国际大都市地区协同发展对京津冀城镇群的启示

黄颜晨

中国航空规划设计研究总院有限公司 北京 100120

1 研究背景

城市作为区域经济核心节点，既有地区性集聚作用，也有对周边地区的辐射与带动作用。在世界级大城市的带领下，大中小城市呈现为环绕分布的状态，在较为集中的区域内形成了经济社会高度发达与集中的空间，成为地区乃至国家发展的决定性增长力量。

在城乡规划领域，已有大量对于国际大都市区协同发展规划的研究与讨论。如杨建军等总结世界级城市群的功能体系和组织体系特征，认为核心战略为产业优化、基础设施建设和生态景观保护[1]；刘涛等总结大都市区协同发展过程中各阶段对应的规律为城镇化、功能疏解、轨道交通引领、竞争力塑造、宜居环境建设等[2]；李涛等以形态和功能为导向，对全球城市区域多中心结构展开研究，提出协同发展应以全球城市为依托，加快产业升级、强化生产性服务业职能，并以差别化政策带动区域整体发展[3]；刘亦师对西方区域规划的思想起源与早期实践进行梳理总结，明确英美两国发展路径中“自上而下”与“自下而上”的区别[4]。

发达国家城市发展水平领先于我国，更早形成大都市地区状态，其发展理论、运行机制、规划编制、保障措施等内容，对于我国有着重要的启示作用。在我国大力推进京津冀协同发展的今天，从国际大都市地区学习借鉴有效成果，对于指导京津冀发展有着重要意义。

2 国际大都市地区协同发展机制研究

2.1 国际大都市地区发展概况

纽约、伦敦、东京等世界城市有着全球领先的经济发展与城市建设水平，在经历了城市发展中的快速城市化、郊区化、再城市化等阶段后，这些城市与周边地区已紧密联系在一起，形成国际大都市地区。它们的相似点在于对城市发展要素的强大吸引力，以及由此带来的发展优势，不论是科学进步、技术革新，还是产业升级，都更有可能在这些区域出现并转化为新一轮城市发展的推动力。与此同时，城市管理者在发展理念、规划手段上又各有不同，如纽约地区的城市管理机构主导模式，伦敦的政府协调模式，东京的城市核心主导模式等[5]。不同的发展模式对应着不同的发展背景与城市问题，互相对比下有很高的借鉴价值。

2.2 美国纽约：多元主体合作下的区域规划编制

纽约是美国东北部大西洋沿岸城市群的核心城市。在历史上，纽约地区共进行过四次区域规划，分别应对纽约的核心化快速建设阶段、多中心协调发展阶段、可持续发展阶段以及区域弹性发展阶段。这四次区域规划的发起者是纽约区域规划协会而非政府，协会成员涵盖市民、专家、领导等，多元主体合作使得规划更多涉及基础设施、公共服务、经济活力、区域环境等地区性问题。

图1 美国东北部大西洋沿岸城市群(图片来源：作者自绘)

高度发展的纽约依然面临着就业压力、郊区落后、灾害威胁等问题，因此在第四次区域规划中提出了“经济、包容性和宜居性”的议题，以区域转型为发展重点，以弹性规划来应对潜在危机，同时针对各种问题设立相应的小组进行专门研究，并十分强调公众参与[6]，精细化的管理与多主体的合作，保证了区域发展中各类问题的有效应对。

2.3 英国伦敦：政府宏观把控下的地区发展

从艾伯克隆比的大伦敦规划、到伦敦周边新城建设、城市反磁力吸引体系的提出，伦敦一直在应对城市发展中出现的大城市拥挤、功能疏散、产业调整升级等问题。与纽约不同的是，英国政府在伦敦地区规划中一直处于领导地位，管控内容涉及规划编制、法律制定、政府投资、新城建设等方面。面对核心城市功能的外溢，伦敦给出的对策有疏散工业与人口、绿带建设控制城市边界、改造内城、发展卫星城等，这些都对京津冀区域有一定指导作用。

值得注意的是，2000年后的英国政府重新鼓励大伦敦增长，而非以往的限制增长、疏散发展策略，但增长的方式是以紧凑型为主，并继续加强大伦敦地区公共交通体系的串联。类比来看，在我们强调疏解北京非首都功能的时候，如何保持北京的高效增长及其与京津冀整体的联系，也是需要关注的问题。

图2 伦敦规划历史演变进程(图片来源：伦敦大都市区发展历程及规划实践简述)

2.4 日本东京：极核引领下的区域协作模式

东京大都市圈是日本最发达的区域，自上世纪50年代开始，日本对东京都市圈共编制五次规划，其中既有第一次规划中对大伦敦规划绿带模式的学习，也有第四次规划中发展副中心、分解中心区的功能的措施。但其始终坚持的一点在于对东京核心地位的加强，东京城市功能的疏解被建议分布在近距离区域，空间结构上为明显的环状布局，呈现出土地利用与交通整合的高密度、高集中特点。

东京在都市区中的极核作用可能是世界各大都市区中最强的，一极多核的城市结构塑造高度复合的城市综合体，形成清晰的城市体系。东京都市区既保证了核心城市的国际竞争力，又明确了各地区之间的独立性与联系性，每十年一次的都市圈规划，在方针、目标、方法等方面都有着高度的连贯性，保证各区域之间分工明确、协作合理。

图3 东京23区(图片来源：网络)

图4 东京都市圈(图片来源：网络)

3 京津冀城镇群发展启示及建议

3.1 京津冀城镇群发展概况

自京津冀协同发展成为国家战略以来，如何推动落实各项协同策略始终是规划领域重点关注的主题。当前的京津冀并不是一个发展平衡的区域。2021年，北京的人均GDP已达到18.4万元、天津的人均GDP也有11.3万元，而占有广大区域与人口的河北省却只有5.4万元。巨大的经济差异决定了京津冀在发展水平上的差距。为落实协同发展理念，需要注重在各项规划上对河北地区的支持与一定的政策倾斜，尤其应在产业升级、公服配套、环境保护等方面加强工作，不断提升河北自身能力，真正做到融入京津。

3.2 加强多地政府的高效协作与规划管控

近年来，京津冀率先在交通、生态环境等设施要素方面开展一体化工作，为协同发展打下坚实基础；并进一步引导产业的错位发展，形成架构完整、层级合理的整体产业体系；此外，在体制机制方面，雄安新区的设立是国家规划京津冀城镇群的重要举措，这不仅是区域城市格局的调整，更是一种城市发展新模式的创新与探索。

要想使得京津冀城镇群的发展符合规划预期，多规合一的实施管控体系需要进一步的完善与发挥作用，各类规划控制指标的制定与落实需要更加具体化，真正起到管理城市的目的。同时，考虑到京津与河北省现状发展差距较大，在规划实施方面应当有所差异与侧重，充分发挥我国政府调控与治理的能力，各级政府高效协作，使得京津冀发展有着各自合适的节奏又能互相呼应。

最后，规划的运行需要有着相应的评估与监督体系。无论是随机考察还是定期考核，或是公众对于城市发展的看法与意见，都应当有着相应的途径进行了解。若是在城镇协调发展及城市建设中，出现违规违法现象，必须及时处理，确保规划的法制性。

3.3 提升核心城市带动作用

当前的京津冀协同发展，一个基本的出发点便是疏解北京非首都功能，这一概念的提出证明国家已经意识到北京的快速发展在人口、规模、城市承载力等方面出现的问题，以及开始思考如何实现北京的辐射带动作用。北京这样的核心城市在向全球城市迈进的过程中，必然会疏散一定的功能至周边区域，在更大的地域空间上重塑职能布局，从而带动城市间的功能重组，实现区域协同发展。因此京津冀应当围绕北京在区域设施一体、优势互补、合作共赢等方面展开工作。

雄安新区的设立可以看作是京津冀城镇群发展的重要举措之一，它和英国的新城建设有相似之处，又可以和东京都市区的核心城市规划类比，但也有着十分明确的区别。不同于国际大都市区新城模式中城市数量的增多以及新城相对的弱势，雄安新区的规划是在国家最高领导指示下，集中承载北京非首都功能的地区，是与北京形成错位发展而非辅助发展，相当于在制度、定位、空间上发展出一座新的区域核心城市，以辐射更为广阔的区域。

3.4 构建完善的城镇群体系

通过对国际大都市的研究，再结合我国关于京津冀协同发展的规划与相关文件，可以对京津冀城镇群发展动力机制进行简单探讨。首先需要明确的是，京津冀城镇群是以北京为核心，通过其辐射与联动作用，形成层级合理的城镇体系。主要内容在于北京及周边地区的进一步开发与建设、京津冀空间格局划分等。京津冀“一核三轴四区多节点”的结构已初具规模，再通过交通等要素进行串联，为京津冀协同发展奠定了基础。

要想形成京津冀一体化城镇群空间体系，在当前的发展水平条件下，必须充分发挥北京的核心引领作用，同时以雄安新区、北京副中心、天津、石家庄等城市为重要推动力，结合节点城市带动区域共同发展。城镇群的协同发展，在于生态共同保护、产业的合理分布、基础设施均等化等内容，这就需要各级政府在规划与建设中加强合作、积极对接，明确自身的定位与职责。

4 结论

通过对纽约、伦敦、东京等较为成熟的国际大都市协同发展进行研究，可见从区域城市群角度出发，需要解决的核心问题有两个。一是核心城市的定位升级与功能疏解，形成强大的城市竞争力与吸引力；二是构建起合理的城市等级体系，重构区域产业体系，在更大空间范围内组织参与全球竞争的主体。而在具体的规划建设过程中，鉴于我国国情与过往规划模式，可在顶层设计阶段以自上而下模式为主，高标准研究发展战略、目标与定位等。而在交通、产业、生态等具体要素的发展上，可有效结合自下而上模式，充分吸纳区域各城市发展需求，为实现各地政府间的高效合作奠定基础。