉讼制度的立法宗旨。 一个好的制度， 如果在大量滥诉行为的冲击下一定程度变成极个别人用来实现不当目的、 谋取不当利益的手段， 那么对极个别人的规制势不可少。 因此， 从行政诉讼制度的立法宗旨出发， 决定了起诉权不应该被滥用。

（二） 权利行使的相对性原则决定了不得滥用起诉权

在诉权问题上， 理论界存在诉权为抽象权利或者基本人权的观点， 认为“诉权的行使具有绝对性， 不得对当事人起诉附加任何条件。”[12]吴英姿： 《论诉权的人权属性——以历史演进为视角》， 载 《中国社会科学》 2015 年第6 期。这种将权利绝对化的观点存在逻辑上的悖论， 更未形成理论界的共识， 也与司法实践不吻合。 诉权的绝对化不仅不会保护诉权， 反而会对其行使造成损害。权利无论从其产生条件、 存在状态、 实现条件以及社会发展的过程来看， 都具有相对性。[13]黄俊辉： 《轮相对性是权利的基本特征》， 载 《社会纵横》 2008 年第10 期。权利总是在一定边界内存在， 不存在没有任何边界的权利， 滥用权利就意味着超出权利行使边界， 意味着失去权利。 《中华人民共和国宪法》 第五十一条规定： “中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候， 不得损害国家的、 社会的、 集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。” 因此， 权利的相对性原则决定了对滥诉行为规制的必要性。 诉讼程序的滥用， 有碍于司法资源的合理运用， 无端加重被告应诉之负担， 危害其应受保护之程序利益。[14]王猛： 《民事诉讼滥诉治理的法理思考》， 《政治与法律》 2016 年第5 期。

（三） 诚实信用原则决定了不得滥用起诉权

对滥诉行为进行规制的第三个依据是诚实信用原则。 任何人均不得以其卑劣的行为获得法院对其主张的支持。[15]转引自方扬： 《滥用行政诉权的构成要件及规制路径》， 载 《安徽行政学院学报》 2016 年第5 期。诚实信用原则被誉为民法中的 “帝王条款”， 《中华人民共和国民法典》 第七条、《中华人民共和国民事诉讼法》 第十三条都规定了诚实信用原则。 《中华人民共和国行政诉讼法》 虽然没有规定诚实信用原则， 但该法第一百零一条规定行政诉讼可以适用民事诉讼法的相关规定。 因此， 在行政诉讼中对滥诉行为予以规制亦有法律依据。

四、 行政诉讼滥诉行为的规制路径

应该承认， 对行政诉讼滥诉行为的规制已经成为司法实务界的共识。 最高人民法院公报发布《陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案》 案例， 是一个里程碑式的事件， 标志着法院系统开始意识到和重视滥诉问题。 在此之后， 各地法院关于规制滥诉的案例也屡见不鲜， 但大多是从个案出发， 还缺少系统性、 规范化的制度设计和参考范本。 本文在研究大量涉嫌滥诉的案例共性基础上， 明确滥诉行为的构成要件， 通过对规制滥诉行为的甄别机制研究及标准化格式化裁判文书的设计， 力图为人民法院公正、 高效处理行政诉讼滥诉案件提供参考路径。

（一） 明确滥诉行为的构成要件

要对滥诉行为进行规制， 首先须判断行政诉讼滥诉行为的构成要件。 作为甄别滥诉行为的标准。 目前学界对行政诉讼滥诉行为的认定众说纷纭。 有学者认为行政诉讼滥诉行为的构成要件包括拥有诉权 （前提条件）、 主观恶意 （主观要件）、 浪费司法资源 （客观要件）、 对行政机关或法院造成极大干扰（结果要件）。[16]参见闫映全： 《行政滥诉的构成及规制》， 载 《行政法学研究》 2017 年第4 期。也有学者认为行政诉讼滥诉行为的构成要件包括行为人是行政诉讼当事人、 行为人主观上存在过错、 当事人客观上实施了滥用诉权的行为、 滥用诉权的行为妨碍了正常的诉讼秩序并给他人造成诉讼负担。[17]参见前引[11]， 孔繁华文。还有学者认为， 行政诉讼滥诉行为的构成要件包括多次提起诉讼、 缺乏原告资格、 行政诉讼目的不正当、 违背诚实信用原则。[18]参见前引[15]， 方扬文。由此可见， 学者们关于行政诉讼滥诉行为的界定分歧较大， 是仅限于原告还是所有当事人？ 是仅限于起诉权还是所有诉讼权利？ 是以具备原告资格为前提还是以不具备原告资格为前提？ 是要求行为人主观上存在恶意还是存在过错？ 诸如此些问题， 并没有形成统一认识。 笔者从司法实践、 特别是从滥诉有效识别角度出发， 认为滥诉行为的构成要件应该包括以下四个方面：

1. 主体要件——行为人是实施了起诉行为的当事人。 行政诉讼滥诉行为的主体是实施了起诉行为的当事人， 或者为起诉人， 或者为原告， 不包括第三人。 是否拥有诉权、 是否具备原告资格不应该成为认定行政诉讼滥诉行为的主体要件， 而应纳入诉的利益判断范畴。

2. 权益要件——行为人明显缺乏诉的利益。 保护社会个体的合法权益是法治的应有之义； 依法裁决纠纷、 在每个具体个案中努力实现公平正义是法院的职责所在。 行为人提起行政诉讼， 旨在通过法律来维护自身的合法权益。 既是合法权益， 即意味着此种利益应是切实影响到行为人自身权益、 值得通过诉讼程序予以保护， 即有诉的利益。 诉的利益是原告存在司法救济的客观需要， 没有诉的利益或仅仅是为了借助诉讼攻击对方当事人的不应受到保护。[19]参见江苏省南通市港闸区人民法院 （2015） 港行初字第00021 号行政裁定书。滥诉行为人提起诉讼所要求保护的利益并非关系到其切身合法权益， 有些涉及到公共利益， 而我国目前法律制度并不支持个人提起行政公益诉讼； 还有些甚至是明显不正当、 不合理的要求。 诉的利益较为抽象， 在实践判断中，可以采用反向推导的方法， 即如果其起诉被驳回， 行为人的合法权益是否会受到实质性损害。 如果存在一般人所普遍认可的实质性伤害， 则存在诉的利益； 反之则属于缺乏诉的利益。

3. 主观要件——行为人主观存在恶意。 行政诉讼的原告应该是认为自己合法权益受到侵犯的当事人， 其提起行政诉讼在主观上是为了维护自己的合法权益， 法律也应该为其合法权益提供保护和救济。 然而， 滥诉行为人提起行政诉讼， 主观上并不是为了解决问题、 救济权利， 更多是为了将诉讼作为向行政机关施加压力、 谋求其他私利的一种手段， 甚至明知自己提起诉讼会造成滋扰行政机关， 扰乱诉讼秩序的后果而仍然为之， 明显背离了对受到侵害的合法权益进行救济的行政诉讼立法宗旨。

4. 客观要件——行为人反复提起大量同类或者关联行政诉讼。 应当承认， 行政机关违法行政、侵犯当事人合法权益的情形并未杜绝， 但在社会主义法治背景下， 某些特定个体的合法权益遭受行政机关成百上千次侵害的情形应极为罕见。 实践中确有个别当事人， 缺乏诉的利益而提起成百上千宗行政诉讼， 消耗行政资源， 挤占司法资源， 影响其他公民、 法人和其他组织诉权的正常行使， 理应予以规制。 从保障合法诉权出发， 特别考虑到行政诉讼中原告可能对诉讼制度、 诉讼规则不熟悉不了解， 需要法院进行指引和释明， 故法院对于起诉行为应该存有一定的容忍度。 为了实现保障诉权与规制滥诉的平衡， 可以考虑以5 宗为参考标准。 在缺乏诉的利益、 行为人主观存在恶意的情况下， 同一行为人先后或者同时提起5 宗或以上同类或者关联行政诉讼， 即可以纳入规制的考虑范畴。 这样的设定， 一方面能保障确实需要通过诉讼来维护合法权益的正常诉讼， 支持当事人依法维护权利； 另一方面也可以对滥用起诉权的当事人予以规制， 避免社会资源的巨大浪费。 必须说明，5 宗只是实践中对滥诉行为予以识别的参考数值， 并不能在绝对意义上理解成凡是提起了5 宗以上的同类或关联行政诉讼的都属于滥诉， 个中关键仍在于缺乏诉的利益、 主观恶意等实质要件。

明确滥诉行为的构成要件， 对于法院正确识别判断滥诉行为、 依法规制滥诉行为具有重要意义。 滥诉行为不能以法官的主观认定为标准， 也不能仅根据当事人的名字来判断， 而是应当结合行为人主观意图、 客观表现、 诉讼目的、 希求保护的权益等条件综合判断。 不应该超越法律规定提高立案标准， 不能轻易将一个案件拒之于司法门外， 也不能纵容行为人恣意滥用诉权。

（二） 滥诉行为的甄别机制

在明确滥诉行为的构成要件后， 法院需要做的就是如何快速、 准确甄别滥诉案件。 只有准确、快速判断出滥诉行为， 才能让规制滥诉的制度在司法实践中真正发挥作用。 甄别滥诉案件既需要技术， 也需要经验； 既需要立案部门在立案环节发现， 也需要审判组织在审理案件中通过经验和实体审查进行甄别， 还可以由被告在应诉中进行举证。 滥诉行为的甄别可以在两个阶段分别实施。

其一是立案阶段。 随着行政案件集中管辖的全面实施， 不少地区由一家或几家基层法院集中审理行政案件， 如深圳市是由盐田区人民法院集中管辖行政案件， 为甄别滥诉行为提供了便利性。 同时， 法院的信息化、 智慧化建设为甄别滥诉行为提供了可能性。 立案部门在接受立案材料后可以通过信息系统对起诉人进行行政案件关联性查询， 发现起诉人存在多宗行政诉讼可能有滥诉嫌疑的，一方面将起诉的案件与既往案件进行比对， 另一方面可以要求起诉人对起诉行为进行合理性说明。发现起诉人明显属于滥诉后， 依据《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》 的相关规定对起诉人做解释说明工作， 释明起诉人收回起诉材料， 选择正确、 合适的途径维护权益。 起诉人坚持起诉的， 应依法不予立案， 并说明不予立案的理由， 同时在信息系统中对相关信息予以特别备注， 为今后快速甄别滥诉行为提供条件。

其二是审理阶段。 案件立案转入业务庭后， 审判组织发现有涉嫌滥诉可能时， 就可以启动比对工作， 进行甄别。 结合信息系统和既往案件审理经验， 经比对符合滥诉行为构成要件的， 无需开庭审理， 可以迳行以构成滥诉为由裁定驳回起诉， 同时将相关信息在信息系统中进行备注。

（三） 滥诉行为的案件裁判

对于被甄别为滥诉行为的案件， 法院应选择最简单、 最直接有效的方式作出相应裁判， 节约司法资源， 降低行政机关应诉成本。

1. 裁判结果。 对于该类起诉行为， 立案部门接受立案材料后即发现的， 可以直接释明起诉人收回立案材料， 起诉人不接受指引的不予立案。 立案以后才发现的， 审判组织可以迳行驳回起诉。 深圳两级法院在G 某诉深圳市人力资源和社会保障局政府信息公开案、[20]参见深圳市中级人民法院 （2018） 粤03 行终529 号行政裁定书。Z 某诉深圳市规划和自然资源局政府信息公开案、[21]参见深圳市中级人民法院 （2018） 粤03 行终1458 号行政裁定书。L 某诉深圳市龙华区人民政府行政复议决定案[22]参见深圳市中级人民法院 （2020） 粤03 行初208-215 号行政裁定书。中均是以属于滥用诉讼权利为由驳回起诉人的起诉。

2. 裁判依据。 滥诉案件中， 有的行为人本身即不符合行政诉讼法律规范明确规定的起诉条件如原告资格、 受案范围、 起诉期限等， 有的行为人则是形式上符合起诉条件， 实质却缺乏诉的利益。为了体现对滥诉行为的规制， 两类案件适用法律标准应该统一。 在行政诉讼法律规范没有明确规定对于滥诉行为如何处理的情况下， 需要在现有的法律制度中寻找出路。 尤其是对于符合起诉条件的滥诉案件， 法院拒绝进行实体审查而程序性驳回， 必须有相应的裁判依据。 根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉 的解释》 第六十九条第一款第十项规定， 其他不符合法定起诉条件， 已经立案的， 应当裁定驳回起诉。 该条款不是休眠条款， 可以成为法院裁定驳回起诉的法律依据之一。 当然， 法院在采取该标准的时候应该同时说明“其他情形” 的具体含义， 民事诉讼法中的诚实信用原则正是对此最好的回应。 虽然行为人有诉权并符合法律规范明确列举的起诉条件，但因明显缺乏诉的利益、 目的不当、 有悖诚信， 违背了诉权行使的必要性， 所以仍属于“其他不符合法定起诉条件的情形”， 法院据此驳回起诉。 由此， 法院针对滥诉的案件裁定不予立案或驳回起诉的法律依据可以适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉 的解释》 第六十九条第一款第十项、 《中华人民共和国行政诉讼法》 第一百零一条、 《中华人民共和国民事诉讼法》 第十三条第一款的规定。

3. 裁判理由。 裁判理由是裁判文书的灵魂， 不写明理由的裁判文书是没有灵魂的躯体。 对于滥诉案件通过裁定的方式予以驳回， 既需要从快从简处理， 节约行政应诉成本和司法资源， 同时又需要有足够说服力的理由。 裁判说理既不能太复杂， 又必须有说服力。 因此面对滥诉案件， 按照构成要件高度概括认定滥诉的理由， 有着客观现实性。 规制滥诉的行政裁定书的说理可以分为三个层次， 第一层次是论证“滥诉行为应当受到规制” 这个大前提， 包括阐述滥诉行为的特征及应当规制的理由。 该层次的论证可以适用于所有规制滥诉的行政案件的裁判说理。 第二层次论证“案件中行为人的起诉属于滥诉行为” 这个小前提， 归纳行为人的涉诉利益、 主观意图， 并统计其相关案件数量。 第三层次得出案件的结论“裁定驳回起诉” 以及援引相应的法律依据。

4. 裁判样式。 基于裁判理由和裁判依据的高度同一性， 针对滥诉案件可以设计出参照适用的裁判文书样式。 对照具体个案直接概括涉诉利益、 主观意图， 统计相关案件数量， 就可以完成裁定书的完整内容。 裁判文书样式原则上针对提起大量诉讼的特定行为人， 尤其是已经做出首宗认定滥诉的驳回起诉裁定之后， 行为人再提起类似诉讼， 文书样式可以反复使用， 只需要在相关案件数量上予以核正即可。 裁判模板的说理部分主要内容为：

本院认为， 中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候， 不得损害国家的、 社会的、 集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。 诚实信用原则是社会个体从事各类社会行为时的一个基本准则。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》 第一百零一条和《中华人民共和国民事诉讼法》 第十三条第一款的规定， 诚实信用原则也是当事人在行政诉讼活动中应当遵循的基本原则之一。 诚实信用原则要求当事人实施诉讼行为、 行使诉讼权利必须遵守伦理道德， 诚实守诺， 并在不损害对方合法利益和公共利益的前提下维护自身利益。 明显缺乏诉的利益， 却依然提起诉讼， 有悖诚实信用原则，违背了诉权行使的必要性， 从而失去了权利行使的正当性， 属于滥用诉权行为。 保障当事人的诉权与制约恶意诉讼、 无理缠诉均是审判权的应有之义。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉 的解释》 第六十九条第一款规定： “有下列情形之一， 已经立案的， 应当裁定驳回起诉： ……（十） 其他不符合法定起诉条件的情形。” 本案中， 原告提起行政诉讼是要求……该种利益对于原告来说并非不可或缺， 更并不意味着该种利益的缺失就构成了对原告的必然伤害， 原告在本案中没有值得保护的实际利益， 其提起行政诉讼的意图是为了……至原告提起本案之诉前， 其已经在本院先后提起……宗以上同类或者关联行政诉讼,已经明显构成滥用诉权， 属于 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉 的解释》 第六十九条第一款第十项规定的其他不符合法定起诉条件的情形， 依法应驳回起诉。 综上， 根据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第一百零一条、 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉 的解释》 第六十九条第一款第十项， 参照《中华人民共和国民事诉讼法》 第十三条的规定， 裁定如下： 驳回原告……的起诉。

（四） 滥诉行为规制的配套措施

对于滥诉行为， 仅仅裁定不予立案或者驳回起诉是不够的， 不能有效遏制滥诉行为的发生， 还应当探索出台相应的配套机制， 对滥诉行为进行全面的规制。

1. 提高诉讼成本。 目前行政诉讼成本偏低， 可以通过提高诉讼成本的手段来规制滥诉行为， 促使当事人珍视并正当行使诉权。 诉讼费用的负担是衡量诉讼成本的重要的判断标准。 诉讼费用是当事人选择诉讼程序解决纷争的第一道门槛， 诉讼费用的合理设置， 有防止当事人滥行诉讼、 督促当事人珍视诉讼资源之功用。[23]郭书琴： 《进入法庭的金钱门槛——诉讼救助、 当事人权益保障与滥诉之防止》， 载 《台湾法学杂志》 2014 年第241 期。可以考虑通过立法提高行政案件的受理费， 例如从每件50 元上升至每件500 元， 促使当事人更加珍视自己的诉讼权利。 需要强调的是， 诉讼费用的适当增加并不会使得低收入群体失去寻求司法救济保护自身权益的机会。 其一， 确有经济困难的当事人可以依法申请诉讼费缓、 减、 免， 还可以申请法律援助； 其二， 法院审理案件， 原告只是预缴， 最终由败诉方承担诉讼费用， 这保障了有合法权益值得保护的当事人依法行使诉权。 此外， 司法实务中， 有些法院根据被告或第三人的申请， 直接裁定由滥诉行为人承担被告或第三人的合理应诉费用和律师代理费用。 也有滥诉行为的受害人直接提起民事侵权诉讼， 要求滥诉行为人承担应诉成本和律师代理费用并得到法院的支持。[24]参见前引[11]， 孔繁华文。这些也都是可以借鉴的方法。

2. 加大信息技术支持。 滥诉行为的规制必须借助于大数据的力量。 一方面， 滥诉行为的规制前提是要能及时发现滥诉行为， 此体现了技术手段的必要性； 另一方面， 作为反复提起大量诉讼的行为人， 滥诉行为实施者基本上有特定范围， 这决定了技术手段的可行性。 目前各级法院都在进行智慧化、 网络化建设， 有助于快速准确识别滥诉行为人， 完整梳理行为人诉讼历史， 及时认定滥诉行为， 从而做到不枉不纵、 有理有据、 准确无误。 此外， 被告方也可以向法院提交起诉人构成滥诉的证据。

3. 建立诉讼失信制度。 滥诉行为违反诚实信用原则， 属于诉讼失信。 可以考虑统一建立诉讼失信系统， 各级法院对于认定为滥诉的行为， 可以在该系统中录入相关信息及裁判文书。 对于已被认定具有滥诉行为的公民、 法人或其他组织提起的诉讼， 须同时提交其起诉与滥诉案件无关联性的说明， 人民法院严格审查诉的利益， 在法定期限内决定是否立案。

4. 公开典型滥诉案例对社会进行正确指引。 对社会进行正确指引是判决应有的社会功能之一。不定期向社会公开典型滥诉案例也是有效规制滥诉、 正确指引社会个体诚信诉讼的必要方式。 最高人民法院2015 年通过公报的形式发布了陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案，就起到了非常好的社会效果。