国土空间规划视角下有关详细规划与城市设计的思考

杨子黎

贵州省城乡规划设计研究院 贵州 贵阳 550003

1 国土空间规划体系建设

自2018年3月组建了自然资源部门，各级“三定方案”相继公布，标志着新的国土空间规划行政体系基本构建完成，相应的法律、法规体系正在建设中，技术标准、编制办法等技术体系也在编制完善中。《国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）中明确国土空间规划分为“五级三类四体系”。在此基础上，各省份正积极开展国土空间规划编制工作，作为落实总体规划、直接指导规划管理、落实刚性控制的详细规划。在变革的背景下，如何适应新的国土空间规划体系，并在新的规划治理体系下继续发挥管控作用，有效提高空间环境品质，衔接下一层级的规划与设计，成为亟须解决的关键问题[1]。

2 控制性详细规划与城市设计的存在的困境

2.1 控制性详细规划技术困境

控制性详细规划作为原土地规划管理的依据，在空间管理、技术体系等方面积累了丰富的实践经验，但在规划管理中面临着诸多复杂因素，存在项目落地困难、修改频繁，需要对规划进行适当的调整等问题，并不能通过“自上而下”的刚性管控得到解决。例如，控制性详细规划以图表管控土地使用性质、使用强度以及其他规划设计条件，主要关注开发量、公共安全属性，诸如用地属性、开发强度、公共服务设施等规定性的指标；以限制建筑高度、退线等空间管控手段管制空间承载力等基础需求。此外，由于控制性详细规划的特性，大都采用“模式化生产”的方式，空间定型模式化、通用经验快速数据化和指标化，大多未对城市空间潜力和自然资源特征的空间规划内容进行充分的研究。例如，按照交通规范计算出来路网间距和等级，根据上位规划规定用地属性功能，再用经验去计算平衡各种数据比例关系等等，缺少用心设计研究的方案，减弱甚至忽视城市空间价值，常常使得城市空间的特色和潜力被消减，无法有效地塑造城市空间品质和特色，进而促成城市“千城一面”的现象。

2.2 城市设计技术困境

随着城市开发的高标准和多元化要求的增加，提升城市建设品质要求的越发强烈，控制性详细规划自身的弊端越来越显现出来，已有一些地区的城市尝试将重大城市设计项目拿出来单独编制，将城市设计纳入土地出让条件，在土地交易中增加城市设计的管控要求或者尝试带设计方案出让土地。但是，单独编制的城市设计项目由于不在法定规划的“体制内”，城市设计成果必须“转译”后与法定的控制性详细规划“绑定”才能实施。在城市设计成果转译的过程中，城市设计概念和意图都有不同程度的衰减。其直接原因是控制性详细规划与城市设计的关系问题一直没有得到理清，城市设计的部分管控要素体系“非法定”的特性，无法保证“设计城市”的理念对下一层次设计的管控传导，同时，城市设计还与控制性详细规划的深度、专项规划的完备度等实际情况密切相关，三者之间还需要互相调适的范围和过程[2]。

2.3 小结

控制性详细规划的本质是以地方政府土地出让需求为导向，是“自上而下”落实上层级规划，因此在编制过程中偏重于具体的控制指标体系和实施的成果形式，往往忽视了特色的塑造。而城市设计以“空间之实”而立，首先是整体空间与形态设计方案，然后才是实施技术与策略，是以空间使用者行为和空间品质为核心，更加注重实用性及空间特色的塑造。控制性详细规划在土地规划管理发挥了积极又重要的作用，但城市规划与建筑设计之间仍然实质性地存在“空隙”，一定程度上弱化了对城市特色的塑造，只有将城市设计纳入控制性详细规划，将设计思维“前置”，统领对城市空间的形态设计，才能有利于对特色城市的塑造。现在规划体系迎来历史性变革，规划在法规体系、行政体系和运作体系方面都在剧烈地变革。在新的国土空间规划体系下，要自上而下逐级落实国家政策，详细规划的职能、内涵和管理机制都要进行适当的完善和改进，服从上层级国土空间规划，建立全域、全要素的国土空间用途管制制度，构建统一的基础信息平台，形成全国国土空间开发保护“一张图”，实现城乡一张图精细化规划管理、服务政府现代化规划治理等职能。同时，能否融入城市设计的优势，将城市设计融入详细规划，精细化标准化城市设计的管控要素，打破自上而下的规划设计方法，实现多角色沟通参与的目标，实现与各项规划实现衔接，从而提高空间环境品质与规划的实用性。

从国外主要国家的空间规划体系的情况来看，大多都采用了分级授权管理，分层编制的方法。例如美国，城市综合规划确定以后，其内容就被转译为作为实施工具的区划法。区划法研究的主要内容是对城市土地的用地性质进行分类，对城市开发建设过程中的建设投资总量进行统筹安排，规定了城市用地性质、建筑面积、高度、密度和退界等，再编制各种专项规划、适合各个特定地段的城市设计或具体项目的设计，如基础设施规划、交通规划、环境和能源规划、城市更新规划和社区发展规划等。若各专项规划或城市设计对区划法提出修改要求，必须向市议会提出“更改区划”的申请才能进行。城市设计是以区划法为基础和依据，通过对具体地段的形态特征、功能与行为需求的调查、采集和分析，形成城市设计方案，再把城市设计方案转译为具有法律意义的图则和导则，作为建筑设计、景观建筑设计等具体产品设计的依据。可以看出，美国城市综合规划和城市设计在体系上是连续的，其共同特点是研究体系和实施体系相对清晰的，已将城市设计作为一项技术和工作方法，将其成果纳入法定规划或辅助规划实施管理[3]。

3 详细规划与城市设计在国土空间规划体系中的探究

在新的国土空间规划体系下，详细规划的职能、内涵和管理机制该如何进行适当的完善和改进仍在探究的过程中，使之能够承担起建设全域、全要素的国土空间用途管制制度，提高空间环境品质，实现国土空间规划“一张图”精细化管理，服务现代化规划管理等职能。

3.1 城市设计技术编制思路融入国土空间详细规划

提前介入城市设计的技术编制思路，将城市设计融入详细规划，纳入法定规划编制体系之中，使其具有法定地位才能发挥其及空间形态设计的优势，统领城市的空间协同，提升空间环境品质，有利于对城市特色的塑造。目前，中国城市的发展已从快速扩展用地建设转向存量用地盘活，一些城市开始出现“城市收缩”迹象，城市建设进入了以再开发、提升质量为主的城市更新与空间优化时代。城市的建设不能急功近利，要突出地方特色，其核心是优化土地品质、高效利用资源。因此，城市建设要有一个科学合理的城市规划目标与机制来导控，平衡城市空间与资源多方利益的重要资源，这对国土空间规划提出更高要求，城市设计的作用也越来越重要[4]。

3.2 建立健全管控要素体系

建立健全国土空间详细规划与城市设计的管控要素，规范化表达管控要求，达到刚性与弹性相结合的管理体系，其管控要素的确定与详细规划、城市设计、相关专项规划等实际情况密切相关。城市设计是衔接相关专项规划立足于三维空间形态的设计，需要将城市设计的成果表达分解细化，转化为国土空间详细规划的指标管控，才能保证城市设计成果的实施，达到空间要素管控要求。例如，根据城市设计地面层的设计，指定个地块土地利用和建筑控制相关指标表，即用地性质、容积率、建筑限高、后退红线等，还需将原整体性地下空间的设计要求分解到各地块，并补充地下空间的功能、出入口、与地面空间的连接等，将原整体性车行交通的设计要求承接到个地块。这种将城市设计内容转化分解到每个地块，通过图则的量化指标图解确定地块规划条件，使整体到局部的分解过程中不至于出现较大分歧，保证局部地块的开发不至于影响到整体设计目标。

3.3 运用城市设计技术手段衔接国土空间详细规划与建筑设计

从城市设计角度，制定统筹协调各类空间管控手段，积极探索新的机制协调方法，更新技术工具及技术管理手段，使其成果纳入“一张图”平台管理；明确其与上级、下级、平级规划的关系构架与自身定位，使城市设计在政策与技术方面均能在新的空间规划体系中有效开展，提升城市空间形态的量化生成和管控水平；规范化标准化管控要素体系，统一图、文、表的表达，使城市设计与国土空间详细规划、建筑设计衔接，保证城市设计意图的实施，同时也是新时代对其提出的发展要求[5]。

3.4 实现详细规划与城市设计在国土空间规划体系中的融合与互补

考虑到近期、中期、远期的规划控制要求各不相同，因此针对不同的阶段需要合理的控制刚性与弹性的尺度，在控制性详细规划中通过基于近期决策、远期预测的原则，以刚性控制为主，确保近期建设的可行性以及规范性。而针对远期阶段主要针对远期发展用地这类情况以弹性的宏观把控为主，确保能够为城市未来发展留有一定的开发空间和建设余地。与此同时，考虑到城市重点地段与一般地段的规划要求均不同，针对这类区位的控制性详细规划需要在明确制定相应的控制指标的基础上，以城市设计作为重要控制依据，而针对一般地段在遵循控制原则上以满足功能需要为主。不同的区位其控制的目标不同，因此也存在不同的弹性。城市快速路、主次干路区域采用刚性控制方式，针对支路及以下等级道路区域采用弹性控制。用这种方式有效增强详细规划的灵活性以及合理性。

4 结束语

考虑到我国正处于城市化快速发展的重要阶段，城市建设日新月异，城市规划工作也正在加紧推进中，在这种情况下城市规划作为城市在建设过程中非常重要的一部分，然而城市规划在推进的过程中，也会因各种因素外在因素存在，进而影响其进程，这些问题都摆在规划部门面前，需要得到有效的解决。在国土空间规划体系中，有效实现详细规划与城市建设的融合与互补，从而实现城市整体形象的更好表达，促使城市规划从原本的二维转向三维，平面转向立体。另外，通过城市设计从而实现对详细规划的编制有更加形象具体的指导作用。注重详细规划和城市设计在国土空间规划体系中的应用，其中特别是考虑进一步引进各种先进技术，从而为城市规划的决策提供便利性，为详细规划的编制提供强大的技术支撑，这对于更好地推进我国国土空间规划有着重要价值。