设计院在采用PPP+EPC模式下的市政项目全周期中存在问题浅析

黄磊

中交第二航务工程勘察设计院有限公司 湖北 武汉 430024

1 项目概况

XX河为A市的城市河流支流，其入汇口距长江上引航道约1.25km。目前XX河由于受附近库区水位顶托，河道淤积严重，水体流速慢，经常内涝。同时周边污水、废水、生活垃圾的随意排放使XX河成为了城市的纳污载体，河水发黑、散发恶臭，生态环境功能几乎全部丧失，曾多次遭到居民投诉。近年来，A市政府一直谋求对XX河进行治理，改善周边环境、服务民生；同时将XX河片区规划为城市大城建设的十大片区之一，作为连接纽带，并与市区游轮母港综合配套服务区一同联动开发，以水岸特色和“自然+智慧”的生态理念，打造海绵城市样板区。因此，本项目的建设应运而生，既能满足对现状改造的迫切需求，又能带动区域整体开发和城市品质提升。2015年，A市政府主持召开了XX河综合整治及片区开发相关问题的专题办公会议，会上明确了B设计院有限公司以投资带动工程总承包方式实施XX河片区综合整治开发，要求以统一规划、分布实施，高标准规划设计、高品质建设施工完成XX河片区开发。B设计院有限公司既是此项目的投资方，按规定成立项目公司进行相关融资工作，同时进行项目公司SPV的管理，又是建设方，设立EPC总项目部，履行合同范围内施工建设期的各项义务。

当地对PPP项目是首次接触，相对于对传统模式下工程有完善、成熟的管理要求，在本项目中，以行业主管部门及实施机构等为典型代表的业主方及B设计院均是首次接触PPP+EPC模式，在项目的管理模式、程序、方法等方面均存有不确定性。而据统计，影响项目投资收益的最大阶段是设计阶段，其影响项目投资的可能性为75%，而结算回购又是投资项目资本金是否能及时回笼最关键的控制要点，本文主要针对此两点进行阐述。

2 设计方面

(1) 设计思维要与时俱进，要与企业转型的需求相匹配。基于企业转型的需求，在上一个五年计划中集团已经提出“立体进城”的要求，此政策的提出是基于集团公司加快转变发展方式、调整产业结构、延伸产业链条、提升盈利能力、优化资源配置的现实需要。其核心目的在于不断提高发展质量、拓展发展空间、细化发展计划、整合企业资源、优化产业布局、加强产业协同，从而不断增强企业的盈利能力、防控风险能力、可持续发展能力。基于此，B设计院能中标城区XX河河域综合治理工程项目，对其拓展发展空间、优化产业布局、加强产业协同具有十分重要的意义[1-2]。但是在项目早期，受制于传统工程设计院设计思路的禁锢，对于整个项目设计方案主轴(核心思想)问题，一直处于模糊不清的状态，早期所有设计方案及思路只是单纯从工程治理角度出发，未考虑到城区市政环境治理项目特殊的需求，以至于在部分设计方案上，多次得不到项目实施机构的认可，导致反复修改方案，浪费了大量人力物力。直到工程中后期才逐渐明确此项目应以景观设计为核心，其他设计均需围绕这一核心来展开的思路。这种情况类似于中资企业在海外施工经常遇到的现状，各个国家设计标准及规范要求均有所不同，中资企业习惯请国内设计院进行设计及报批，以便于内部沟通，但进入一个新兴市场，国内设计院无法短时间完全掌握当地的设计标准，且由于语言问题，与当地业主沟通困难，导致设计文件常不能按时、准确完成报批，进而影响项目后续各项工作的推进。前期的设计策划至关重要，应尽可能考虑国内设计团队与当地设计院相结合的办法进行设计管理，发挥各自特点和优势，并加强内部沟通和协调，以保证设计效率及质量。

(2) EPC项目中监理对设计的“监理”应该是很有必要的，但国内一般未实施，不利于充分发挥监理作为独立的咨询方的作用。国内采用监理制已经多年，且形成了较为成熟的管理制度和体系，但这一般仅仅是针对监理施工单位和施工过程而言。EPC模式最大的优势在于设计施工一体化，设计与施工紧密结合，业主方减少管理内容及强度，但业主方减少的管理工作并不意味着在项目实施中不需要关注。EPC模式下的项目实施过程，监理方除了履行对施工这一环的必要监督管理之外，还应更多的参与到设计这一环的方案的审查中，充分发挥监理方优秀的从业经验，这样更有利于保证设计方案合理性，做好成本控制工作。

(3) 务必高度重视项目设计勘察工作。勘察与设计工作相辅相成，若项目前期地勘密度不足，地勘质量差，会导致设计与现场实际情况不符，施工过程中需要做大量优化变更工作，费时费工，且影响现场施工。如本项目中需新建一个污水处理厂，污水厂各建筑单体基础原设计为旋喷桩复合地基结构，施工单位按设计方案进行了施工，施工参数都符合设计与规范要求。由于工期要求紧，施工单位在实施了一批旋喷桩后进行抽芯检验，大部分已施工的旋喷桩均无法抽出符合要求的岩芯，证明该方案已经失败。经分析，导致该方案失败的主要原因是地下流水。为保证这一政治性工程按时完工，投资方在不得已的情况下将原方案废弃，变更为钻孔灌注桩施工方案。分析此失败案例，固然有地下不明来源流水这一客观因素的影响，但是作为设计前期的勘察工作阶段，如对此位置原有地形地貌及地质情况充分重视(从查阅相关资料可知此处之前为市区长期丢弃建筑垃圾后多年堆砌而成)，应该会提供更加准确详实的地勘报告，从而引导设计方选取更加合适的基础方案，从而避免现场已施工内容全部作废，且无法得到项目实施机构认可，导致项目利润受到较大损失。

(4) EPC模式下设计变更的程序、及时性问题。EPC模式最大的优势在于设计施工一体化，设计与施工紧密结合，现场出现设计问题后设计可及时予以解决并指导下一步施工。在实际施工中，对于此种问题，一般是由施工单位发起工作联系单，逐级向上反馈问题并予以确认。市政项目中，受制于行业主管部门对流程的严格要求，有时候即便有设计代表驻场现场解决问题，但并无法第一时间及时完成设计方案优化调整的整个流程(整个流程确认通常涉及到多部门多人及线下盖章等手续，无法短时间内完成)，从而导致影响现场下一步施工(变更流程未完成，存在行业主管部门不允许施工的情况，可参考图1《EPC模式下变更发起流程图》所示)。针对设计院单位主导的EPC项目，可考虑是否能够为此类问题设置特殊的程序及流程，全程在网上完成设计变更的审批及盖章流程，以满足现场施工连续性的需要。

图1 EPC模式下变更发起流程图

(5) EPC模式下设计变更方案协调联动的问题有待解决。当下大型的市政投资类项目，往往规模大，包含小子项多(因为会涉及到不同部位，不同专业)，建设周期长，三五年的不在少数，对于投资方来说整个项目固然是一个整体，应统筹协调考虑，但是对于具体设计部门来说，对整个项目却基本是按照对应专业安排对应设计部门进行设计工作。这种传统的化整为零的做法，固然大大提高了设计产品的生产进度，一定程度上有利于现场施工，但是不可避免的带来了变更方案协调联动的问题，即虽然项目安排有总的设计经理，但是依旧无法保证各子项各专业完全做到联动，而对于大型的市政项目，可谓“牵一发而动全身”，某一个部位(某一个专业)做了一定的设计优化调整，可能会直接影响其他专业其他子项，导致其设计成果被迫跟随调整。如果只是前期单纯的设计方案调整，则对后续影响尚且不算大，但更为严峻的是，这种情况的发生，多数情况下会影响现场正在施工的乃至已经施工的内容，甚至造成已完工的内容成为无用功。通常这种对现场的不利影响的程度与这种设计协调联通的程度一般成反比。这种情况发生的时候，最为理想的状态是总设计经理及时协调各子项项目经理及相应的设计人员，以及现场EPC项目部相关人员，做好对设计调整的各种应对工作，将对各自的影响降到最低，从而有效控制项目投入成本。对于这种大型的综合类EPC项目，可考虑开发个简单的联动程序，当某一处发生设计调整时，其他受影响的各方会第一时间收到提醒通知，有利于及时采取应对措施以避免产生更多的不利影响，从而摆脱单纯的依靠主观人为通知而实际中又经常漏缺掉的做法。

3 关于结算及回购

模式为PPP+EPC的项目不同于单纯的PPP项目和EPC项目，单纯的EPC项目，总包单位只需要做好自身的工程结算资料并提交给业主方，最终由业主方审批即可，而单纯的PPP项目，项目公司更多的关注点是投资回购问题。在PPP+EPC模式下，建设单位和承包单位成了一家，或者说建设单位与承包单位存在较大关联性，故项目公司更多的是需要和EPC总包项目部共同工作，形成合力，而且本质上结算回购是一个涉及到整个建设期的全周期工作[3]。通常容易存在以下问题：

3.1 项目责任人履职不到位

投资项目一般规模大、工期紧，多数项目责任人更注重项目的按期投产，从而忽视了建设期结算基础资料的重要性，虽通过后期努力弥补，但将付出更多精力和代价。

3.2 过程签认手续不完备

投资项目若遇到项目施工前期部分图纸资料不全或遇到不利的地质情况，那么对应的施工工程量将无法确认，只能通过设计变更或现场签证等手续确认已完工程量和合同工程量间的量差。若变更等签认手续未按时完成，将影响结算的进展。

3.3 结算资料不完整

项目进入完工收尾期，现场人员通常会减少，若建设期资料整理不及时、不合规、不完整，项目结算难度将进一步增加，进而影响项目的结算进展。

3.4 项目实施过程中有超概的风险

由于建设单位和承包单位成了一家，双方在利益输出层面较为容易达成一致，从而容易出现“又想马儿不吃草，又想马儿长得好”的状态，直接造成的后果便是项目超概。而一旦项目超概，无论从早期的项目预算财务审查还是后来的结算审计，都会造成很多问题。

3.5 政府审计周期长

项目一般竣工验收后三个月内向业主实施机构提交内审报告，完成后方能提交外部审计部门进行外审，而外审流程长，涉及到政府审计报计划审批、第三方审计单位公开招标采购、中标公示(前期6个月)，进场审计(3到6个月)等诸多流程。任何一个中间流程没有按时顺利进行，都将对整个审计周期造成较大的影响。

若结算滞后，又将导致以下后果：

(1) 运营期付费基数无法得到确认，影响项目资金回收的金额及时效；

(2) 影响投资方资产负债率及可用流动资金处于不利状态；

(3) 影响项目债权债务的确认等。

为保障投资人的合理收益，规避项目结算相应风险，保证资本金及时回笼，PPP+EPC模式下项目公司及EPC总包项目部应采取以下积极的推进措施：

(1) 做好预结算的前期准备工作: ① 牵头做好项目预算的前期准备工作，包括但不限于调查人、材、机价格；确定施工工艺、方案；提高施工图纸的设计效率；搜集相关规范、标准；提升预算人力资源的配置效率。② 牵头做好项目结算的前期准备工作，包括但不限于搜集项目计量文件、变更、签证文件；规范项目公司与实施机构间的往来函件；搜集相关规范、标准；提升结算人力资源的配置效率。

(2) 充分了解项目当地主管单位、部门对工程变更签证等的具体要求，加大对项目变更、签证、调差过程签认手续的督办力度，日常检查时着重检查办理进展；

(3) 制定预结算推进计划及工作目标，落实预结算责任人；

(4) 根据工作目标推行结算月度例会制度，每月分解下达预结算督办清单，进展与目标偏离较大的项目以专题会的形式协调解决。

4 结束语

总体而言，模式为PPP+EPC的项目不同于单纯的PPP项目和EPC项目，是一项系统性工程，对于之前侧重于设计工作的设计院而言，需经历法务、商务和技术等多方面的熟悉、适应和调整过程，在项目前期做好超前谋划，对有可能参与的项目，在项目跟踪阶段，对技术、商务条件、人资要求等内容进行超前研究和谋划，从项目开工准备充分配置有经验的专业技术、管理人员，并引进属地化高层次管理人员，摸清摸透当地工程管理要求，做好项目实施整体策划及施工前准备工作，高度重视项目勘查设计，密切跟踪、仔细研究项目各项外界制约因素，确保各项前期准备工作落实到位，确保各项工作结合现场实际情况进行推进，以减少在项目实施过程中由于前期的疏漏影响项目进展。只有从各个方面齐抓共管，落实综合模式下项目管理的各项工作，加快施工进度，确保施工质量和工期，以项目保市场，才能在愈发激烈的市场竞争中，为自身创造更大的发展空间。