河湖长制下跨界河湖联防联控机制建设研究

唐 见 ，许永江，靖 争，李晓萌

（1.长江科学院流域水环境研究所，430010，武汉；2.流域水资源与生态环境科学湖北省重点实验室，430010，武汉；3.陕西省延安市市区河道管理处，716000，延安）

全面推行河湖长制是以习近平同志为核心的党中央从人与自然和谐共生，加快推进生态文明建设的战略高度作出的重大决策部署。 全国河湖长制工作管理部门贯彻落实中央决策部署，全面推进河湖长制“有名”“有实”， 强化河长湖长履职尽责，河湖监管全面加强， 河湖面貌明显改善。 党的十九届五中全会提出“十四五”期间要进一步“强化河湖长制，加强大江大河和重要湖泊湿地生态保护治理”。 习近平总书记在2019 年黄河流域生态保护和高质量发展座谈会和2020 年全面推动长江经济带发展座谈会上发表重要讲话， 要求流域上下游、干支流、左右岸统筹谋划，共同抓好大保护，协同推进大治理，进一步为河湖流域系统保护指明了方向。

流域是以水系为纽带的自然地理系统，是不可分割的整体，流域内山水林田湖草等自然要素间联系密切，上中下游、干支流、左右岸相互影响与制约，具有整体性、系统性、协同性。目前我国已建立省、市、县、乡、村五级河湖长制体系， 对于流域大部分或全部位于省级行政区域内的河湖， 通过各级河湖长各部门协同联动及社会的共同参与，可达到流域协同治理的目标，但对于长江、 黄河等跨多省份的大江大河，在现有的河湖长制体系下，缺乏强有力的流域统筹， 在推进大江大河协同治理方面还存在一些不足。

如何充分发挥河湖长制平台作用， 加强区域与部门间统筹协调，提升河湖管理“共抓”和“大保护”水平，构建责任明确、协调有序、监管严格、多方参与的跨界河湖联防联控机制，切实落实习近平总书记的要求，推动河湖流域系统性保护迈上新台阶，显得尤为迫切。

一、河湖长制下跨界河湖联防联控问题

1.联防联控工作难以全面开展

虽然河湖长制推行过程正在向制度化不断演进，但是跨界河湖管理过程中权责配置、规划、规范、生态补偿、监督考核等方面的顶层制度设计仍然缺乏。 地方没有上位法规制度指导，工作法理存在问题，联防联控工作完全依赖属地河湖长推动，跨界工作难以全面开展。 工作开展较好的河湖， 联防联控工作成为政治任务，如太湖、滦河、新安江等。 大部分中小跨界河湖矛盾尖锐， 需要投入大量资金， 联防联控工作只停留在一些协议的签署上。 此外，由于河长的人事变动快， 每个河长对联防联控工作的认知有差异， 很难做到“人走事不走”。

2.缺乏流域统筹

目前跨界河湖治理管护主要以省级行政区域为单元组织实施，尽管部分省份建立了跨省河湖联防联控协作机制， 但对于大江大河而言，区域的分片治理、属地治理、包干治理与流域的整体治理、系统治理、协同治理之间必然会存在一些矛盾，容易产生上下游保护与开发不协调、跨省跨部门联防联控不充分等问题。

3.监督考核体系不完善

参与跨界河湖联防联控工作的责任主体监督考核体系不完善。 水利部、省级总河湖长、流域管理机构和各级河湖长办的跨界河湖联防联控工作监督考核方式不明确， 跨省河湖的河湖长设置及履职缺乏考核约束， 造成跨省河湖河湖长职级设置出现差异， 沟通协调难度增加等问题。

4.流域全覆盖监控与信息共享无法实现

省界控制断面及重要水域的水质、 水量、 水生态综合监测站网不完善， 河湖保护的综合监测不能全面实现， 各部门的信息无法共享，造成大量人力物力资源浪费， 且不能有效为跨界河湖联防联控工作提供决策支持， 不利于联防联控工作开展。

5.生态补偿未能充分调动各方积极性

目前，各地在河湖长制平台下积极推进横向上下游生态补偿机制，但横向跨流域生态补偿范围、 标准、对象等不明确、难统一，未能充分调动各方积极性。

水量是华北地区最需要关注的要素，目前引滦入津上下游横向生态补偿的评价指标侧重于化学需氧量、氨氮量等指标， 水量并未纳入补偿评价指标。补偿办法侧重于考核，水质考核达标后给予补偿，但缺乏激励措施，没有为上游改善水质工作给予相应奖励。

6.缺乏群众参与

跨界河湖联防联控参与主体单一，单靠河长权力很难完全高效解决，需提高每一个社会成员的环保意识与参与意识， 但河长的联防联控绩效考核内容、 过程和问责基本上限于行政内部层面，社会与公众基本未参与。

二、河湖长制下跨界河湖联防联控能力提升对策

1.完善河湖长制下跨界河湖联防联控体系

针对中小河湖联防联控工作难开展等问题，建议通过对河湖长制下跨界河湖联防联控相关制度进行设计，完善河湖长制下跨界河湖联防联控体系，指导地方开展跨界河湖联防联控工作。

（1）推进流域统筹立法

依据 《中华人民共和国长江保护法》示范引领经验，积极推动出台流域专门性法规，要求跨界河湖的治理管护要落实“统筹协调、科学规划、创新驱动、系统治理”原则。涉水管理单行法修订过程中，要增加相关内容，针对重要跨省河湖，编制出台流域保护条例。

（2）出台河湖长制下跨省界河湖联防联控指导意见

结合当前全面推行河湖长制工作的总体要求和组织体系设计， 通过指导意见进一步明确河湖长制下跨界河湖联防联控工作任务、责任主体等。

跨界河湖联防联控工作任务包括流域协调机制构建、议事协调机制构建、规划编制、标准体系构建、水库调度、联合监测与信息共享、水域岸线保护利用、河湖监管、公众参与等。

跨界河湖联防联控工作责任主体包括水利部、流域管理机构、各级总河湖长、河湖长、河湖长制办公室等。 其中，水利部（河长制湖长制工作领导小组办公室、河湖管理司）负责全国河湖监管工作，统筹指导全国跨界河湖联防联控工作；流域管理机构根据职责和水利部授权，负责督导本流域或指定范围内的跨界河湖联防联控工作；地方各级总河湖长负责落实水利部及流域管理机构的联防联控决策，按照职责分工负责跨界河湖治理管护相关工作； 各级河湖长、河湖长制办公室负责或参与涉及本行政区域的联防联控工作。 除此之外，地方民间河长、巡查员、专管员、保洁员及社会公众都有跨界河湖监管的权利和义务。

2.强化河湖长制下跨界河湖联防联控的流域统筹

针对跨界河湖联防联控工作中流域管理机构、各级河湖长办流域统筹能力不足，缺乏科学规划、标准难统一等问题，建议通过发挥流域管理机构的流域统筹能力，加强各级河湖长办的部门协调能力、保障工作经费等手段，加强河湖长制下跨界河湖联防联控的流域统筹。

（1）强化流域管理机构流域统筹

建立由流域管理机构牵头、流域内省级河湖长参加的流域河湖长协作机制，统筹协调流域联防联控的法制建设、规划、监督、管理等重大事项，相关会议记录及落实情况形成跨界河湖管理专报， 报送水利部河长办，抄送相关省级河湖长。

流域管理机构协调督促有关部门加快编制流域发展规划和国土空间规划， 在此基础上组织编制流域综合规划、水资源规划、防洪规划、岸线保护与利用规划、采砂规划等。 强化流域相关规划的引领、指导和约束作用，根据流域治理管护总体要求，科学分解区域治理保护目标任务，合理制定“一河（湖）一策”方案，实现流域统筹协调、统一规划，分部门分区域协同实施、系统治理，根治当前河湖功能定位有差异、“一河（湖）多策”、治理管护标准不一等乱象。

（2）强化河湖长办部门协调能力

各级河湖长办规格偏低，普遍存在“小马拉大车”现象，无法有效调动同级部门开展相应工作，建议将河湖长办定位为政府常设机构（办公地点设在同级人民政府办公大楼）， 牌子挂靠同级省委、 市委或县委办公室，才能真正被成员单位认可，从而发挥部门协调联动的功能作用。

各地人民政府要贯彻落实河湖长办的设立标准相关文件，规范其机构编制和人事安排，按照配优配强的原则，从各成员单位开展工作人员选拔录用，确定其编制和待遇。 流域内各级河湖长办可以借鉴“联合河长制”，互聘互派人员，推进跨区域跨部门协调联动。

（3）保障经费

国务院和地方人民政府设立河湖长制工作流域统筹协调专项经费，让水利部、流域管理机构和各级河湖长办推进河湖长制下跨界河湖联防联控的流域统筹有保障。

3.加强河湖长制下跨界河湖联防联控的监督考核

针对跨界河湖联防联控工作缺乏有效监督考核， 导致职级不对等、议事协调难度较大等问题，建议印发河湖长制下跨界河湖联防联控监督考核办法，完善水利部、省级总河湖长、流域管理机构和各级河湖长办监督考核体系，确保河湖长制下跨界河湖联防联控各项工作得到落实。

（1）构建河湖长制下跨界河湖联防联控监督考核办法

水利部要加快印发河湖长制下跨界河湖联防联控监督检查办法，明确监督检查的主体、 范围、 内容、措施、保障等。 水利部组织流域管理机构和专家对省际边界、 重点流域、重点河段、重要水源地、生态敏感区等重要水域进行监督检查，抽查中小河湖，并及时将检查结果上报，为省级总河湖长监督考核提供依据。 此外，对跨界河湖治理管护工作不力、问题突出的地区， 可以约谈各级总河湖长，督查其及时整改。

（2）加强对省级总河湖长监督考核

设置流域协调机制办公室，统一重要跨省河湖的河湖长职级，根据流域系统监测监控、 河湖管理监督检查、 河湖健康评价等成果和各省份“一河（湖）一策”实施情况，将流域治理保护总体任务完成情况作为重要考核内容，由流域协调机制办公室对省级总河湖长进行监督考核，将考核结果作为党政领导综合考核评价和自然资产离任审计的重要依据。

（3）流域管理机构要加强重点水域信息通报

流域管理机构要组织制定重点水域信息通报办法，针对省际边界、重点流域、重点河段、重要水源地、生态敏感区等重点水域开展联防联控工作督导检查， 针对督导检查发现的突出问题，提出有关意见和建议，督促其整改落实， 及时将督导检查报告报送水利部河长办，抄送省级河湖长。 此外，制定重点水域联合执法办法， 强化流域管理机构水政执法能力建设， 针对有突出问题、 管护较难协调的跨界河湖断面和重点水域， 流域管理机构执法力量可以联合地方水行政主管部门做好专项执法，督促问题整改落实。

（4）赋予河湖长办监督考核权力

河湖长办没有项目的审批权，对成员单位没有监督考核权，在统筹协调上缺少抓手，难以发挥协调联动作用。 建议在重大涉水项目管理方面赋予河湖长办一定的话语权，在项目的规划、实施、验收阶段及时进行跟踪督查和全程监督，确保行政审批时各部门提出的各项要求都能落实到位。 在成员单位工作成效考核方面赋予河湖长一定的评价权力， 河湖长办可将跨界河湖联防联控工作成效作为指标， 督促跨界河湖管理各项任务落实。

4.推进流域全覆盖监控与信息共享

针对省界控制断面及重要水域的监测站网不完善、各部门的信息不能共享，跨界河湖联防联控决策部署缺乏有效数据支撑等问题，建议水利部组织流域管理机构编制流域全覆盖水监控规划、创建流域联防联控信息共享平台，为跨界河湖联防联控工作提供决策支持。

（1）开展流域监测监控

水利部组织流域管理机构编制流域全覆盖水监控规划，在充分整合现有台站和监测项目基础上，按照统一规划、分工建设、信息共享的原则，建立健全气象、水文、水资源、水质、水生态、 岸线等监测监控网络体系，强化流域重要控制断面和跨省河湖断面的监测。

（2）创建流域联防联控信息共享平台

水利部组织流域管理机构创建流域联防联控信息共享平台，实行统一的基础数据标准、 人工上报标准、与其他平台的接口标准。 将跨界河湖管理涉及的河湖长制、 岸线利用、采砂管理、水量调度、跨界断面联合监测、生态补偿、联合保洁、联合执法等方面统一到跨界河湖管理“一张图”，搭建起“信息互通、联合监测、数据共享、联防联治”工作平台，指导各级河长办统筹协调、协同落实跨界河湖管理保护措施。

5.完善河湖长制下流域生态补偿机制

针对流域生态补偿范围、 标准、对象、资金使用等不明确和难统一的问题，建议出台河湖长制下流域生态补偿指导意见，建立考核与激励并行的补偿办法，实现补偿方和受偿方的共建共享。

（1）出台河湖长制下流域生态补偿指导意见

出台河湖长制下流域生态补偿条例、办法、指导意见等，规范和统一补偿范围、标准和对象，明确资金使用范畴。 编制重要跨省河湖生态补偿实施方案。

（2）完善补偿机制

建立考核与激励并行的补偿办法，实施多样化的横向水生态保护补偿方式，上下游地区可通过采取对口协作、产业转移、人才培训、共建绿色产业园区等方式实现补偿方和受偿方的共赢。

6.拓展公众参与路径

针对跨界河湖联防联控工作实施过程中， 公众局限于末端环节的监督举报、 跨界河湖联防联控工作群众参与热情不高等问题， 建议制定跨界河湖联防联控重大决策公众参与制度，拓展公众参与路径，为公众参与跨界河湖联防联控工作提供便利。

（1）公众参与制度设计

制定跨界河湖联防联控重大决策公众参与制度。 在跨界河湖议事协调、联合监测与信息共享、水域岸线保护利用、 污染联治与生态补偿、联合巡查与执法等工作方案论证、制定与实施过程中，要求征求公众意见和建议，并将公众参与作为方案批准实施的依据。 建立公众参与的长效机制保障，完善听证、信息公开、信访、有奖举报、社会监督等制度，明确公众参与阶段、范围、人员、法律效果以及限制等具体流程和规范，为公众参与提供制度保障。

（2）拓展公众参与路径

公众参与要纳入跨界河湖联防联控制度措施的制定、实施、监督、评估和考核的全领域，实现由单一的监督举报（“事后参与”）向“事前—事中—事后”全领域参与的转变。 加强网络技术支撑，便于群众意见的征询与反馈，畅通群众监督和问题投诉举报渠道，及时向群众反馈意见采纳及处理情况，做到事事有回音，并将办理情况抄送各级河湖长。

三、结 语

结合河湖长制，协调跨界河湖上下游和左右岸的关系，推进跨界河湖的联防联控，是河湖治理体系和治理能力现代化的发展方向。 本研究梳理我国河湖长制下跨界河湖联防联控工作存在的问题，针对性提出河湖长制下跨界河湖联防联控相关政策措施优化完善建议，希望能对推进我国流域生态环境保护联防联控制度研究及实施有所帮助。