城镇低效用地再开发存在的困境与对策路径研究

孙玉君

目前，我国城镇化步伐不断加快，城市用地越来越紧张，因此加快城镇低效用地再利用已经成为社会讨论的话题。本文以提升低效用地再使用为分析对象，首先介绍了低效用地的概述，接着分析了低效用地在开发中存在的困境，最后论述了提升低效用地再开发利用的措施，以便提升低效用地再开发的质量。

虽然我国拥有广阔国土，但是很多土地都是不适宜开发土地。随着我国城镇化速度加快，我国对土地要求越来越高。为此，我国需要提升土地使用效率，同时还需要关注城镇低效用地，实现城镇低效用地的再次开发，以提升土地利用质量。

一、城镇低效用地的概述

低效用地是指土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内的土地布局相对散乱，利用方式粗放，用途不够合理的土地类型。一般而言，加快城镇低效用地再开发具有以下几方面必然性。

第一，城镇化发展必然选择。近些年来，我国在不断推进城镇化步伐，而城镇化并不是简单的城镇规模扩张，更重要的是形成以人为核心的城镇化发展模式，转变传统城乡结构及人们的生活、生产理念，是一次系统性、结构性的全局变革。因此，我国城镇化对于新增土地要求非常急迫，而现有土地模式已经达到临界点，我国必须深度挖掘新型城镇化土地供应模式，积极开发低效用地，实现土地利用方式的转变。第二，节约土地的重要方法。近些年来，我国政府要求加强土地利用效率，积极推进土地利用的集约化。由此可见，我国政府部门非常重视土地集约利用，国家层面出台了一系列措施，这必然要求我国对城镇地区低效用地再次利用，深入挖掘低效用地使用效率，提高土地产出效益。第三，土地供给侧改革有效方法。土地供给侧改革主要是优化土地供应结构，同时还需要不断提高土地的产出量。在推动土地供给侧改革过程中，我们需要充分挖掘低效用地潜力，实现低效用地二次开发，积极调整传统土地布局，提高土地利用方式。

二、低效用地在开发中存在的困境

第一，法律法规存在缺陷。我国是法治国家，各项经济活动都必须按照法律行事。目前，我国有关低效用地的法律法规仅有自然资源部所颁布的规章制度，而该项规章制度仅仅是政府部门的政策，与全国人大所颁布的法律存在较大差距。因此，城镇低效土地再利用存在很多问题，我国法律没有给予明确规定，导致低效用地再利用缺乏必要法律支撑。

第二，缺乏多元开发主体。目前，低效土地整治工作都是由政府部门所主导，程序非常单一，但是流程相对复杂，利益分享有限。例如，对于土地原始利用者或者经济主体引导力非常有限，并没有引导其积极参与低效土地的再次开发。与此同时，我国也没有构建完善的再开发利益共享机制，参与开发人员利益分享有限。对于很多企业或者集体组织而言，他们虽然具有强烈参与低效用地开发的意愿，但是由于利益不够明显，在很大程度上抑制了他们参与积极性。除此之外，由于政府自身限制及融资平台整顿，政府部门对低效用地再开发的资金给付量也有限，影响低效土地再开发效率。

第三，征地拆迁存在矛盾。在我国现行土地补偿标准中，我国存在着以较低价格征收土地客观状况，而这种剪刀差使得城乡之间的差距变得更加明显。征地本身就是一项复杂工程，征地程序存在许多漏洞，导致在征地过程中存在许多矛盾难以解决。虽然我国颁布了许多法律规范政府的各项行为，防止公权力滥用私权，以达到尊重公民个人财产的目的。但是在现实生活之中，极个别拆迁户由于不合理要求或者滥用权利导致整体拆迁根本无法完成，进而会影响到社会公共利益。由于房屋拆迁引发的矛盾已经成为影响社会稳定的一项重要因素，直接导致城镇地区低效用地再开发的各项效果不够明显。

第四，土地再开发成本非常高。在土地在开发过程之中，土地取得成本常常是再开发效益的重要基石。但是，土地再开发成本高昂，许多低效用地大部分集中在工业区，而工业区拆迁成本远远高于农业用地或者未开发用地，最终也会影响政府部门参与到低效用地再开发积极性。

第五，获得土地途径非常繁琐。在各种各样的低效用地之中，违法占用地占据一定比重。据不完全统计，违法用地已经占到低效用地总面积的20%左右。根据我国现行土地管理法律规定，擅自改变土地利用状况的土地应当限期拆除其土地上的新增建筑物，恢复土地原貌。但是在实际操作过程之中，强硬拆除或者将其土地强制恢复到原貌都会牵涉到原土地利用者的切身利益，会影响到原土地利用者对低效用地开发积极性，而现实生活中的很多拆除及没收都是走形式，并没有真正地落实到位，导致低效土地再利用获得途径非常繁琐，其复杂的处置程序及补办手续也会导致人们望而却步。

三、提升低效用地再开发利用的措施

1.建立健全低效用地再开发政府引导模式

第一，不断强化政府组织领导。为了提升低效用地质量，政府部门需要建立统一领导机制。为此，政府部门可以组建专门的低效用地再利用办公小组，小组长可以由政府的主要领导担任，以有效协调政府内部的各项力量。与此同时，政府部门还需要定期开展工作联席会议，集中商讨低效用地再利用过程中出现的问题对策，同时还需要强化对各部门考核力度，推进低效用地再利用质量上一个新台阶。

第二，不断完善各项配套政策措施。为了有序推动城镇低效用地再利用，我国需要加快推进弥补政策的强制执行力度，同时还需要探索推动工业用地有序退出机制，建立完善的利益协调共享机制，只有不断完善各项配套措施才能够调动各方积极性，消除低效用地再利用中出现的困难，以提升低效用地再利用的质量。

第三，建立科学有效的规划。为了有序推动低效用地再利用，我们需要加快低效用地再利用的合理规划，应当立足于当前的实际谋划长远，确保低效用地在利用可以实现科学合理规划，以提升低效用地再利用的质量。例如，我们可以以10 年为一周期，编撰10年内各个区域低效用地再利用的规划内容，以提升低效用地再利用的质量。

第四，建立动态监管机制。城镇低效土地再利用是一个系统性过程，同时也是一个常态化过程。为此，我国需要建立动态监管机制。在这一过程之中，我们需要充分利用互联网信息平台构建动态监督数据库，通过数据平台分析低效用地当前的开发进度以及开发强度，确保低效用地开发的合理性和科学性，同时实施调整低效用地开发中的各项措施，使各项措施更加合理化。

2.推动建立多主体共同开发的新模式

第一，鼓励原土地使用人自主开发。目前多数落地的低效用地项目均为原有工业用地土地所有权人自行开发建设，转为研发项目。但是，因缺乏严格的科技资质认证监督及建成后的监管，超过90%由工业项目转为研发的低效用地项目后期都作为酒店、办公、公寓使用；而规划为商办、住宅类项目必须政府收回后招牌挂，因拆迁及土地费用较高，土地都无法收回。本文建议政府需要加强资质认证，加强监督，对于不按照规划使用土地的主体严格惩罚。与此同时，政府可以采用拆迁户入股等多种不同方式拆迁，以适当降低拆迁费用。

第二，支持集体经济参与组织开发。集体经济组织一直都具有参与低效土地开发的意愿，为此我国需要放开政策，允许集体经济组织参与到低效土地开发之中。例如，我国可以先允许集体经济组织开发自身所拥有的低效用地，开发模式可以采用经营性土地模式，以激发集体组织参与开发的积极性。

第三，允许市场主体参与开发。为了提升土地开发质量，政府可以允许市场主体参与到低效土地开发之中。市场主体参与的过程中，政府必须坚持全方位、全流域的公开土地开发的透明度，以便吸引市场主体参与其中，避免出现任何暗箱操作现象。除此之外，在操作过程之中，政府还可以建立完善的市场主体参与利益分配机制，允许土地使用权出租，也允许土地使用权分割转让和抵押，还可以让土地使用权入股，以推动土地在二级市场上顺利流通。

3.解决低效用地历史遗留问题

第一，推动违法土地补办手续。为了有序推动低效土地的再开发，政府可以完善违法用地补办手续，让违法用地通过交纳罚款或者其他途径补办合法手续，减少低效用地再开发中出现的阻力，有效提升低效用地的使用效率。

第二，妥善解决土地改变性质用途。为了有序推动低效用地的再度开发利用，我们可以妥善解决在开发过程中土地改变用途的做法。例如，如果将工业用地改成商业用地，我们可以保留其现有的建筑物主体结构，在符合国土、消防等部门规定基础之上补办为商业用地，开发商只需要缴纳足额的出让金即可。

第三，整合利用存量建设用地。在现有城镇中，很多低效用地呈现出零星和破碎状现状，为此我国需要加快调整这些土地，加快土地合并，以政府为主导的方式规划片区，加强城市设计指导，推动片区更新。

四、结语

综上所述，为了提升低效用地的再开发，我国需要建立健全完善的再开发政府引导机制，同时还需要积极推动多元主体的共同开发模式，解决低效用地的各项遗留问题，以便提升低效用地的使用效率。