浅析油气资源勘探开发环境影响评价与矿业权管理

韩亚琴，景东升，司 芗，王 硕

(自然资源部油气资源战略研究中心，北京 100034)

1 现行法律法规依据

1.1 基本要求

《中华人民共和国环境保护法》(2014年修订)第19条规定了编制有关开发利用规划，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。 未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设[1]。《中华人民共和国海洋环境保护法》(2017年修正)第47条规定海洋工程建设项目单位应当对海洋环境进行科学调查，编制海洋环境影响报告书(表)，并在建设项目开工前，报海洋行政主管部门审查批准[2]。

1.2 环境影响评价的分类

按照《中华人民共和国环境影响评价法》(2016年修订)和《海洋工程环境影响评价管理规定》(2017年修订)有关规定，目前环境影响评价分为两类：一类是由政府部门在编制规划时要组织编制报批的规划的环境影响评价，包括规划环境影响评价和专项规划环境影响评价；另一类是以建设项目为对象的建设项目环境影响评价，依据环境的影响程度，包括编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表[3-4]。

1.3 建设项目环境影响评价的概念

广义概念指对拟建项目可能造成的环境影响对包括环境污染和生态破坏进行分析、论证的全过程，提出采取的防治措施和对策。

狭义概念指对拟建设项目在兴建前对其选址、设计、施工、运营和生产阶段可能带来的环境影响进行预测和分析，提出相应的防治措施，为项目选址、项目设计及投产后的环境保护提供科学依据。

2 油气勘探开发环境影响评价审批的基本要求

2.1 油气资源勘探开发环境影响评价适用

对于政府主体来说，有义务在职责范围内做规划的环境影响评价；对于石油公司主体来说，进行油气资源勘探开发也只能做建设项目环境影响评价。

2.2 油气资源勘探开发环境影响评价分类

依据建设项目特征和所在区域的环境敏感程度，综合考虑建设项目可能对环境产生的影响，按照《建设项目环境影响评价分类管理名录》和《海洋工程环境影响评价技术导则(GB/T 19485—2014)》规定，勘探开发工作不同，适用的环境影响评价工作内容不同[5-6]。其中，陆上油气勘探开发工作需要编制环境影响报告表或环境影响报告书，需编制环境影响报告书的是石油天然气页岩气新区块的开发、煤层气生产能力1×108m3及以上或涉及环境敏感区的建设项目，其他如探井、调整井等可以编制环境影响报告表，编制完成后报地方各级生态环境保护部门审批；海上油气勘探开发工作需要编制环境影响登记表、环境影响报告表或环境影响报告书，需编制环境影响报告书的是污水排放量1 000 m3/d及以上、年产油量2×105t及以上和生态环境敏感区的建设项目，勘探工程和不在海洋生态环境敏感区内且排污量未超出原环境影响评价批复排放总量的海洋油气开发工程调整井只需编制环境影响登记表报生态环境部备案即可，其他情况要编制环境影响报告表，编制完成后报地方各级生态环境部审批。

2.3 油气资源勘探开发环境影响评价时点

《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国海洋环境保护法》均明确规定“未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设”“建设项目开工前，报海洋行政主管部门审查批准”[1-2]。《中华人民共和国环境影响评价法》2016年修订时，也明确了建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设”。由此可见，油气资源勘探开发建设项目环境影响评价的时点就是具体项目或工作开工建设之前[3]。

2.4 “开工许可”对油气资源勘探开发环境影响评价的约束

油气矿业权属于一级审批，但油气勘探开发工作需要办理的其他行政许可分属不同级别的不同部门管理，且管理方式上各省均略有不同。以四川省为例，建设项目开工前需要到地方办理开工许可，办理时需要提供项目建设委托书、矿业权证、安全生产许可证等，同时施工前要向当地经济和信息化局、发展和改革局、公安局、生态环境局、安全生产监督管理局、水务局、气象局等部门备案；吉林省目前无开工许可的审批，石油公司施工前向施工所在地政府发协调函或者介绍信，政府部门组织开协调会议，开钻前必须办理完成征地工作、持有矿业权许可证并已获得环境影响评价批复等。渤海海域油气勘探开发施工前也需要办理开工许可，探井开工许可前需要获得自然资源、交通、军事和生态环境等部门的许可。

3 油气勘探开发环境影响评价审批的特点

油气勘探开发环境影响评价审批的主要特点体现在以下三个方面：一是审批对象单一，环境影响评价报告中评价对象是油气勘探开发的建设项目，包括对单井的环境影响评价、对海上平台的环境影响评价或者对陆地井场的环境影响评价等；二是审批层级多且复杂，依据陆域海域、用地类型、单体建设项目规模等因素分类，不同的建设项目环境影响评价审批涉及部省市县四级管理部门；三是审批时点确定，环境影响评价审批必定是在具体项目或工作开工建设之前完成，否则建设项目不允许开工。

环境影响评价审批与矿业权审批属不同部门的行政审批事项，油气勘探开发环境影响评价以建设项目为管理对象，与矿业权管理无直接联系，从矿业权管理到环境影响评价管理中间过程还要经过诸多行政许可过程，同时，环境影响评价管理也有独立的监管体系，将环境影响评价审批与矿业权审批捆绑管理，存在诸多问题。

4 油气矿业权审批在环境影响评价管理方面存在的问题

4.1 动态环境影响评价与矿业权审批之间的矛盾

油气矿业权管理周期是固定的，探矿权首设时间一般为3年，到期可以延续，许可证每次可以延续2年，采矿权许可证有效期依据矿山设计规模和探明储量情况可批准最长时间10～30年不等，到期可依据具体情况申请延续。但环境影响评价工作并不区分探矿阶段还是采矿阶段，它贯穿油气资源勘探开发全过程，且环境影响评价是动态的，只要有建设项目施工就必须进行环境影响评价。石油公司获得许可证以后，如有新的施工建设需求，仍需要持续对建设项目进行环境影响评价。所以从操作上来说矿业权许可证从审批上无法实时、有效地跟踪石油公司环境影响评价，仅能在矿业权首次设立时或矿业权到期时依据该矿业权范围对某个时点完成的环境影响评价向石油公司提出要件需求。

4.2 矿业权审批对环境影响评价的规定不全面

油气矿业权审批分为油气探矿权审批和油气采矿权审批，没有法律法规对油气探矿权审批提出明确的环境影响评价要件规定；采矿权审批按《矿产资源开采登记管理办法》第五条规定采矿权申请人办理采矿许可证时，应当提交开采矿产资源的环境影响评价报告[7]。原国土资源部《关于进一步规范矿业权申请资料的通知》(国土资规〔2017〕15号)要求申请人办理采矿权新立和变更扩大面积申请时应提交“环保部门批复文件”，但对于“环保部门批复文件”的类型也无明确的要求[8]。因此，矿业权审批对环境影响评价管理虽有规定，但规定不全面、不科学。主要体现在两个方面，一是对探矿权无明确规定，对采矿权也只是新立和变更扩大面积有所规定，延续和其他变更类型也无明确规定；二是对于环境影响评价批复作为要件的规定是原国土资源部以国土资规〔2017〕15号规范性文件的方式提出的要求，而其上位法《矿产资源开采登记管理办法》仅提出了矿产资源的环境影响评价报告的要求。下位法要求程度高于上位法要求程度，也存在一定法律风险。

4.3 环境影响评价管理特点不能满足矿业权管理需求

海域以外的建设项目环境影响评价的审批归地方生态环境部门负责，油气开采区块环境影响评价以单井环境影响评价为主，新建设或扩建的开采项目要编制环境影响评价报告书，对于建设项目来说，无论是井场建设还是限于井位或井场周边几百米范围内，而油气采矿权范围往往几十到几千平方千米，所以井场或单井环境影响评价在采矿权范围内呈现单点、分散分布，即使是集中分布，一个井场的面积与一个采矿权范围相比，也只是点对面的关系，因此，以建设项目环境影响评价来作为采矿权要件并不能全面反映采矿权范围的全部情况，这种环境影响评价管理特点也就不能满足矿业权管理需求。

4.4 石油公司办理采矿权环境影响评价要件存在的难处

由于石油公司在开工前需要办理采矿权许可证、安全生产许可等，为尽快获得开工许可，尽早获得采矿权许可证，以便加快勘探开发进度，石油公司会先编制框架性的环境影响评价报告书，获得环境影响评价批复后取得采矿权许可证，在后期油气开发生产过程中，涉及到具体施工建设时，再针对建设项目开展环境影响评价。前后两类环境影响评价内容有粗细之分，存在重复工作量。另外，石油公司没有专业的做环境影响评价的团队，只能委托具备资质的专业做环境影响评价的公司，重复做工作也导致资金成本提高。而且由于采矿权环境影响评价不属于国家环境影响评价法和建设项目环境影响评价分类管理名录范围，现在部分省市生态环境部门明确规定不再受理油气采矿权类的环境影响评价报告的审查，石油公司无法获取环境影响评价批复意见书，在审批时只能允许其提供采矿权申请范围内的建设项目环境影响评价批复，但这类环境影响评价批复并不能全面反映采矿权所有区域的情况。

4.5 跨部门管理环境影响评价造成行政效率低

油气矿业权审批属自然资源部一级审批事项，环境影响评价审批依据工作对象不同归各级生态环境部门审批，生态环境管理部门对于油气资源勘探开发工作建设项目环境影响评价从审批和监管上均有独立的管理体系，自然资源部对油气采矿权审批时对环境影响评价批复的要件做出单独的要件规定从管理上难以取得较好的效果，反之却给矿业权人带来较大的负担，矿业权审批人员对环境影响评价的诸多事宜也很难做到清晰了解，给审批带来难度，即使征求生态环境部门的意见，也会拉长矿业权审批时间，造成政府行政效率低。

5 按照“放管服”的改革思路，建立科学合理的矿业权与环境影响评价管理体系

基于上述油气资源勘探开发环境影响评价与矿业权管理在当前管理制度下存在的问题，应按照“放管服”的改革思路，从环境影响评价审批的基本要求和特点出发，加强与生态管理部门的沟通协调，一方面考虑其与矿业权管理解绑，同时也应建立配套的管理制度使环境影响评价管理与矿业权管理制度更加契合；另一方面从长远考虑应重新制定矿业权设置面积的标准，考虑矿业权管理与土地复垦、矿山地质环境保护等管理能够更加科学有序的衔接。

5.1 进一步简政放权，取消环境影响评价审批与矿业权审批的“捆绑”关系

《中华人民共和国环境影响评价法》2016年修订时，删除了第25条中的“该项目审批部门不得批准其建设”，即将原“建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，该项目审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设”修改为“建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设”[3]，不再将环境影响评价的审批与其他部门的审批挂钩。同时，目前建设项目环境影响评价的特点与油气矿业权管理从内容上不能吻合，通过“开工许可”、生态管理部门的监管措施可以实现对石油公司的有效监管，因此建议取消环境影响评价审批与矿业权审批的“捆绑”关系。

5.2 加强部门协调，推动环境影响评价管理改革

2019年12月，生态环境部印发《关于进一步加强石油天然气行业环境影响评价管理的通知》，将已完成产能建设的油气开发区块改为可以按照区块开展建设项目环境影响评价，区块环境影响评价里包括新井、加密井、调整井、站场、设备、管道和电缆等[9]。这项改革使得环境影响评价管理一定程度上向油气矿业权管理的特点和需求靠近，但仍有进一步改革的空间。因此，下一步应与生态管理部门建立会审会商制度，加强与生态管理部门的协调和沟通，通过搜集典型案例，逐步理清矿业权管理、油气资源勘探开发和环境影响评价管理之间的关系，找到环境影响评价管理与矿业权管理、油气资源勘探开发的契合点，推动建立环境影响评价管理与矿业权审批能够相互吻合的制度体系。

5.3 运用“互联网+”，建立信息共用共享

取消环境影响评价审批与矿业权审批的“捆绑”关系，不代表油气矿业权管理完全忽略对环境影响评价方面的约束，可以通过建立“互联网+”的行政审批模式，打通与生态环境部门信息沟通渠道，建立信息的互联互通模式，实行矿业权与环境影响评价批复的并联审批，通过“双随机、一公开”的方式随机核验，既提高审批效率，保障审批的准确性，也能够达到对矿业权人的警示作用，另外无需矿业权人重复提交环境影响评价批复，也能够减轻矿业权人负担。

5.4 转变管理思路，改革油气矿业权管理制度

受油气矿业权主体少、油气勘探开发特点、地质条件等因素影响，我国矿业权区块面积普遍较大，探矿权区块最大面积约8 700 km2，采矿权区块面积几十到几千平方千米不等，全国陆上海上油气矿业权面积达到300多万平方千米，矿业权区块面积大能够给矿业权主体带来更多的空间，对于政府对矿业权管理也更便利。但随着上游油气勘查开采主体不断增多，主管部门对于矿业权区块退出面积的增加，管理难度的加大，有必要重新制定油气矿业权区块面积标准，做好与矿业权的管理相关的环境影响评价、土地复垦、矿山地质环境保护等其他管理上的有效衔接，理清矿业权管理的内容，细化管理制度，加强矿业权与其他行政许可在管理制度上的吻合性。