体育馆作为应急避难场所的发展及功能研究

陈明利,陈川南

(北京交通大学 经济管理学院，北京 100044)

城市应急避难场所是具有一定规模的、拥有避难生活设施的系列场所，在城市发生灾害时起到疏散和安置灾民的作用[1]，是维护城市安全的关键基础设施，对减少城市损失和减轻对灾民的次生伤害具有重要意义。在国家城市安全观和安全发展观的基本理念下，各个城市都相继开展和完善城市应急体系和避难场所的规划建设[2]。

体育馆作为居民日常开展体育活动的中大型场所，属于固定避难场所，在美国卡特琳娜飓风、汶川地震、新冠肺炎疫情等不同城市灾害中都被证明是安置灾民、抗灾救援、应急指挥的理想场所[3-5]。由于安置灾民时间较长，应急避难体育馆对资源、应急避难设施有更完善的需求，也对规划程度与预案有更高的要求。此外，不同灾害对体育馆的功能要求也不同，例如体育馆在应对目前爆发的新冠肺炎疫情时，不仅需要考虑病人的安置问题，还需加大对卫生防疫的重视程度，防止交叉感染。

2019年，陈明利等[6]对体育馆应急避难服务能力进行了系统研究，结果表明目前国内指定的避难场所规划仍以公园、绿地、体育场等开敞型场所为主，对体育馆的避难规划设计重视程度欠缺，导致存在灾时转换效率差等问题。事实上，体育馆与公园、绿地等开敞型避难场所在应对城市灾害时分时序利用，是对紧急避难场所的有力补充。因此，为更好地发挥体育馆的应急避难抗灾性能，对体育馆作为城市应急避难场所的发展现状进行了系统分析，并讨论和梳理了体育馆在应对城市灾害中的功能要求。结果表明，提高体育馆城市应急避难功能，是形成完整城市应急避难体系的客观要求，能最大程度地实现体育馆在不同灾害下的抗灾性能，保障人民生命和城市安全。

1 城市应急避难场所建设发展现状

国外应急避难场所建设最早可追溯到文艺复兴时期的意大利和葡萄牙等一些欧洲国家[7]。现在日本、美国及部分欧洲国家的应急避难场所建设较为完善，形成了系统性的防灾公园绿地规划，出台了一系列灵活全面的避难场所建设标准。

国内对避难场所建设的关注来源于以唐山大地震为代表的频发的自然灾害给我国城市应灾体系带来的巨大考验。自20世纪80年代起，我国政府陆续出台了一系列防灾减灾法律法规，为城市应灾体系建设提供了政策支持，有效推动了城市应急避难场所的建设。2003年，第一个应急避难场所在北京元大都遗址公园建设完成，标志着我国应急避难场所实现“零”的突破；2007年10月，中国住房和城乡建设部发布了《城市建设综合防灾“十一五”规划》，提出了“平战结合，平灾结合，预防为主，反应快速，策略有效”的城市综合防灾规划原则；2008年5月，国家质量监督检验检疫总局出台了《地震应急避难场所场址及配套设施》(GB 21734-2008)，对地震应急避难场所场址及相关配套设施做出了具体规定；2015年12月，住建部和国家质量监督检验检疫总局发布了《防灾避难场所设计规范》(GB 51143-2015)，为防灾避难场所设计做到安全适用、经济合理提供了理论根据[8-10]。总体来说，避难场所覆盖的范围和数量能大致满足城市突发灾害下的人员疏散与安置要求，但受“平灾结合”的原则影响，需要提前做好预案以尽快实现向避难场所转型，保证功能的适用性。

2 体育馆作为城市应急避难场所的现状分析

2.1 规划现状

《防灾避难场所设计规范》(GB 51143-2015)中明确指出地形较平坦、地势较高、有利于排水、空气流通、具备一定基础设施的体育馆可作为避难场所的选择。但体育馆在避难场所建设规划程度上显著低于公园、绿地、体育场等开敞型场所。以北京市为例，体育馆等固定避难场所的规划数量远低于开敞型避难场所，多作为灾害发生后大量市民的长期避难场所[11]。在《北京市“十二五”时期应急体系发展规划》的要求指导下，北京市改造并新设了大量应急避难场所，这些场所可在市地震局网站上查到，避难场所附近也会有应急避难标识。然而已规划的174处应急避难场所中，多为公园、学校操场、广场，少部分为体育场，体育馆未在规划中，各类应急避难场所数量如图1所示。而日本的城市防灾避难系统将体育场馆作为重要组成部分，已达到城市应急避难标准的大型体育场馆、学校体育场馆和社区体育场馆有序分布，共同参与形成广泛分布、层级结构合理的防灾网络，大大提升了城市在应对突发状况时的反应速度和组织的有效性[12]。我国城市应急避难体系对体育馆的规划重视程度远低于公园等开敞型大空间场所，缺乏特定的防灾设计、基础设施和应急标识，灾民无法自主前往体育馆避难，规划程度的不足导致灾时平灾转换效率低。

图1 北京市各类应急避难场所数量

2.2 研究现状

目前有关应急避难场所的研究正处于高速发展阶段，热度高、成果显著[13]。但学者们的研究重点在于应急避难场所的选址和空间布局、区域避难场所的能力评价等方面，研究的类型多集中于防灾公园、绿地等紧急避难场所，针对体育馆的研究较少。关于体育馆作为避难场所的研究多集中于以下两方面：①体育馆的避难设计。黄丽蒂等[14]认为体育馆兼作避难场所应从整体规划、建筑选址、功能设计、交通疏散、结构安全、建筑造型6个方面考虑设计；曾雪松[15]从趋利避害、多元兼容、平灾结合3个角度分别对体育场馆兼作避难场所的布局选址、空间设计、环境设计提出了具体的设计策略；赵薇薇[16]以“平灾结合”为原则研究体育馆避难设计策略，从体育馆本身、流线、技术及标识等方面系统阐述了避难体育馆的设计策略。②体育馆的避难服务功能研究。文献[4]对体育馆用作避难场所时的功能进行了讨论，将应急避难体育馆功能体系分为6个部分，并认为体育馆用作避难场所可提高灾民安全系数和设备设施性能；文献[6]从工作人员素质、设备设施配置、支撑结构功能和应急响应能力4个方面对城市体育馆的应急避难服务能力进行评价，得到应急避难体育馆服务能力评价模型。

实践证明体育馆是有效的避难场所，但有关应急避难体育馆的研究较少，不少学者未区分体育馆与体育场，笼统地将体育场馆作为研究对象，无法有针对性地为将来新建应急避难体育馆或已建体育馆进行避难改造提供理论基础。

2.3 应用现状

体育馆作为城市应急避难场所，在全世界多种、多次城市灾害应对和灾后重建过程中发挥着重要作用，多次在灾害发生后被紧急征用为长期应急避难场所，表现出较为优异的防灾避难优势。

2.3.1 飓风灾害中的应用:美国路易斯安娜超级圆顶体育馆

飓风卡特琳娜于2005年8月25日在美国佛罗里达州登陆。飓风抵达前美国联邦紧急事务管理总署和新奥尔良市政府开放了圆顶体育馆作为唯一的避难场所，转移市民进入体育馆内躲避灾难。体育馆观众厅、看台和比赛场地作为主要避难空间，副馆用于物资储备。应急部门提前准备了大量物资，并派遣超过540名军人和70多名医护人员前往体育馆进行避难组织工作。圆顶体育馆在飓风灾害侵袭下安置7 000多名灾民在馆内避难接近11天，9月4日灾民全部转移完毕，圆顶体育馆也结束了此次应急避难任务。

应对飓风、洪水等自然灾害的体育馆不同于其他灾害，其场馆外部空间无法作为安置灾民的棚宿区使用，因此内部空间的合理规划使用对提高体育馆应急避难效率尤为重要。此外，恶劣的交通条件对物资运输和灾民转移造成很大的影响，因此在预测灾害的到来后应立刻开展准备工作，提高应急响应力度，抓紧一切时间进行灾民的转移安置和物资储备工作。

2.3.2 地震灾害中的应用:绵阳九州体育馆

九州体育馆位于绵阳市南部，距中心城区约13 km，得到政府关于接纳汶川地震避难者的通知后立刻展开抗震救灾工作，成立包括供水供电、综合协调、安全保洁、后勤服务在内的4个专门救灾工作小组，完成平灾转换，成为应急避难场所[17]。灾害发生期间九州体育馆得到了很好的利用，外部空间设置棚宿区、临时学校等，内部空间除比赛场地外在独立用房里设置指挥、医疗等功能型区域，避难空间得到了有效划分。九州体育馆在灾害发生的第一时间实现了对上万灾民的安置避难，保障了灾民的生命财产安全，成为灾民走出灾难的中转站。

2.3.3 公共卫生事件中的应用:武汉洪山体育馆

2019年底，国内以武汉为中心爆发了全国范围内的新冠肺炎疫情灾害。武汉作为疫情重灾区，新冠肺炎患者众多，而具有专业设备、易于隔离的医院数量不足，难以满足患者的需求，因此选取洪山体育馆、武汉会展中心等场馆建立“方舱医院”，收治轻症病人，成为抗击疫情的有力举措。洪山体育馆经避难改造后拆除原有比赛设施，清空场地，共设置800个床位，为第一批轻症患者的安置提供了场地和医疗救治服务。

抗击疫情的体育馆利用了其内部流线清晰互不交叉的特点，起到了很好的隔离作用，防止出现大量患者聚集造成的交叉感染问题。洪山体育馆除内场外，运动员区、裁判区、媒体区、办公区、贵宾区等功能区都具有独立的出入口和流线，可被规划为独立的应急避难医疗功能区，并利用已有流线进行应急避难流线设计[18]。

3 体育馆在城市应灾中的基础功能分析

3.1 基础优势条件

(1)场所封闭。公园等开敞型避难场所虽然环境空旷，安全性高，但无法满足灾民的长期避难生活需求。体育馆作为封闭场所可抵挡大雨、大雪等恶劣天气，灾民可以长期在馆内生活，这是开敞型避难场所无法比拟的优势。

(2)结构性能安全。避难场所内外部支撑结构是应急避难体育馆功能实现的环境基础和保障。体育馆在设计时考虑了自身抗震等安全性能问题，属承载力较高的基础设施。体育馆屋盖结构多样，总体上以大跨度结构为主，受力部件材料以钢材为主，自身结构较轻，能有效降低建筑倒塌的概率。此外，钢筋材料具有很高的柔韧性，能显著提高体育馆的结构性能，使场馆安全得到保障。经合理设计的正常体育馆，一般可抵挡超过7级的地震灾害。

(3)内部空间大。体育馆作为承担大中型比赛赛事或娱乐活动的场所，占地面积大，馆内可容纳大量观众，受灾时可安置大量灾民。此外，体育馆内部为实现赛事承办功能，设有比赛大厅、服务用房、设备用房等多种类内部空间场所，灾时可被设计为相应的避难服务功能分区，有利于对用于应急避难的体育馆进行分区隔离与功能划分。

(4)设备设施完善。满足城市应急避灾要求的避难场所应配备齐全、完善的应急救援设备设施，这是保证场所应急避难能力的基础[19]。体育馆承办赛事本身需要具备完善的供水、供电、通风等后勤保障设施，还具备一定医疗卫生服务设备和通讯广播设施，这些都是应急避难场所实现服务能力的重要设备设施需求。因此，体育馆投入应灾使用时，已有设备设施能满足一定需求，减缓了场所应急避难设施的补充改造的压力。

(5)基础流线便利。赛事开始、结束期间会有大量观众涌入、涌出体育馆，因此体育馆都会设计多个交通流线以方便观众出入，节省出行时间，同时避免出现拥挤现象或踩踏事故。灾时转移或转出灾民时也会在短时间内聚集大量人群，体育馆既有的流线设计为灾民的转移提供了强有力的支撑。此外，体育馆外部交通流线也为物资、人员的运输提供既有条件，妥善进行避难改造，可很好地保证物资和灾民的顺利输送。体育馆内部流线针对观众出入、运动员出入、裁判员出入、记者媒体出入等均有不同设计，这些分区流线独立不交叉，这为灾时尤其新冠肺炎疫情爆发下体育馆进行人员区分流线设计提供了便利的基础条件。

(6)分布广且使用率低。体育馆可分为城市级大型、区县级或大学级中型、社区级或中小学级小型场馆，体育馆数量庞大、类型丰富、分布范围广，可供政府灾时依据实际情况择优、适当地进行避难场所规划。此外，体育馆相较于展览馆、影剧院等封闭公共建筑，使用率低，闲置率高，能在灾时实现迅速紧急征用。

3.2 基础功能规划

根据已有研究和对灾时体育馆应急避难实际情况的梳理可知，作为应急避难场所的体育馆具有以下7个功能：

(1)应急人员服务功能。体育馆实现应急避难场所功能转化，必须配备一定数量的应急人员。体育馆应急人员应主要由场馆日常工作人员、借调专业应急人员和应急志愿者队伍3部分组成。其中场馆工作人员能第一时间投入应急避难转型准备，但在日常工作时应保证员工的培训质量，以满足基本应急工作需求。体育馆经决定投入应急避难使用后，应及时借调专业应急人员并组建应急志愿者队伍，全方位地保障灾民的避难需求。

(2)灾民生活安置功能。长期安置灾民是应急避难体育馆最基本的功能要求，主要包括棚宿区、生活区、疏散区等。棚宿区可设置在体育馆周围空地等地势平坦地区，可用于搭建帐篷等设施；生活区设置在馆内场地及更衣室等房间内，避免恶劣天气并满足盥洗需要；疏散区设置在外部出入口或广场空地，用于灾民的转移安置。

(3)卫生防疫处理功能。卫生防疫是维持灾民长期生活及防止次生伤害的关键功能。卫生防疫区可分为手术区、隔离区、消毒区、医护人员工作区等，可设置在医务室等独立房间内。卫生防疫功能可为受伤灾民提供及时医治，避免因转移延误而耽误救治。此外，卫生隔离工作也特别关键，尤其在新冠肺炎疫情时，体育馆的卫生防疫隔离功能体现得更为显著，避免交叉感染造成更大的伤害。

(4)外部交通疏散功能。交通疏散功能依赖于体育馆外部发达的交通流线和空旷的外部环境，实现灾民疏散、物资运输、垃圾污物处理等功能，保障避难场所的可达性和交通路线的顺畅。

(5)内部流线隔离功能。体育馆内部原各分区路线独立互不交叉，分别依据避难需求进行设计，实现灾民进出、工作人员进出、防疫卫生运输、垃圾污物运输等专门使用功能[20]。

(6)应急指挥响应功能。应急响应是应急避难场所系统的核心部分，反映了场所的应急避难能力，直接影响着避难效果。体育馆应急指挥响应功能需设有指挥监控中心、救援人员待命区域、信息广播公告区域等，可设置在体育馆领导办公室、解说台、保卫室等区域。

(7)后勤应急保障功能。后勤保障设施是保障灾民安全的重要设施，是保证体育馆应急避难能力的基础，主要包括物资的储备发放区和供水、供电、通风、保洁处理等保障设施等。

综上，梳理得到应急避难体育馆的功能规划，如图2所示。

图2 应急避难体育馆的功能规划

4 体育馆作为避难场所存在的不足

体育馆作为应急避难场所优势显著、功能完备，在多次灾害中起到了关键作用。然而根据发展现状及灾时实际应用问题分析，可知体育馆用作避难场存在的一些不足，主要体现在以下4个方面。

(1)规划重视程度不足。无论是从国家标准及应急指导要求还是从实际应用效果层面均可以看出，体育馆作为灾时应急避难场所有其得天独厚的优势，能发挥诸多应灾避难功能。然而，我国指定的避难场所的主要类型为公园型，即以大面积的室外开敞空间为主，对应急避难体育馆的规划程度不足。通过对北京市中心城区4座区级体育馆实地调研得知，北京市目前还没有体育馆设为规定的避难场所，应急避难预案也掌握在区级或市级相关应急部门，在灾时征用时体育馆需服从上级安排，无法自主开展应急避难工作。

(2)普遍缺乏避难设计。体育馆虽在多次城市灾害中起到关键性的应急避难作用，但大多是依赖体育馆自身优势而实现了应急避难功能，体育馆自身在建造或维修改造时多缺乏针对性的避难设计。如汶川地震中九州体育馆由于是固定座椅，大量观众席位置无法供灾民使用，造成空间利用率低。且九州体育馆由于缺乏避难设计，外部空间绿植过于密集，使得帐篷常扎于树木之间，不利于灾民生活。可见我国体育馆对应急避难功能的重视程度不足，普遍缺乏专业的避难功能设计。

(3)缺乏日常维护，专业人员不足。我国应急避难场所设置遵循“平灾结合”原则，在灾害未发生时仍作为公园、绿地、体育场馆供市民使用。避难场所的应急供水、供电、应急帐篷等设施需要经常维护才能保证灾时正常投入使用。但由于灾害发生频率低，场馆场地广、设施较多等因素，维护及监管不力问题较为普遍。美国路易斯安娜体育馆在对抗卡特琳娜飓风灾害时，由于场馆平时维护不到位，缺乏安全评估，出现了漏雨断电等问题，对场馆避难功能造成负面影响。此外，体育馆作为避难场所时，工作人员多为一线场馆人员，应急、急救专业能力不足，灾害发生时需紧急调配专业人员赶赴现场以保证场馆避难功能的实现。

(4)后勤保障力度匮乏。体育馆作为避难场所时，多作为中长期避难场所，安置灾民时间长、数量多，物资等设施势必会出现短缺的情况，故需做到及时供给维护。同时，由于灾害情况不同，所需物资和条件也会不同，除维持灾民日常生活的必需品外，其他特殊物资不好提前准备，因此物资短缺情况常有出现。另外，国内大多数体育馆由于缺乏避难功能设计，供水、供电等应急保障设施无法很好地满足大量灾民的长期避难需要，对后期维保工作有更高的要求。

5 结论与建议

5.1 研究结论

(1)浅析了城市应急避难场所体系发展现状，并从规划、研究、灾时应用3个维度对体育馆用作城市应急避难场所的发展现状进行分析，发现目前对体育馆用作应急避难场所的规划重视程度不足，相关研究较少，但体育馆作为应急避难场所的灾时应用价值较高。

(2)剖析了体育馆作应急避难场所具有封闭性、结构性能安全、内部空间大、设备设施完善、基础流线便利、分布广且利用率低6个基础优势特性，得到应急避难体育馆需具有应急人员服务、灾民生活安置、卫生防疫处理、外部交通疏散、内部流线隔离、应急指挥响应和后勤应急保障7个基本功能，明确了体育馆在应急避难场所体系中的功能定位。

(3)从现有规划研究现状可看出，体育馆用作避难场所的相关规划建设仍处于初级阶段，在实际运营管理方面仍存在一定缺陷，具体包括规划重视程度不足、缺乏避难设计、维护及人员配备不足、后勤保障力度不足。

5.2 改善建议

根据目前体育馆在城市应急避难场所的现状及不足，以改进和完善体育馆用作避难场所的优势与能力，使体育馆能在灾时发挥最大的应急避难功能。笔者提出以下建议：

(1)提高前期规划重视程度，完善应急避难场所体系。防震减灾事业是一项特殊的社会公益事业，完善应急避难场所规划，制定灵活多变的避难场所建设标准，对城市应急体系建设具有重大意义。体育馆作为灾时应急避难场所的优良选择，避难服务能力潜力巨大，是城市应急避难场所的关键组成部分。提高对应急避难体育馆的前期规划重视程度，加大投入，大力发展体育馆型避难场所，是对公园等开敞型避难场所的强有力补充，二者相辅相成，互为补充，从而构建更完善的城市应急避难场所体系。

(2)增强体育馆避难设计，完善应急避难功能。在体育馆已有避难优势的基础上，推进体育馆的应急避难设计研究，并加速研究成果的落实[21]。对已建体育馆开展应急避难性能检查和加固，对新建体育馆融入应急避难设计，放大先天优势，弥补固有不足，完善体育馆应急避难功能。

(3)加强多主体运营维护管理，提高人员素质。缺乏避难设计的体育馆，其相应设施的应急避难服务能力会存在缺陷，因此加强运营维护是保证体育馆灾时正常使用的必要手段。美国、日本等国家在应急避难场所管理上实现了多主体参与的运营管理模式，从场所管理部门到地方志愿组织、街道居民防灾组织等各个层级联合管理，大大提高了避难场所的管理成效，也保证了灾时的有效使用。故建议实施由区级或市级应急部门牵头、体育馆执行、周围社区居民协助的运维模式。此外，场馆工作人员作为灾时平灾转换的一线工作人员，需在平时加强应急培训以满足紧急应灾需求。

(4)做好预案规划，及时供给维护。体育场馆及所属体育局等机关部门，应提前做好各类灾害的应急避难预案，做到日用物资长期储备、特殊物资有渠道。对转换为避难场所后所需的设施条件做到定期更新维护，由专业人员负责灾时设施的维保工作。当灾害发生时，国家和城市政府部门需积极配合场馆需要，全力保障灾民所需物资的及时配送，并对场馆所需条件的改善提供支持。