新时代我国保护性开采特定矿种管理政策分析与研究

王建忠，许书平，陈志广，孔 宁

(自然资源部油气资源战略研究中心，北京 100860)

保护性开采的特定矿种钨、锡、锑、稀土是我国重要的战略性矿产资源，也是我国优势矿产资源，多年来储量、产量、出口量居世界前列[1]。国家高度重视保护性开采的特定矿种的保护和合理开发利用，自20世纪80年代以来，针对生产能力过剩、资源利用率低、产业结构失衡、环境污染突出、出口秩序混乱等问题，先后出台了一系列政策文件[2]，在加强管理与维护秩序、促进合理开发与高效利用取得了显著成效。在新时代生态文明建设和国家总体安全观，以及中美贸易争端背景下，对保护性开采特定矿种管理提出了新的要求，全面审视现有管理政策，深入剖析问题，总结经验做法，提出进一步健全完善管理政策意见建议，对促进资源高效利用、保护生态环境、保障资源安全具有重要意义。

1 保护性开采特定矿种管理有关规定

《矿产资源法》规定，对保护性开采的特定矿种实行有计划的开采。《矿产资源法实施细则》对保护性开采的特定矿种进行了定义，指国务院根据国民经济建设和高科技发展的需要，以及资源稀缺、贵重程度确定的，由国务院有关主管部门按照国家计划批准开采的矿种。1988年和1991年国务院分别将黄金、钨、锡、锑、离子型稀土确定为保护性开采的特定矿种。自然资源部(原国土资源部)、工业和信息化部、商务部、国家发展和改革委员会等有关部门对国家实行保护性开采的特定矿种先后出台了一系列管理政策措施，从管理的目的和角度来看，总体上可归纳为以下四个方面。

1.1 规划调控，总量控制

1.1.1 规划调控

矿产资源规划是落实国家资源安全战略、加强矿产资源宏观管理的重要手段，是依法审批和监管矿产资源开发利用的重要依据。自2001年《全国矿产资源规划》开始持续要求加强对优势矿产资源的保护和开采管理，实行规划调控、限制开采。2005年，国务院要求按控制总量、节约资源、合理布局等原则，制订钨、锡、锑工业发展规划。《全国矿产资源规划(2016～2020年)》又将钨、锡、锑、稀土等24种矿产列入战略性矿产目录，以提高资源安全供应能力和开发利用水平，要求保护性开发钨、锡、锑矿产，优化稀土开发和保护格局。明确到2020年，稀土矿开采总量(稀土氧化物REO)控制在14万t/a，钨矿开采总量指标控制在12万t/a[3]。

1.1.2 开采总量控制

国务院于1991年首次明确规定，对钨、锡、锑和离子型稀土矿产实行有计划的开采。原国土资源部于2002年、2006年、2009年先后对钨、稀土、锑实施开采总量指标控制管理政策(对钨矿、稀土矿下达开采指标延续至今，锑矿于2014年起停止下达开采指标)；2009年，《国土资源部关于印发<保护性开采的特定矿种勘查开采管理暂行办法>的通知》(国土资发〔2009〕165号)强调保护性开采的特定矿种的勘查、开采要实行统一规划、总量控制的原则；2012年，《国土资源部关于印发<开采总量控制矿种指标管理暂行办法>的通知》(国土资发〔2012〕44号)细化了保护性开采特定矿种的开采总量控制指标管理措施。此外，工业和信息化部对钨、锡、锑、稀土按年度下达冶炼分离生产指令性计划，实施冶炼分离指令性生产计划指标管理。2018年起，工业和信息化部、自然资源部开始联合下达稀土开采、冶炼分离总量控制计划。开采总量控制指标管理是防止优势矿产资源过度开采的有力举措，是保护和合理利用矿产资源的重要抓手。

1.1.3 出口管控，限制外商投资

自1999年起，国家对稀土产品出口实行配额管理。2000年，对钨品出口实行配额管理。2001年起，加强对钨、锡、锑、稀土等优势矿产的出口总量控制[4]。1998年，《外商投资产业指导目录》将钨、锡、锑矿开采以及稀土勘查、开采、选矿、冶炼、分离列为限制外商投资产业目录；2002年以来，将稀土列为禁止外商从事勘查、开采、选矿产业目录，将稀土原料列为加工贸易禁止类商品目录，取消了稀土产品出口退税，逐步消减出口配额数量，多次提高出口关税税率。在世贸组织裁决我国稀土出口管理政策违反WTO规则的背景下，2015年，有关部门取消了出口配额和出口关税，大幅提高了稀土资源税标准。2019年6月，国家发展和改革委员会、商务部发布《外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2019年版)》，禁止投资稀土、钨勘查、开采及选矿。出口管控和限制外商投资对于维护我国优势矿产资源开采、出口秩序起到了积极成效。

1.2 严格采矿权审批登记

自然资源部(原国土资源部)多次发文规范、严格保护性开采特定矿种特别是钨、稀土采矿权审批登记管理。1999年，《关于对稀土等八种矿产暂停颁发采矿许可证的通知》(国土资发〔1999〕104号)暂停稀土、钨、锡、锑采矿许可证的颁发；自1999年4月至2001年底，对拟新建的稀土、钨、锡、锑开采项目暂停审批和颁发采矿许可证，暂停审批用地。2005年，《国土资源部关于规范勘查许可证采矿许可证权限有关问题的通知》(国土资发〔2005〕200号)规定钨、锡、锑、稀土矿床储量规模为中型(含)以上的，由国土资源部颁发采矿许可证。2007年，将新设钨、稀土探矿权采矿权及申请扩大勘查开采范围、扩大产能上收至部审批登记。2009年以来，连续发文暂停受理新的稀土矿勘查、开采登记申请，及新设钨矿勘查登记申请。2015年，《国土资源部关于规范稀土矿钨矿探矿权采矿权审批管理的通知》(国土资规〔2015〕9号)规定，除中央基金或者省级地质专项资金勘查项目和国家确定的大型稀土企业集团外，继续暂停受理新的稀土矿勘查、稀土矿和钨矿开采登记(含扩大矿区范围)申请。但由于钨矿采矿权申请暂停，而探矿权申请不限制，造成勘查与开采不协调的矛盾突出，部分企业出现“以采代探”违法现象。2018年，《自然资源部关于进一步规范稀土矿钨矿矿业权审批管理的通知》(自然资规〔2018〕6号)规定，勘查矿种变更为(或增列)稀土矿、钨矿的，向原发证机关申请；开采矿种变更为(或增列)稀土矿、钨矿的，向自然资源部申请，并停止新设工程建设回收利用稀土资源的项目。2019年12月，《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见(试行)》(自然资规〔2019〕7号)明确钨、稀土、锡、锑矿业权出让、登记权限由自然资源部负责。以上文件对保护优势资源，尤其是规范稀土矿、钨矿矿业权审批管理和勘查开采秩序发挥了重要作用。

1.3 产业政策、用地政策等准入管控

1.3.1 产业政策

《产业结构调整指导目录(2011年本)》(修正)(发展改革委9号令)规定，新建、扩建钨、钼、锡、锑开采、冶炼项目，稀土开采、冶炼、分离项目为限制类。《国务院关于发布实施<促进产业结构调整暂行规定>的决定》(国发〔2005〕40号)规定，对《产业结构调整指导目录》中属于限制类的新建项目，禁止投资。投资管理部门不予审批、核准或备案，土地管理、环境保护、工商等部门不得办理有关手续。2018年，《国家发展改革委商务部关于印发<市场准入负面清单(2018年版)>的通知》(发改经体〔2018〕1892号)对《产业结构调整指导目录》有关措施进行了重要修订，新建、扩建钨、稀土开采项目为有条件限制，锡、锑已不再作限制。

1.3.2 用地政策

2012年，《国土资源部国家发展和改革委员会关于发布实施<限制用地项目目录(2012年本)>和<禁止用地项目目录(2012年本)>的通知》(国土资发〔2012〕98号)规定，新建、扩建钨、锡、锑矿开采属于禁止用地项目；新建、扩建钼金属量资源量小于20万t、开采规模小于100万t/a的钼矿项目，以及稀土开采也属于禁止用地项目。

1.4 行业秩序整顿，加强监管

2005年以来，按照国务院的统一部署，有关部门持续开展保护性开采特定矿种的开发秩序专项整治，集中打击和查处私挖盗采、违规生产销售、非法出口等黑色产业链，关闭淘汰了一批浪费资源、破坏环境的矿山，并于2004—2005年公告了符合开采资格的全国钨、锡、锑和稀土矿山名单，2012年重新公告了稀土探矿权、采矿权名单。2011年5月，《国务院关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见》(国发〔2011〕12号)要求建立稀有金属部际协调机制，组建稀土办公室，加强对稀土开采、生产、流通、进出口等环节的统筹管理，实施更为严格的生态环境保护标准，进一步加大了对稀土行业的监管力度。近年来，以供给侧结构性改革为主线，加大部门协调力度，深化监管区域联动机制，通过落实政府监管和企业主体责任，积极探索构建开发秩序监管长效机制，以实现开采、生产、流通以及进出口秩序规范有序，资源利用绿色环保，战略支撑作用有效发挥。

2 存在的主要问题

国家对保护性开采特定矿种实行有计划开采，并顺应经济社会发展形势不断完善管理制度，对科学保护和合理开发利用资源、规范勘查开采和行业市场秩序、优化产业结构布局、保护生态环境取得了积极成效，有效缓解了之前存在的生产能力过剩、资源利用率低、产业结构失衡、出口秩序混乱等问题，对增强保护性开采特定矿种矿产品贸易在国际上的地位和话语权发挥了重要作用[5]，但在管理中还存在一些深层次问题需要从国家层面统筹解决。

2.1 动态调整机制尚未建立，不同矿种执行政策不一致

除2016年根据《国务院关于宣布失效一批国务院文件的决定》(国发〔2016〕38号)，黄金不再作为实行保护性开采的特定矿种外，保护性开采的特定矿种近30年来比较固定，动态调整机制尚未建立。目前，矿业形势、资源稀缺和贵重程度[6]、产业政策、市场行情等与之前已发生较大变化。即使在4个矿种内部，执行的政策也存在较大区别，稀土、钨执行开采总量控制，锡、锑已不再进行指标管理；产业政策将新建、扩建锡、锑开采项目不再列入限制类；稀土、钨禁止外商投资勘查、开采及选矿，锡、锑勘查、开采未禁止。此外，4个矿种的矿业权管理在准入条件、申请人主体资格上也有差异。

2.2 开发利用监管执行不到位，上、下游产业结构失衡较明显

长期以来，对保护性开采特定矿种保护的开发利用与监管的法律依据，除了《矿产资源法》《矿产资源法实施细则》上有原则性规定以外，缺乏配套法规，立法工作相对滞后，强制措施不足，对资源保护力度不够。由于已有部分规章和规范性文件的法律层次不够，导致政策执行力不足，如国土资发〔2009〕165号文对保护性开采的特定矿种与其他矿种共伴生的有关规定，实际管理中往往难以界定、不便操作。对共伴生的综合利用约束力较弱，尤其对无证开采或以多金属名义开采以逃避保护性开采的特定矿种管理、私挖滥采等非法开采以及矿产品加工等明显缺少约束力，难以适应新形势要求。全国稀土冶炼分离产能超过合法稀土采矿权开采规模和国家下达的开采总量控制指标限额，产业结构失衡，导致市场竞争加剧[7]，资源盗采屡禁难止，对稀土开采秩序和矿产品出口监管造成较大压力。

2.3 产业集中度低、产品附加值不高，生态环境破坏问题仍难杜绝

2017年以来，在产业升级的大背景下，新兴产业和先进制造业对稀土、钨等矿产需求量明显增加，钨、锡、锑、稀土等矿产开采、加工继续保持增长态势，行业经济效益明显好转，计划指标难以及时满足市场需求，企业增加指标呼声较高[8]。目前，全国现有稀土矿(REO)开采规模、钨矿(三氧化钨)开采规模均已超过开采总量控制规划目标，但钨、稀土等矿山仍存在“多、散、小、弱”情况，矿产开发集约化、规模化程度不够、产品附加值低，多数以矿山原料和冶炼初级产品出口，而技术含量高、附加值高的深加工产品还需要进口[9]。此外，矿山开采因开采工艺不达标、环保措施不到位等影响生态环境时有发生。2018年，中央环保督察在广西发现因稀土开采工艺落后造成的生态环境破坏问题，引发社会关注。

2.4 查明资源储量下降，后续资源保障能力不足

我国保护性开采特定矿种经过多年开采，资源品位逐渐下降，储采比下降，基础储量减少，资源优势正逐步减弱[10]，大多数矿山面临资源枯竭，资源接替压力较大。受国际矿业市场和国内政策影响，地质勘查投入趋于下行，增加了我国矿产资源安全供应风险。近年来，随着稀土产品应用技术的进步和应用领域的不断扩展，国外一些国家加大稀土资源勘查力度，全球稀土供应格局在逐步发生改变，俄罗斯、美国、巴西、澳大利亚发现一批大型轻稀土矿床，缅甸、越南等国家发现多个中重稀土成矿区带，我国稀土资源占世界比重呈逐步下降趋势，因此有必要确保稀土项目投资力度，增强六大稀土集团的国际竞争力。据2018年全国地质勘查成果通报，我国地质勘查投入自2012年以来持续下降，尤其锡、锑、稀土降幅较大[11]。我国部分重要矿产资源对外依存度不断增加，锑矿、锡矿均由产能过剩转变为净进口。

3 建议与思考

党的十九大报告指出中国特色社会主义进入了新时代，提出了必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策。习近平生态文明思想进一步为新时代生态文明建设指明了方向。矿产资源的勘查、开采，包括保护性开采特定矿种必须要践行绿色发展理念。自然资源部成立后，按照“两统一”职责，对矿产资源开发管理工作提出了新的更高要求，要始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻落实新时代提出生态文明建设、国家安全观及全面深化改革的系列要求，统筹处理好我国保护性开采特定矿种资源高效利用、保护生态环境、保障资源安全、增强国际话语权。尤其在中美贸易争端中凸显稀土等保护性开采特定矿种战略地位背景下，需从国家层面提出进一步健全完善管理政策意见建议。

3.1 明确保护性开采特定矿种的法律地位，加快建立动态调整机制

按照《矿业权出让制度改革方案》关于更好发挥政府作用，加强战略性矿产调控，保障能源资源安全的要求，必须保持保护性开采特定矿种的战略地位和资源优势，对保护和开发利用的监管亟待通过法律手段予以加强。对成熟的、行之有效的部门规章和规范性文件，逐步上升为国家法规性文件，提高政策的执行力。加快修改完善《矿产资源法》及其配套法规，坚持对矿产资源的集中统一管理，突出保障国家能源资源安全，明确保护性开采特定矿种的法律地位，为其动态调整、市场调控、行业监管、矿产地储备等提供法律依据。新形势下，应强化规划管控约束力，强化国家规划矿区管理，完善矿产地储备和保护机制，加快建立保护性开采特定矿种和矿产地储备的动态调整机制。

3.2 提高资源开发产业集中度，完善监管机制，促进全产业链协调发展

为实现矿山企业规模化、现代化，促进产业链升级，提高市场竞争力，淘汰“小、散、乱”的矿山。按照《矿业权出让制度改革方案》关于要充分发挥市场配置资源的决定性作用，激发市场活力的要求，充分发挥市场调节机制，以促进资源向优势企业集中。对实行开采总量控制的矿种，在满足生态文明要求、资源合理开发利用的前提下，由矿山企业根据市场行情自主决定开采量，最终形成政府制定政策导向、企业适应市场调节并重的管理机制。加大违法违规和超指标、无指标开采行为的处罚力度。以开采总量指标与选冶、分离加工能力的平衡匹配为重点，加强资源开采、加工、出口各环节的统筹监管，发挥部际协调机制的作用，强化对保护性开采特定矿种的调控力度，提高资源开发产业集中度，促进全产业链协调发展。矿业发展必须适应市场变化，加快矿业结构调整和转型升级，增强可持续发展能力。

3.3 突出生态优先，绿色发展，严格准入条件，提高开发利用水平

按照生态优先，绿色发展的要求，严格资源开发利用的行业规范和准入条件、产业布局、环保要求，科学合理制定并严格监督落实保护性开采特定矿种的“三率”指标，实现资源高效开发和综合利用，坚持和加强创新驱动，不断提高产品附加值。推动《稀有金属管理条例》尽快出台，规范生产经营秩序，合理开发利用资源和保护生态环境。坚持在开发中保护，在保护中开发，加大资源保护和监管执法力度，严防非法开采资源破坏生态环境，按照“谁开采、谁治理”“边开采、边治理”的原则，加大矿山地质环境恢复治理力度，不断改善矿山地质环境，推动行业绿色可持续发展，统筹开发布局与时序，形成协调有序的资源开发保护新格局。同时，面对当前矿业整体经济形势下行，矿业发展活力不足，生态环保约束严格等问题，矿产资源管理体制机制应不断改革创新，正确处理政府与市场、资源与环境、合理开发与保护利用的关系。

3.4 完善重要矿产地的储备，合理支持矿业权申请，保障资源安全

加快建立保护性开采特定矿种资源储备制度，加大地质勘查投入，鼓励根据市场行情、供需形势变化等因素合理调节开采指标，依法依规合理支持保护性开采特定矿种的矿业权申请，并适当向贫困地区倾斜，尤其是支持向六大稀土集团出让稀土探矿权，逐步解决资源接续问题。建设矿产资源基地，守住资源安全底线。及时做好矿业权管理与产业政策及用地政策的衔接。根据国土资发〔2012〕98号文关于“《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》执行中，国务院发布的产业政策和土地资源管理政策对限制和禁止用地项目另有规定的，按国务院规定办理”的规定，考虑到该文件制定所依据的《产业政策结构调整指导目录(2011年本)》有关产业政策已进行了修订，建议土地供应政策与产业政策保持一致，对锡、锑开采项目和符合产业政策的钨、稀土开采项目不再禁止用地，同时，对有关用地政策进行修订。