内部审计服务乡村振兴战略的路径研究

肖春辉

[摘要]本文分析了当前乡村经济社会发展存在的突出问题，并对内部审计在发展乡村产业、加强环境保护、推进民生保障等方面进行了分析，阐述了内部审计服务乡村振兴战略的主要方式和作用，以期为内部审计工作服务乡村振兴战略提供可靠的实践路径。

[关键词]内部审计   乡村振兴战略   路径

一、研究背景

习近平总书记在党的十九大报告中指出，“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好‘三农问题作为全党工作重中之重，实施乡村振兴战略”。2018年1月，《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（以下简称《意见》）发布，标志着党中央对解决“三农”问题从战略和全局的高度作出了重大决策部署。《意见》按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的二十字总方针，从多方面对未来三十年乡村振兴作出了详细安排。2018年9月中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，作为乡村振兴战略实施的近期规划要求各地各部门结合实际认真贯彻落实。

乡村振兴作为国家一项长期的重大战略，涉及面广、持续时间长，需要各级政府及其相关部门各司其责、发挥合力、共同推进。内部审计作为我国审计监督的一支重要力量，可以在乡村振兴战略实施过程中发挥重要的监督、评价、反馈和促进作用。尤其是农业、发改、国资、财政、教育、环保、金融等相关部门和系统以及基层乡镇政府的内部审计机构，可以围绕本部门本单位实施乡村振兴战略的各项重点工作加强审计，确保本部门本单位乡村振兴战略实施各阶段的政策、措施和任务得以顺利实施和完成，这是内部审计工作当前和今后相当长一段时期的一项重要工作。目前，关于内部审计服务乡村振兴战略的研究相对较少，本文将就此作探讨。

二、当前乡村经济社会发展突出问题的分析

（一）农业大而不强，产业化发展滞后

从整体上看，我国农业仍是大而不强，集中表现为农业发展质量不高，供给侧结构性矛盾突出。一是农业生产方式比较粗放，农产品生产成本较高，农业生产呈现小而散的特征，规模化经营程度不高，大规模机械化推广应用不足。二是农业产业化发展缓慢，产业发展链条较短，生产经营服务体系建设滞后。农产品深加工、精加工的比例较低，产品附加值不高。由此导致：一方面部分农产品连年丰收，供过于求，使大量农产品滞销，农民增产不增收，形成高产量、高库存;另一方面由于农业产业化水平不高，品牌化、特色化、绿色化、高质量的农产品供给不足，需要大量进口，最终导致我国农产品市场呈现出高产量、高库存、高进口、高价格的“四高”现象，造成产品滞销或者廉价销售，影响农民增收和农业生产积极性。

（二）农村环境污染依然严重，可持续发展能力不足

长期以来，农业农村资源的开发利用比较粗放，面临的资源约束日益凸显，水土流失面积仍在不断扩大，一些地区土地荒漠化的问题十分突出，可持续发展能力严重不足，环境污染已成为亟待解决的严重问题。一是生产投入物污染，化肥农药的长期大量使用既直接影响农村生态环境，造成农产品品质不高，又造成耕地的过度利用，影响农业发展后劲。二是河流污染，工业废弃物随意排放，包括废气、烟尘、污水等污染农村空气、土壤、水体，造成一些地区农产品重金属超标，直接影响粮食安全。三是部分大型养殖场的牲畜粪便处理不达标排放，甚至部分养殖场建在水源地保护区，直接威胁饮用水安全等。这些问题严重影响了农村社会的可持续发展能力。

（三）农民民生保障水平较低，公共服务供给不足

当前，我国城乡发展不平衡的问题依然十分突出，农村居民与城市居民在基本民生保障、基本公共服务供给上存在显著差距。广大农民在教育、医疗、养老、就业等方面的需求还未得到有效满足，农村基础设施投入严重不足。主要表现为：农业剩余劳动力就业任务繁重，进城务工人员与已经在城市定居的农民增收渠道比较狭窄;城乡教育差距日益拉大，优秀教育资源日益向城市集中;乡镇医疗卫生能力建设滯后，分级诊疗制度落实难，看病难、看病贵以及因病致贫、因病返贫问题现象仍然比较严重;农村医疗、养老、住房和社会救助的保障水平低，农民抗风险能力较差，国家政策兜底功能不足;农村道路、供水、供电、水利等基础设施相对落后，存在重建设、轻管护等问题。

三、内部审计服务乡村振兴战略实施的重点

（一）聚焦对乡村产业发展政策的审计

内部审计应以推进农业供给侧结构性改革为主线，从促进农业质量、效率提升，提高农业综合效益和竞争力等方面着手，聚焦乡村产业高质量发展。一是要着重审计“藏粮于地”和“藏粮于技”战略的贯彻落实情况，促进农业生产向集约型、规模型转变，提升农业生产科技含量。二是要关注基本农田和耕地保护、高标准农田建设、土地整治和污染治理、轮耕休作等政策措施的执行情况，促进提升农田质量，推行规模化和机械化生产。三是要审计良种技术推广和应用、农业适度规模经营、农机补贴等政策措施的执行情况，促进扩大农业生产良种覆盖面，改进农业生产技术。四是要审计粮食储备制度改革、构建新型农业补贴制度和支持政策等政策措施的执行情况，推进农业市场化改革。五是要审计农业产业深度融合发展和生产经营体系建设，培养农业农村新产业新业态，促进农村生态休闲观光、文化体验、健康养老等产业发展，推动农产品深加工、精加工产业发展。六是要审计“质量兴农”战略的贯彻落实情况，促进农业转型升级。关注特色农业示范区、特色农业产业园、绿色农业生产基地、现代农业科技园等政策措施的执行情况，促进持续改进农业供给质量。

（二）加强对乡村环境保护情况的审计

乡村环境保护内部审计工作应以贯彻落实绿色发展理念为核心，加强农村生态环境保护和污染治理。一是要审计乡村产业发展布局，关注是否严控产业项目环境标准，帮助中小企业施行清洁生产，加大对生产工艺的改造和优化，同时要禁止将高污染、高耗能及落后产业向农村转移。二是要审计乡村绿色农业生产发展情况，关注是否加快农业生产方式由资源依赖型向绿色环保型转变;关注农业清洁生产项目的推进情况，促进降低化肥农药使用量。三是要审计农村水体、土壤等污染防治，关注农业畜禽水产养殖等污染治理是否存在以破坏环境为代价在水源地保护区发展养殖业;关注耕地占补平衡、排污许可证等多元化生态补偿机制是否落实。四是要审计农村煤改电、农村公共卫生设施建设等项目的推进和管理情况，促进美丽乡村行动的实施，改善农村人居环境。

（三）推进对农村民生保障制度和执行情况的审计

农村民生保障内部审计要以补齐乡村民生保障短板为重点，推动基本公共服务、社会事业向农村延伸，提升农村社会保障的覆盖面和水平，不断推进城乡保障均等化。一是要审计农村就业优先政策的落实情况，重点审计农民返乡创业、农民就业扶持、进城务工农民落户及子女随迁等政策措施的执行情况，推动扶持农民就业政策落到实处。二是要审计农村教育政策落实情况，关注农村义务教育薄弱学校改造、农村职业教育和高等教育补助、乡村教师待遇保障、贫困学生学习扶助等政策措施的执行情况。三是要审计农村医疗政策落实情况，关注基层医疗卫生能力建设专项行动、分级诊疗等政策措施的执行情况，缓解农民“看病难、看病贵”的问题。四是要审计城乡居民医保统筹、大病保险、养老保险、农村弱势群体救助、保障性安居工程建设等政策措施的执行情况，促进发挥社会保障政策的兜底效应。五是要审计农村道路、水利、物流仓储、网络通讯等基础设施项目建设情况，促进加快城乡基础设施互联互通，推动人才、土地、资本等要素在城乡间双向流动，完善农村基础设施管护机制，促进农村基础设施建设。

（四）深化对脱贫攻坚战执行情况的审计

相关部门和单位的内部审计要深入实施脱贫攻坚审计，聚焦扶贫资金使用安全和绩效，为取得脱贫攻坚战的全面胜利发挥建设性作用。一是要审计精准扶贫、精准脱贫政策措施的落实情况，关注是否落实扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准的“六精准”要求，揭示和反映脱贫质量不高、虚假脱贫、数字脱贫等问题。二是要审计扶贫资金使用当中存在的“微腐败”“小官贪腐”问题，揭示和查处虚报冒领、输送利益、侵占挪用、优亲厚友等违法违纪问题，关注易地扶贫搬迁项目、以工代赈项目、薄弱学校改造项目等扶贫领域基础设施建设项目中的项目招投标、建设管理等问题。三是要审计扶贫资金使用绩效，促进提高农村公路、饮水、供电、燃气、网络等基础设施项目建设的效率效果。

（五）强化对乡村人力资源相关制度的审计

内部审计要围绕创新乡村人才工作机制，激发人才活力，提升乡村创新创业吸引力，加强对相关人力资源政策和制度的审计。一是要审计新型职业农民政策体系建设情况、人力资源管理部门简政放权进展情况，关注扶贫工作岗位开发情况，看相关部门是否建立完善农村精准对接就业需求政策。二是要审计相关部门是否完善人才与项目的相互促进机制，是否落实鼓励和支持农民工返乡创业带动就业，是否将农民工创业奖补、农民工创业带动就业奖补以及企业及其他社会组织吸纳符合条件的农民工给予社会保险补贴等奖补资金落实到位。三是要审计基层政府部门是否加大对农村基础教育和职业教育资金的投入，是否有针对性地组织农村搬迁劳动力参加职业技能培训和创业培训，改善办学条件，提升培训质量，增强农村劳动力的求职就业能力。

（六）深化对乡村建设投融资机制的审计

长期以来乡村投融资机制和渠道的欠缺制约了乡村经济发展和产业升级。金融机构、财政部门的内部审计机构应以构建财政、金融、社会资本和农民自筹相结合的多元化投融资体系为主线，推动建立完善乡村投融资机制。一是要审计财政支农政策落实情况，关注各级财政部门是否按照有关规定在土地增值收益和专项政府债券中增加涉农财政资金投入，坚决查处挤占挪用、侵占套取涉农财政资金的违法违规行为，推进涉农财政资金的统筹整合，防止涉农财政资金出现沉淀闲置、损失浪费等情况。二是要审计金融机构支农政策落实情况，关注地方金融机构是否加大涉农贷款力度，促进金融机构对农业龙头企业、小微农业企业、种养大户等涉农经营主体的支持力度。三是要审计涉农融资担保体系、农村经营主体信用建设情况，推进促进农村土地承包经营权、宅基地、集体经营性建设用地等农村资产流转，提高农村投融资项目风险与收益的匹配度，促進金融机构加大对农村实体经济的支持力度。四是要审计相关部门促进社会资本支农政策的贯彻落实情况，促进社会资本参与政府农村建设项目，优化乡村营商环境，激发社会资本参与涉农投资的积极性。

四、内部审计促进乡村振兴战略实施的主要方式

在内部审计实践中，上文分析的内部审计促进乡村振兴战略实施的重点事项，目前可能很难以专门的乡村振兴审计项目出现，但在发改、农业农村、教育、环保等部门和乡镇政府的内部审计工作中都有所涉及。更好地发挥内部审计在促进乡村振兴战略实施中的作用，需要在相关部门、机构和单位的内部审计机构日常开展的涉农资金审计、投资和建设项目审计、资源环境审计、内管干部经济责任审计、预算执行审计等审计项目中，更好地融入乡村振兴战略实施的各项要求，充分发挥内部审计的建设性作用，为组织提供战略性服务。同时，内部审计机构可对本部门本单位乡村振兴政策措施的执行情况开展审计调查，评价并反馈相关政策措施执行中存在的问题，并提出建议供相关部门决策参考。

（作者单位：中国审计学会，邮政编码：100086，电子邮箱：2439790261@qq.com）

主要参考文献

陈昌满，杨博.怎样做好“三农”政策跟踪审计[J].农村财务会计， 2015（5）：18-20

何红兵.涉农补贴资金审计中的数据挖掘[J].审计月刊， 2012（8）：28-30

李季泽，强化“三农”审计为推进农业现代化和社会主义新农村建设服务[J].审计研究， 2011（5）：13-17