基于社会治理创新探索城市更新提质增效新路径——以昆明西山区为例

马骊驰 肖其

1昆明市西山区城市更新改造服务中心 云南 昆明 6501182昆明市西山区人民政府永昌街道办事处城市管理综合服务中心 云南 昆明 650034

1 社会治理创新与城市更新

城市更新是一项“以人为本”的民生工程，旨在通过解决城市发展的空间容量矛盾，强化城市功能，提高生活品质，更好的满足人民群众对于日益美好生活的需求。初期的城市更新只注重物质更新，将旧建筑、旧设施的推倒、翻新看做是一个静态的过程，随着工作持续深入推进，新时代的城市更新却更强调人文关怀，聚焦社会脉络[1]。通过城市更新不仅要实现完善市政及公共服务配套设施，补齐民生短板，提升人居环境的目标，更重要的是要从简单的物质改造转向综合的社会治理，构建“共建、共治、共享”的多元利益主体持续参与互动的社会治理新格局，让更多新市民享受城市更新红利。

2 西山区城市更新现状

2.1 从“全面铺开”向“有促有控”转变

2.1.1 全面启动阶段。2008年初，昆明市全面启动城中村改造重建工程。截至目前，西山区城市更新项目共涉及6个街道办事处51个片区109个村。

2.1.2 增量转存量阶段。2015年中央城市工作会议提出 “框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量”，加强城市设计，提倡城市修补[2]。在此大背景下，2016年，西山区以城乡人居环境提升行动部署为契机，积极探索开展城中村、老旧小区微改造，工作思路逐步由传统的大拆大建转为城市的有机修补更新。

2.1.3 促控结合阶段。近年来，各级政府高度重视城中村改造历史遗留项目，并在摸清“家底”的基础上，制定行动计划，有序推进项目开展。西山区三年行动计划的总体工作思路为2021年全面启动改造，2022年底全面完成拆迁，2023年全面实现剩余土地交易，2025年全面完成包含回迁安置在内的城市更新改造项目建设。

2.2 从“改差补缺”向“品质打造”转变

2.2.1 低容开发倾向。由区级统筹推进的44个项目中，38个项目规划方案已通过市规委审批，通过分析项目不同容积率的分布情况，可以看出：2016年以前，城市更新普遍追求高强度开发、高密度建设、大面积硬化，导致住房品质低，居住环境质量不高。近年来，随着相关工作持续深入推进，特别是住建部颁布了新的《城市居住区设计标准》，城市更新项目更加重视对住宅单地块和片区综合容积率的把控，致力于打造更宜居舒适、品质有保障的居住区。

2.2.2 公建配套完善。自启动城中村改造以来，累计建成回迁安置房271.04万㎡、中学3所、小学8所、幼儿园18所、医院3座、绿地约33万㎡，建成西坝路、西福路等15m以上道路23条约28.8km。2018年生活圈概念提出后，项目规划审批时强调依据不同层级的分级控制规模调整用地控制指标、分级设置配套设施，并加强了同相关行业规范及标准的相互衔接与协调。2018年以后完成控规调整7个项目，除常规的教育、医疗、环卫等公共服务配套设施外，还在规划条件中进一步明确了公共文化体育设施、养老康体设施及社区便民服务设施，按照生活圈层级逐步完善片区公建配套设施，便利群众生活，提升居住品质。

2.2.3 聚焦历史文脉。城市更新与历史文化保护“血脉相融”，在城市更新中切实加强历史文化保护，将会对生活其中的群众精神信仰体系的建立产生潜移默化的影响，满足群众在精神层面对美好生活的追求。2020年以来，西山区在城市更新工作中形成历史文化资源调查评估论证、启动预先保护并申报列级、历史文化保护专章及建立历史文化名城保护规划信息库的一整套工作机制及流程，尊重城市历史格局，延续社会生活脉络。

2.3 从“拆建为主”向“多措并举”转变

2.3.1 多维探索微改造。以打造“干净整洁、规范有序、文明和谐”的人居环境为目标，2016年全区启动了老旧小区微改造工作，并按计划逐年推进，截至目前，已完成79个小区210万m2老旧小区改造，投入资金2.3亿元，汇集群众13余万人。

2.3.2 多途径化解历史遗留问题。随着城市更新从“粗放生长”到“精耕细作”，2020年，市级认定全区历史遗留问题尚未解决的城中村改造项目为10个，区级成立房地产领域烂尾项目“府院联动”处置小组，统筹推进历史遗留问题处置工作。截至目前，已化解5个项目，剩余5个项目正在开展清算审计、规划调整、土地资源配置、竣工验收、原社会投资人清退等工作，有序解决回迁安置收尾及过渡费发放等问题。

2.3.3 探索创新自主腾退模式。为有效防范政府隐性债务，缓解区级财政压力，西山区以城中村29号片区(杨家地村、李家地村、李长官村)为试点，在编制成片开发方案的同时，创新开展集体土地“自主腾退”工作，自2021年1月6日启动以来，截至目前，已完成协议签订1200余户，签约率达97%。该模式将作为成功案例在剩余其他片区征地拆迁、土地交易等工作中进行推广。

3 西山区城市更新工作的困境

3.1 政策性障碍问题

按照相关规定，新启动的城市更新改造项目普遍受制于土地批而未供率、闲置土地发生率等用地指标及项目容积率、建筑高度、绿地面积、公建配套等规划指标刚性管控等因素的影响，经济测算难以平衡、用地审批工作严重滞后。

3.2 政府管控及部门联动问题

项目报规过程中易形成规划指标调整长期拉锯战，加之现行规划审批流程及要求较为繁琐复杂，审批周期长，造成部分片区土地交易工作相对滞后。此外，长期以来条块分割的管理格局造成管理部门架构不清晰、存在各自为政、分头执法、协调不利、权责不清等问题，缺乏整体性、系统性和协同性，难以建立统一协调的管理模式[2]，不利于形成推动城市更新改造的工作合力[3]。

3.3 多元利益诉求冲突问题

部分项目过于依赖市场，对开发量和经济利益的过度追求带来了城市环境、交通、公共服务等方面的外部负效应，诸如教育配套等公建配套普遍因历史欠账多、建设进度慢、群众意见大等形成新的矛盾点，加之目前城市更新的利益平衡机制尚不完善，缺乏综合统筹的思路，容易产生“头痛医头、脚痛医脚”、“局部得益、整体失利”的局面，造成公共利益失衡。由于政策调整、资金链断裂、协商分歧、回迁滞后等原因，全区烂尾楼项目较多，回迁安置房建设缓慢，影响社会稳定。如何通过不同项目间土地资源的合理匹配实现公建配套的大片区平衡以及企业合理投资利润，推动烂尾项目复产复工，成为多元利益主体关注的焦点。此外，大部分规划实践活动由政府部门主导、包揽，其关注点难免受到政府视角以及专业视角的局限，容易忽略公众的多元化诉求，许多项目在实践中仅停留在对最终规划成果“公示”的层面，与全过程的深度公众参与相距甚远，导致在项目实施过程中或完成后产生新的矛盾[4]。

3.4 规模开发及后续运营问题

西山区主城范围内的城市更新改造项目分布较为零散，普遍面积不大，规划层面难以形成连片开发的规模体系，呈现单点开发的局面。单点开发的现状不利于形成依托项目实现产业结构调整、产业布局优化的空间布局体系，无法通过空间布局体系的优化进一步带动形成连片开发的产业规模化效应，形成新的产业链，拉动经济增长。受制于市场现状，城市更新改造项目(区级统筹)商业用地面积约为1430亩，住宅用地面积约为5857亩，住宅用地与商业用地之比高达5:1，实体经济的空间载体被严重压缩。目前部分城中村改造项目商业建设进度滞后、招商运营成效不佳，无法实现楼宇经济及产业培育，打造具有核心竞争力的新型产业吸引点，形成项目后续长效运营的良性循环机制。此外，部分微改造项目也面临缺少引进物业管理条件、后续管养资金缺乏等维护和管理的困境。

4 基于社会治理创新探索西山城市更新提质增效新路径

4.1 转变政府执政理念，注重城市更新顶层设计

4.1.1 转变政府执政理念。城市更新既是转变城市开发建设的方式，也是城市治理的重要内容。不同于过去快速城镇化进程中的旧城改造与大拆大建，新时代的城市更新行动其根本出发点在于回应群众关切，着力解决“城市病”等突出问题，提升城市品质，提高城市管理服务水平，实现美好生活与高质量发展。这意味着必须转换城市发展方式、统筹处理复杂利益关系、创新体制机制与有关技术规范等，摒弃过去以GDP增长为导向，确立“以人民为中心”的宗旨，采用政府、市场、社会协同共治的新模式。

4.1.2 加强城市顶层设计。加强顶层设计主要是针对城市更新难点问题，探索完善适用于城市存量更新的土地、规划、金融、财税等政策体系。在城市规划、管理、建设上，不同于过去关注目标引领，现在更加关注底线约束，提倡以精准的“微更新”代替简单粗暴的大拆大建，要从顶层设计层面逐步建立完善城市体检评估体系，指导系统治理“城市病”；实施城市生态修复和功能完善工程，提升人居环境质量；强化历史文化保护，塑造城市风貌；加快建设安全健康、设施完善、管理有序的完整居住社区，加强城镇老旧小区改造等。

4.1.3 有效化解历史问题。部分城市更新项目因历史遗留问题停摆时间较长，损害群众利益，形成社会不稳定因素。这些项目无法与当前的相关政策要求相匹配，必须争取更高层面及基层群众支持，进一步完善此类特殊项目相关配套政策，形成一事一议专题研究与群众群策群力参与相结合的体制机制，探索通过土地资源匹配、大片区平衡等方式化解历史遗留问题的有效途径。

4.2 提升管理服务效能，探索城市更新的新路径

4.2.1 优化管理运行机制。要加强对城市更新的统筹管理和实施引导，明晰各职能部门的权责范围，搭建多部门协同平台，规范审批权限及流程，建立科学合理的管理机制。同时，积极构建多元主体的协商机制，结合规划编制审批以及改造意愿征集等过程，明确多元主体的参与模式，进一步规范多方参与的形式、流程、范围、权责等协作机制，搭建统一透明的协商制度运行环境。

4.2.2 加大利益统筹协调。理清不同社会治理主体在城市更新中的相互作用关系，统筹协调多元主体利益分配格局,妥善制定公开透明的增值收益分配和协调的政策法规，激发多元主体动力。进一步凸显政府在公共利益保障方面的调控作用，通过公共利益平衡、鼓励公共责任捆绑、建立实施监督协议等政策措施强化城市公共利益保障的政策引导和措施落实。

4.2.3 借鉴成功典型案例。北京劲松北社区改造、上海NEO系列、上海乐坊、万有集市等成功案例在老旧小区物业改造、酒店升级改造、社区商业等领域实现了城市更新创新突破。此外，北京、广州、深圳等在总体的政策框架内，科学制定激励奖励政策，如土地用途转移与容积率奖励转移机制、优化存量用地地价计收体系、提供财税政策创新与资金支持等同样为城市更新工作开辟了新思路。

4.3 激发群众深度参与，打造城市更新社会共同体

4.3.1 结合基层治理考量。要加强与基层治理制度的优化、紧密互动，支持和鼓励非政府组织、各级基层组织参与城市更新。以城市更新规划搭建多方协作平台整合多方资源和诉求，通过社区规划师制度等多种途径推动基层治理与城市更新的互相促进和协同发展。

4.3.2 提倡全程深度参与。城市更新的内核应该是激发各类主体共同参与，充分尊重群众的知情权、参与权、表达权、监督权。尤其在征地拆迁、规划方案设计、微改造全过程等阶段，保障公众参途径畅通，合理调节利益平衡与博弈，培育多元协商议事模式，形成政府和群众协调协同、同心同向的良好互动，实现由建筑到人，再到生活、整体风貌品格的提升[4]。

4.3.3 提升群众参与意识。政府一方面要转换工作思路，充分调动公众的参与积极性，增强公众了解并参与城市更新的意识，推动公众由客体转向主体的观念转变[5]；另一方面要规范参与制度，搭建有效的参与平台，避免走向“为参与而参与”的形式主义。群众也要逐步改变普遍过度依赖政府、有意见时指责政府的习惯，也需要居民进入社区建设的主体角色、遵守议事规则并承担自身责任。

4.4 培育产业新增长点，形成城市更新全域产业链

4.4.1 构筑产城人文融合。要以深层的产业结构升级代替泛表面化的城市美容，完整的产业链升级是保持城市更新源源不断的动能，文化植入和再度创生是实现有温度的社区生活的内在要求。以产城人文深度融合为导向，加快推进传统产业优化升级，利用改造的存量土地发展诸如高新技术、文化创意、高端服务业等新兴产业，融入“互动式”体验，培育新的产业增长点，从“开发模式”转为“商业模式”，从土地开发者的角色转型为全域产业链的后端增值服务商，打造品牌项目，实现项目融资、营收和产业链延伸的创新[6]。

4.4.2 完善后续运营维护。将共治理念融入到社区管理中，鼓励社会资本进入老旧小区的改造。通过后续服务收费(如物业管理、家装改造等)、社区商业运营等方式盘活社会闲置资源，以强社群活动空间替代低租金的主力店吸客，通过复合的空间利用和收益叠加，创造高坪效，激活城市更新尤其是老旧小区改造的后续价值潜力[7]。

4.4.3 加强高新技术创新。积极利用国家强化“新基建”的投资建设契机，将物联网、云计算、人工智能等最新科技成果运用于城市更新，打造各类产业园、大数据服务中心、 智慧城市中心等，为居民提供更多安全、高效、便捷的智能化管理和服务。

新时代城市更新工作的高效提质离不开共建共治共享的城市更新运作机制的构建，只有不断推动城市更新从简单的物质改造向公共政策与社会治理转型，才能真正助力城市实现更高层次、更高质量的发展。