高质量发展对水土保持工程概算定额及编制规定的修订要求

史宏智，王军民，王昭鹏

(1.义马市水资源管理处，河南 义马 472300； 2.渑池县水利局，河南 渑池 472400)

1 修订水土保持工程概算定额及编制规定是高质量发展的必然要求

1.1 做好水土流失治理工作是黄河流域生态保护和高质量发展的时代要求

水土流失问题是我国的头号环境问题，也是黄河流域的头号环境问题。做好水土保持工程建设，防治水土流失是做好黄河流域生态保护和高质量发展的时代要求。2019年9月习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上指出“治理黄河，重在保护，要在治理”，充分说明了水土保持治理在高质量发展中的重要位置。在落实黄河流域生态保护和高质量发展的行动中，各地都规划了大批水土保持工程建设项目作为支撑，以确保这一战略全面实现。以河南省为例：2025年前要抓好四类水土保持生态建设项目：一是以小流域为单元，治理3 497 km2的中度以上水土流失面积；二是改造和提升坡耕地1万hm2；三是新建沟道治理工程600处、除险加固淤地坝113座；四是开展生态清洁小流域建设[1]。

1.2 科学合理的定额体系是高水平建设水土保持工程的重要保障

水土保持工程的建设需要科学合理的投资保障。合理的工程造价是保证工程质量的基础，没有充分的投入不可能有合格的工程质量[2]。一个工程的高水平建设必然要求一个合理的工程造价。巧妇难为无米之炊，较低的工程投资，容易导致施工单位不按设计要求施工，偷工减料，使用劣质材料等，给工程质量带来潜在影响。水土保持工程是以治理水土流失为主要目的的工程，建设地点偏远、作业范围大、项目分散、不可预见因素多，更需要一个合理的投资，以保证工程正常建设。按照当前的水土保持工程概算定额及编制规定核定出来的水土保持工程投资总体水平偏低，难以满足正常工程建设需要，何谈高质量的水土保持工程建设。

1.3 及时修订定额是做好定额管理的客观要求

定额是在一定条件下拟定的，随着科学技术的发展及施工方法、施工机械的进步，原有的定额就需要不断地修订和补充[3]。现行水土保持工程概算定额及编制规定是水利部根据《中华人民共和国水土保持法》和建设部《关于调整建筑安装工程费用项目组成的若干规定》，于2003年1月首次制定的。18年来我国水土保持科学技术取得了长足进步，施工方法在不断更新，施工机械如植树挖坑机的广泛应用，使得原定额远远不能满足实际造价编制需要。

2 现行水土保持工程概算定额及编制规定存在的主要问题及修订方略

2.1 主要问题

2.1.1 编制规定中部分指标较低

一是直接工程费中人工工资低。现行编制规定工程措施人工工资1.5～1.9元/工时，林草措施、封育措施人工工资1.2～1.5元/工时，远远低于水利工程和防护林造林工程的同行业标准和现行市场价[4-5]；人工工资较低且划分不合理[6]。二是企业利润较低。现行编制规定中企业利润工程措施按直接费和间接费之和的3%～4%、林草措施按直接费和间接费之和的2%、封育措施按直接费和间接费之和的1%～2%计列，企业利润明显偏低[4-5]。三是独立费用中建设管理费较低，现行编制规定明确建设单位管理费为第一部分至第三部分之和的1.2%～2.4%，建设管理费较低，影响建设单位的正常工作，建设单位花在项目上的经费远远超过实际预算费用[6]。水土保持项目工程分散、单项工程投资较小，(实际发生的)管理费用高[5]。四是基本预备费不足，现行编制规定明确基本预备费按第一至第四部分之和的3%计取，预备费的预留严重不足[6]。

2.1.2 部分定额子目不能适应生产力的发展

施工方法是伴随着社会生产力的发展、生产工具的改进而不断进步的。以植物措施施工为例，以前在种树挖坑的过程中，基本全靠人工开挖方式进行，水土保持定额造林整地也以人工施工为主要方式进行设置。近年来施工企业在整地时已经大量采用专业挖坑设备如拖拉机带式挖坑机、手持挖坑机等开挖树坑取代传统人工方式，不仅便于树坑开挖质量控制，同时大大提高了工作效率并缩短了工期。再如表土剥离施工，除了在坡度较陡、表土较薄机械无法开展的地方，大部分项目表土剥离采取的是推土机、装载机、挖掘机等机械方式进行施工，而定额中仅提供了人工清理表层土的子目；在淤地坝河底淤泥流沙的清理、结合槽开挖等项目中，实际施工一般采用机械施工，而定额中仅提供了人工施工定额，不能满足实际需要[4]。由于上述子目缺少机械施工定额，设计单位在编制概算时只能以原水土保持定额中的人工施工定额进行计算，使得部分措施造价流于形式，失去造价意义。

2.1.3 部分定额步距划分粗略

谷坊、水窖、蓄水池工程，定额单位主要以米、座、眼表示，谷坊按坝高，水窖、蓄水池按容积划分步距，相当于估算指标[7]。尽管定额编列了用工数和实物消耗量，但在设计中，不同水文地质、地形条件达到安全条件下工程的具体结构、工程量都有较大差异。以土谷坊工程为例，《水土保持工程设计规范》(GB 51018—2014)对土谷坊设计是这样规定的：坝高宜取2～5 m，顶宽宜取1.5～4.5 m，上游边坡宜取1∶1.5～1∶2，下游边坡宜取1∶1.25～1∶1.75。如果一个项目设计为保证坝体稳定，根据坝址地质和筑坝土料不同情况，提出了A坝高2 m、顶宽1.5 m，坝坡上游1∶1.5、下游1∶1.25和B坝高、顶宽与A坝一致，坝坡上游1∶2、下游1∶1.5的两个工程。根据现行定额，谷坊按坝高和顶宽进行套取计算，两工程均适用于定额编号10002子目，两者单位长度造价结果是一致的。如按筑坝土方工程量计算，单位长度工程量后者是前者的1.18倍，原定额没有考虑不同坝坡带来的工程量差异，明显不符合多劳多得、按量计酬的市场经济法则。水窖和蓄水池按容积套用定额造成的结果也是如此，特别是蓄水池工程，不同设计条件下基础深度、池壁壁厚、钢筋型号、规格、间距都会发生变化，消耗的人工、材料、机械数量不同，而泛泛统一套取定额，差距更大。

2.1.4 部分定额较实际消耗明显偏低

植苗造林定额中用水消耗量较低，根据笔者对三门峡地区近年来部分造林用水实际用量调查，以地径1 cm的侧柏栽植为例，栽植100株，栽植环节用水加上后期1～2次补水，才能保证当年成活率80%以上，达到水土保持综合治理验收规范规定的合格标准，实际平均用水量约1.48 m3,而对应的概算定额子目08084给出的耗水量为0.8 m3，仅为实际耗水量的54%。植苗造林用水定额很低，在北方干旱半干旱地区，定额所列用水量只是实际用水量的1/3～1/4[6]。石坎梯田定额中的石块消耗量偏低，以定额子目09113为例，在地面坡度12°，田面宽11 m,土类级别Ⅲ级，田坎坡度75°的条件下，通过计算，田坎高度为2.34 m,田坎占地宽为0.63 m，田坎顶宽按最低0.3 m，则田坎干砌石工程量1.439 m3/m,每公顷梯田干砌石工程量1 237.54 m3，干砌石与块石换算系数1.16，得出每公顷梯田需要块石1 435 m3，但该定额里只有953 m3[5]。

2.1.5 部分定额缺项

封育治理措施作为目前水土保持重要治理措施之一，虽然单位面积治理投资较小，但从笔者近年来参与河南省水利厅组织的几十项国家水土保持重点工程实施方案技术审查结果看，封育治理措施规模往往占到项目总治理面积的近90%，做好封育措施的投资概算，保障封育措施的治理效果同样具有重要意义。封育治理措施包括护栏设施实施和补植补种两项工序，补植补种可使用林草工程定额计算，护栏设施投资由于定额体系中缺少子目而无法核定，设计单位在编制这部分清单概算时大多根据经验列取数值。由于定额缺项，审查专家和审批部门也难以科学衡量。

2.2 修订方略

上述问题造成水土保持概算水平不合理，继续使用原定额，已不能满足高水平建设水土保持工程及高质量发展的时代需要。建议从以下几个方面进行调整；一是要认真研究水土保持施工市场规律，合理调整编制规定中的取费指标和人工工资；二是根据生产力的发展对施工方式方法改进的实际情况，尽快增加造林挖坑等机械施工定额；三是取消定额中谷坊、水窖、蓄水池工程的子目，这部分工程概算改为按照工序内容和断面要素计算工程量，参照定额中土方工程、石方工程、砌石工程、混凝土工程等子目分别计算；四是要认真调研，加强定额消耗量测算，合理调整定额消耗量；五是及时对缺项定额进行补全。