关于加强自然资源领域生态外交的思考

高 兵

(中国自然资源经济研究院，北京 101149)

自然资源是发展之基、生态之源、民生之本，在生态文明建设中具有重要的基础性作用，自然资源领域在生态外交中占据重要地位。随着人类社会工业化的发展，对于自然资源的索取和生态环境的破坏不断加剧，甚至已经超过地球生态的承载负荷，自然生态环境的破坏给人类带来的损害及其不可逆转性已经引起了全球高度关注。为此，世界各国不断加强生态环境保护，日益重视国际间的合作，携手共建生态环境良好的地球美好家园。我国高度重视生态外交合作，特别是党的十八大以来，在以习近平为核心的党中央领导下，我国积极实施对外开放战略，坚持推动构建人类命运共同体，进一步扩大合作交流，把生态文明建设作为我国参与和引领全球治理的重要支撑。在自然资源领域坚持共商共建共享，加强双边、多边合作，成功实现了从全球生态文明建设的“参与者”到“引领者”角色的转换[1]。

1 时代背景

1.1 生态保护与社会发展的统一

改革开放以来，我国通过高投入、低效率、高污染的粗放式经济发展模式，在短时间内取得了世界瞩目的经济社会发展成就，但是这种粗放的发展模式使得自然资源供需矛盾日益加剧，生态环境承载能力不堪重负。就国内而言，资源的过度开发和生态环境的严重破坏制约了经济社会可持续发展；从国际来看，国际的“绿色壁垒”制约了我国传统产品的出口，逐步加剧我国资源供应的安全风险。我国需重新审视生态保护与经济发展的辩证关系，特别是生态保护在国家整体利益中的地位，进而做出新的判断和决策。

1.2 绿色发展与全球合作的共识

1972年，联合国举办人类环境会议，人类对于生态环境保护意识逐步觉醒，使得全球生态环境问题成为重大国际政治议题，国际上对于“绿色发展”的概念也逐步达成共识[2]。虽然各国在如何实现“绿色发展”的路径上存在差异，但都在积极探索适合本国的方案。同时一些全球化的生态环境问题，需要各国通力合作，贡献自身的智慧与力量。我国作为全球重要的资源大国、生态大国，对生态外交实践做出了新的思考和设想，提出的“中国经验”“中国方案”为推进全球生态文明建设做出了新的贡献。

1.3 经济实力与绿色理念的聚变

生态外交的话语权与各国的经济实力密不可分。随着我国经济社会的发展，经济实力、技术创新、治理能力等在生态领域集聚，推动实现资源生态领域高质量发展，为我国参与全球生态文明建设提供了有力的保障。经济实力为我国参与全球生态文明建设提供了物质基础；技术创新特别是资源开发、生态恢复等方面的“绿色技术”是彰显我国大国形象的有力保障；治理能力特别是自然资源开发利用与保护方面的丰富经验有助于我国在全球生态文明建设舞台上发挥积极能动的作用。

2 重要意义

2.1 推进生态外交是维护国家利益的需要

外交工作的基本目标是维护国家利益，而国家利益的外延是随着时代的发展而不断变化的。基于时代发展变化，以习近平总书记为核心的党中央，遵循人类社会发展规律，对良好生态环境的重要程度进行了重新定位，并强调生态安全是国家综合安全的重要组成部分，生态文明建设是中华民族永续发展的千年大计。因此，在外交活动中，特别是自然资源领域的对外合作中，必须保证生态安全、维护生态权益。

2.2 维护生态安全是人类共同利益的追求

生态环境问题往往具有跨国化和全球化以及公共性和长期性等属性，任何一个国家都不能独善其身。保障全球生态安全是世界各国的共同利益，全球生态安全的恶化是全球面临的共同挑战，必然威胁到整个人类社会的发展，因此世界各国应该携手并进，共同捍卫全球生态安全[3]。为此，习近平同志明确指出：“中国将继续承担应尽的国际义务，同世界各国深入开展生态文明领域的交流合作，推动成果分享，携手共建生态良好的地球美好家园”。

2.3 践行生态正义是我国生态外交的使命

随着经济全球化的深入发展，生态环境恶化带来的问题不断威胁全人类的生存发展，倒逼各国加快调整转变发展模式，积极推动国际生态合作。同时，经济发展空间的相关问题，加剧了不同发展阶段的国家和地区之间的矛盾，各国围绕经济发展空间、生态环境责任分担等问题展开激烈争辩，已经成为国际关系的“高级政治问题”。我国作为一个负责任的大国，在推进国内生态文明建设的基础上，更要在国际社会倡导和平绿色发展理念，践行正确义利观，引领和推动我国乃至全球的绿色发展，从而“牢牢占据推动人类社会进步、实现人类美好理想的道义制高点”。

2.4 开展生态外交是推进自然资源领域对外合作的重要任务

十九大报告中指出：“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，像对待生命一样对待生态环境，统筹山水林田湖草系统治理，实行最严格的生态环境保护制度，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全做出贡献。”自然资源是社会发展的物质基础、是生态产品的主要来源和生态文明建设的主战场，因此科学有效地进行自然资源管理十分必要[4]。在对外交往合作中，自然资源领域必须将生态外交贯穿其中，推进全球生态环境的国际治理，维护我国合法生态权益。

3 发展现状

3.1 主要进展

党的十八大以来，我国政府积极实施对外开放战略，进一步扩大合作交流，提出“一带一路”倡议，举办中非合作论坛、首届进口博览会等主场外交活动，拓展与更多国家的合作关系。基于这样的背景，我国在自然资源领域的国际交流与合作也日益频繁[5]。在“一带一路”国际合作方面，我国与东亚、东南亚、南亚、西亚、欧洲、非洲、大洋洲、美洲等不少国家签署了自然资源领域的合作协议，其中包括生态保护方面的合作。在自然资源保护方面，与国际组织、相关国家加强国家公园、自然保护地等方面合作；在自然资源开发方面，加强资源高效利用、绿色开发技术等方面合作；在生态治理方面，加强自然灾害和生态风险应对方面合作；在海洋科研、生态保护和修复、蓝色经济等相关领域，合作成果也十分丰富。

3.2 取得成效

我国积极参与全球自然资源治理，发挥了大国性、变革性和引领性作用，成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者和引领者，推动全球生态治理朝着更加公平合理、合作共赢的方向发展。一是我国在自然资源领域生态治理方面发挥了大国性和引领性作用，日益走近全球生态治理舞台的中央；二是我国已成为自然资源领域全球生态治理的重要参与者和贡献者，是生态保护新理念的创造者、生态合作伙伴关系的缔造者、是生态治理的行为示范者；三是我国是自然资源领域全球生态治理的重要引领者，坚定践行国际生态履约责任，始终以团结合作精神和建设性态度推动全球环境治理进程[6-7]。

3.3 鲜明特点

随着国际力量多极化和均衡化的发展，传统上由发达国家主导的国际生态外交格局开始被扭转。自然资源领域生态外交呈现以下特点。一是参与主体日趋多元、扮演不同角色。国家、政府组织、非政府组织和社会团体都在其中发挥指导、协调、组织、评估等功能，企业乃至个人也成为利益攸关方。二是利益复杂多向，合作冲突凸现。利益涉及到国家、组织、个人及全人类，代内利益与代际利益、经济发展和生态保护等多对矛盾。三是科技属性强，影响发言权。臭氧层保护、气候变化影响、跨国海洋保护、极地资源利用等依赖于现代科技发展，进而影响规则制定权与国际话语权。四是多元合作机制，规范日益统一。国际合作机制在自然资源领域生态外交中扮演重要角色，相关国际规范日益全球化和趋同化。

4 问题与挑战

自然资源领域生态外交已经历了四十多年的发展，日渐成熟，我国已成为国际生态领域的重要角色，为解决国际生态问题，促进自然资源国际生态领域的交流与合作发挥了重要作用，但是现阶段仍存在一些问题，面临众多挑战。

4.1 存在问题

一是未能形成合力。自然资源领域生态外交相关职责职能分散在外交部、自然资源部、生态环境部、商务部、国家发展和改革委员会、林业与草原局等部门，同时还涉及到相关组织和企业，缺乏权威的、集中统一的协调组织，因此难以形成对外合力。二是资源配置不足。自然资源领域生态外交具有很强的专业性，需要专业精通、熟悉国际规则、掌握谈判技巧的复合型人才，目前极为短缺；资金方面，政府资助极易受到国际局势和舆论导向的影响，缺少社会资金的来源渠道。三是宣传力度不足。自然资源领域生态保护理念与措施宣传力度不足，导致国际社会过分强调我国的生态责任与义务，而忽略我国做出的积极努力。

4.2 面临挑战

一是生态问题与资源短缺的双重压力造成发展遇瓶颈。我国资源生态问题和资源消耗问题引起了国际社会的高度关注，国际上常常针对我国的资源生态问题发出责难，要求我国承担过多的责任和义务。二是“生态威胁论”：锋利的国际舆论利剑。西方国家夸大、渲染我国生态环境问题，将其国际化，并将其与国际贸易、人权、外交等联系在一起。三是利益分化，自然生态大国身份失位。作为一个发展中国家，我国的社会发展早已走在发展中国家的前列，对于生态保护的利益诉求不同于其他国家，这导致在生态外交中没有坚定的伙伴，缺乏多元化的安全保证。四是规则制定缺失，在国际上没有话语权。当前国际自然资源和生态保护方面的认定标准和生态补偿交易的规则基本上是发达国家制定的，国际间的生态组织和生态协会缺少我国的声音。

5 建 议

5.1 基本理念

在《联合国气候框架公约》《联合国防治荒漠化公约》《生物多样性公约》《巴黎协定》等基本框架下，我国应加强与联合国组织、国际组织特别是欧盟、欧盟国家及其各级组织、科研院所、民间组织、企业等在自然资源资产管理与生态、生物多样性保护、利用、修复方面开展广泛的合作交流，通过理念、战略与成果交流，相关政策标准对接，行动计划与工作机制合作，互相参与对方的研究和项目，互学互鉴，多渠道、多途径、多层次主动介绍中国经验、中国案例、中国成果和中国智慧，达到民心相通、利益相连、成果与机会共享、发展共促的目标。

5.2 重点领域

自然资源领域生态外交涉及到的领域主要包括国土空间规划与用途管制，生态保护与修复，国家公园、地质公园和矿山公园等自然保护地体系建设管理，自然资源与生态、生物多样性调查、监测和评估评价，自然资源资产与自然资本或者生态资本核算及生态补偿，荒漠化防治、湿地保护、森林草原保护、生态保护等，海洋自然与海洋生态保护与利用，自然资源产业与生态保护协调发展等。

5.3 主要举措

1) 加强顶层设计。制定自然资源与生态国际合作交流的指导意见，明确生态外交的任务目标和重点领域，绘制合作交流的路线图，构建新的合作交流机制和平台，明确路径、方法、群体、手段、技术支撑，列明责任单位的责任清单和负面清单及其考核评估办法，建立完善的生态外交经费、人才与合作交流培训等保障体系。建立自然资源领域生态国际合作交流专项基金，保障自然资源领域生态国际合作交流机制、平台建设经费和相关合作交流计划、项目的落地实施。

2) 建立推动机制。建立自然资源领域生态外交推动落实机制。各级自然资源主管部门、事业单位、相关行业企业、民间组织、科研院所等应加强与国际组织、欧盟、欧盟各国及其相关行政部门、行业企业、非政府组织、学术团体、科研院所、个人等多层面、多渠道、多领域、多方式的交流合作机制。建立联席会议机制，制订任务清单，畅通合作交流渠道，丰富交流合作形式，及时评估交流合作的收获，调动发挥各方面的优势和积极性、主动性。例如：举办中欧自然资源治理双边研讨会，及时沟通成果，建立长效沟通机制。

3) 搭建合作平台。与联合国驻华机构、欧盟驻华机构建立更紧密的合作关系。建设科研政策平台，在自然资源核算、生物多样性保护、保护地建设、经济决策信息等领域开展合作。创建“中欧生态保护修复论坛”“中欧自然资本管理研究与开发行动计划”等一系列新的合作交流机制和平台。推动政府间、企业、民间团体和科研院所发挥各自的优势，积极与国际组织和欧盟相关机构、团体建立新的合作交流机制和平台。

4) 发挥既有优势。地质公园的理念由我国首先提出，并为世界地质公园的发展提供了典范，受到了国际组织和其他国家的赞赏。当前世界地质公园建设管理评估的主体力量是中国和欧盟，我国应当在地质公园等相关优势领域不断提高影响力，扩大话语权，充分利用如“矿山公园”这样由我国自主创造的，协调矿产开发与生态环境保护的中国方案，用矿山公园建设这种形式去改变国际上对我国矿产资源开发的不好印象，为我国走出去提供强有力的支撑。

5) 加强开放合作。开放自然资源标准规范领域合作。开放自然资源领域生态法规政策、战略规划、标准规范、调查监测、行动项目、评估考核等方面的研究论证与建设工作。主动对接国际公约欧盟的相关行动计划，将相关标准规范进一步落实到自然资源管理、国土空间规划和生态保护修复等方面的政策、法律条文和机制建设中，丰富我国履行这些国际公约的证据，建立共通的话语体系。同时，积极参与联合国及相关国际组织制定自然资源领域生态法规政策、战略规划、标准规范等工作，提供“中国方案”和“中国智慧”。

6) 讲好中国故事。积极探索并不断丰富向国际和欧盟介绍、展示中国生态文化和中国生态智慧的途径、方式和媒介，特别是中国传统文化中天人合一、道法自然等体现人与自然和谐相处的“中国智慧”。讲好生物多样性保护、气候变化应对等国际和欧盟关切议题的“中国故事”，明确规定相关科研院所和生态保护修复项目实施机构要借鉴国际组织年度报告和专项报告的形式和内容。