昆山市农业水价综合改革实践成效与评价

许伟健，刘国平，徐建平，滕兆明

（江苏省昆山市水务局，215300，昆山）

农业用水，指在农业生产中使用的水资源，主要是灌溉用水。 传统的漫灌和不计量灌溉方式不利于节约用水。 实施农业水价综合改革工作，能够掌握农业灌溉用水量，加强农业灌溉用水计量， 提高灌溉用水效率，优化灌水方式， 为制定合理的农业水价提供精准的数据支撑， 更好地维护农村农业水利设施建设， 有助于实现高效水源利用，优化水资源分配，促进农业经济发展，增强我国综合实力。

农业灌溉用水量与当地水资源条件、气候条件、种植结构、耕作方式、经济发展水平、用水习惯和渠系特点等众多因素有关，存在明显的地域差异。 因此农业水价综合改革应统筹考虑当地特点，借鉴成熟的改革经验，按照分类施策原则，积极探索创新，形成适合本地实际的改革模式。

江苏省昆山市2017 年起开始推行农业水价综合改革。 相关灌区群众节水意识有所增强，发展和应用节水灌溉积极性高涨，灌溉方式和管理方式有所改进， 水价杠杆作用发挥明显，部分灌区渠道、设施管理和维护水平有所提高。

一、工作开展

1.改革范围

市政府高度重视农业水价综合改革工作，制定了《昆山市农业水价综合改革实施方案（2016—2020 年）》（昆政办发〔2017〕69 号），明确了先易后难、分步实施改革推进内容及改革时间节点和具体步骤，细化完善了重点工作任务，同时确定了11 个区镇共计 10.95 万亩（1 亩=1/15 hm2，下同）农业水价综合改革区域， 为顺利推进水价综合改革各项工作开好头、找准点。

2.组织领导

昆山市成立了农业水价综合改革领导小组，市水务局、财政局、发改委、农业农村局等部门主要领导为成员，水利部门负责确定农业用水总量控制指标，制定农业用水定额，明晰农业水权，完善农田水利工程管理体制，配套计量设施等；农业部门负责指导种植结构调整， 推广农业设施等。 改革领导小组定期召开例会，研究推进改革工作，全市上下形成部门齐抓共管、合力推进工作局面。

3.工作验收

2020 年 9 月 22 日，由市发改委、财政局、农业农村局和水务局等部门联合组织，成立验收工作组（含特邀专家）具体实施验收工作。 验收随机抽取不少于1/3 用水户、计量设施，验收工作组主要分为资料查阅组、现场组和走访到户组，参照《江苏省农业水价综合改革工作验收办法》《昆山市农业水价综合改革自验工作方案》《昆山市农业水价综合改革自验打分表》进行自验，对提交验收的资料和各类总结报告等全面进行检查。 通过扎实的自验准备，昆山市顺利通过苏州市级和江苏省级验收。

二、改革举措

1.建立健全农业水价形成机制

结合昆山市实际及农业水价改革工作要求，经改革领导小组协商讨论，市发改委、水务局、财政局等联合制定《关于试行昆山市农业用水价格的通知》（昆水〔2018〕85 号）和《昆山市农业水价和节水奖补管理办法（试行）》（昆水〔2017〕128 号），明确了超定额累进加价制度。

昆山市农业用水价格按照补偿运行维护成本核定，实行两部制水价，运行维护成本包括维修费、 燃料及动力费、职工薪酬，水利工程水费及渠系运行维护成本不计入水价。 昆山市农业水价核定以主要粮食作物水稻为依据具体核算取加权平均值， 选取部分区镇固定泵为典型代表，经测算分析，确定昆山市农业用水价格执行如下：

①指导价格为0.089 元/m3，该价格变化区间不包括流动泵灌水成本价格。

②用水量大或附加值高的经济作物、 水产养殖等水价参照执行，为0.089 元/m3， 旱地等其他用水量较小类型不收取费用。

③由于流动泵维护成本较低，各区镇可根据实际情况考虑是否计取。

④指导价格将会根据经济发展等情况，每三年调整一次。

2.建立精准补贴和节水奖励机制

为保证农业水价改革顺利推进，昆山市出台了《昆山市农业水价和节水奖补管理办法 （试行）》（昆水〔2017〕128 号）和《关于印发昆山市农业水价综合改革操作细则的通知》（昆水〔2018〕101 号），对改革后农业水价高于改革前用水成本的实行精准补贴，不增加农民负担。 为确保昆山市农业水价综合改革工作顺利开展，根据市财政局、水务局有关文件精神，2017—2020 年度昆山市总计下达农业水价综合改革资金1 158 万元，各区镇及时拨付、合理使用农业水价综合改革补助资金，保障了农业水价改革稳步推进。

3.建立工程管护机制

为进一步加大工程管护力度，出台了昆山市小型农田水利工程管护的相关办法和《昆山市小型水利工程管理考核办法（试行）》，将工程管护情况纳入考核机制，按季度对各区镇小型农田水利工程管护情况进行检查、考核，实行奖优罚劣制度，同时也将小型水利工程管理考核工作列入市年度区镇工作考核重要内容之一，并将考核结果作为安排市以上水利建设资金与管理经费的重要依据。2019 年，昆山市各区镇实际落实管护资金合计1 200 万元。

通过农业水价综合改革的推进，昆山市成立了63 个农民用水合作组织，通过签订目标责任状，形成考核标准，明确了管护责任。 协会承担农水工程的建设和维护、 水费政策执行、资金筹集使用、民主议事及协商等工作，协会组织运行规范，有效解决了当前“小型农田水利设施管理混乱、农村管水员难找”等管理服务跟不上、不到位、不及时的问题，使管理水平得到显著提升，实现了小型水利工程“产权有归属、管理有载体、运行有机制、工程有效益”的改革目标。

4.建立用水管理机制

为进一步加快农业供水计量体系建设，昆山市积极筹措资金，布置用水计量措施， 目前已实现了全市10.95 万亩改革区域计量方式全覆盖，其中以电折水453 处，流量计计量措施布置49 处。

根据 《江苏省灌溉用水定额》和改革前的用水量历史资料，参考气候条件相同灌区亩均用水量，依据种植结构、布局特点、供水条件，结合作物生长期用水需要，按照节水目标制定灌溉定额；由市水务局下达用水总量、定额指标到区镇农民用水合作组织；区镇农民用水合作组织将用水量指标分配到合作社再细分到各用水户。市水务局主动与区镇对接，大力开展农业节水工作，提高农民科学用水技术水平，并结合水资源量年度变化情况实施年度动态水权。 目前市内取水许可证已发放完毕。 为加强供用水管理，改革范围内各区镇与用水大户所在合作社签订供用水合同，规范用水大户合理用水。

三、改革成效

1.改革任务完成

按照“组织领导、水价核定、工程管护、用水管理、资金落实、绩效考核”六到位要求，全面完成改革任务10.95 万亩。 改革成效明显，促进了农业节水，保障水利工程良性运行。

2.促进农业节水

通过工程、管理、农业技术等节水措施，水稻灌溉节水20%；同时农田排水将相应减少，化肥、农药排入水体的数量也相应减少，有效降低了面源污染。

3.工程运行良好

通过农业水价综合改革，改革区沟渠路道桥涵闸站得到更新改造，水利基础设施配套完善，减少了供水环节，提高了灌溉保证率，灌溉供水时间相比往年减少1/3， 杜绝了以往“家家户户抢水、争水、二次提水”现象，未发生群众投诉工程管护的情况。

4.水费收取到位

水价改革牵引着小型农田水利工程产权制度和创新运行管护改革，明确农民用水合作组织作为管护主体， 担负起泵站渠道及渠系建筑物、量水设施的日常管理责任，将工程管护经费纳入水价成本，保证了供配水工程持续健康运行。 水费收取率达到95%以上，实现了正常良性运行。

5.水费收取到位农民负担合理

在水费计收过程中，直接向用水户发放“精准补贴”，农民实际负担与改革前相比持平。 同时，节省了二次提水费用，实现了农民增收减负的目标。 向群众发放454 份农业水价改革满意度问卷调查表，根据反馈，群众满意率达到100%。

四、存在的问题及建议

1.问题

农民用水合作组织在农业水价综合改革工作中具有重要地位，各区镇水务部门均已按规定要求组建了农民用水合作组织， 落实了办公场所，配置了办公设备，制定了协会章程、工作责任、管理制度、服务内容等，已初步具备自我管理、自我服务、自我发展能力， 但还有发展提升空间，比如信息高效化方面、与其他已存在的合作组织之间协作交流等。

区镇水务部门是昆山市农村水利发展的基础力量， 更是农业水价综合改革的组织者、实践者。目前昆山市各区镇水务部门虽然都有安排专人对接水价改革方面的工作，但是工龄短的工作人员对社区等实地情况不了解，工龄长的工作人员对电脑等电子设备不熟练，改革效率受到了一些影响。

2.建议

（1）注重改革推进力度的统筹

通过强化考核、 督察推进等措施，促进有关部门重视农业水价综合改革工作，通过推进会推动相关部门切实履职、各负其责、强化措施，确保完成目标任务和验收工作。 多渠道筹集资金，统筹安排农业水价综合改革和小型水利工程维修养护等资金，努力改进提升农业水价综合改革工作成效。 农业水价改革需要完善的农村水利基础设施及计量设施等田间工程已转入农业农村部门，建议在省级层面建立水价基础设施建设相关制度，明确部门职责，夯实水价改革基础设施建设，确保改革工作顺利进行。

（2）注重扶持农民用水合作组织

农民用水合作组织是农业水价综合改革的重要内容， 承担水费计收、用水管理和农田水利设施管理维护等职能。 但区镇、村集体经济薄弱，希望市级财政加大对农民用水合作组织的扶持力度，指导规范化建设，形成“造血”功能，给予一定经费补助，开展形式多样的业务培训， 提高管理运行能力。 按照“管理服务到位、水价核定到位、水费收缴到位、政府监管到位”要求， 每年重点扶持培育一批管理规范、 效益明显的改革示范社区和区镇农民用水合作组织， 把农民用水合作组织真正培育成末级渠系的产权主体、改造主体和管理运营主体，充分调动他们推进农业水价改革、 加强工程管护、做好用水服务的积极性。

（3）注重末级渠系及计量设施配套建设

结合节水改造、小型农田水利等基础设施建设， 推进末级渠系与骨干工程同步配套建设， 有效解决因末级渠系不配套引起的“最后一公里”等问题。进一步完善供水计量设施，灌区国有水利工程单位与用水合作组织之间必须设置用水计量点， 有条件的地区可计量到田头、核算到户；探索对末级渠系和供水计量设施建设采取“民办公助”“先建后补”的奖励机制，提高农民参与建设和管理的积极性。

（4)注重提升改革宣传

部分基层， 特别是个别用水户当中仍然存在一些根深蒂固的老观念，对改革目的缺乏更深一步的认识。未来应充分运用传统媒体和新兴媒体，采取多种形式，大力宣传农业水价综合改革的重要意义， 加大对改革内容的宣传解读，选好典型，展示成效，加强舆论引导，最大程度争取群众理解、支持和参与， 进一步激发广大农民群众的积极性、主动性和创造性，为推进农业水价综合改革营造良好的社会氛围。