教育公平制度的政策工具选择

余基洋 薛耀淇

摘 要：政策工具指政府部门为了有效解决社会公共问题或者完成预定的公共政策目标而采取的措施和构建的机制。政策工具可以成为解决教育公平问题的有效措施。基于公共政策学、经济学维度研究政策工具，要把握其内涵，保证选择模型的适用性。选择政策工具可以保证教育政策执行的效果，为推动教育公平创奠定论基础。

关键词：教育公平制度;政策工具;公共政策学;经济学

中图分类号：G640        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2021）36-0153-03

教育公平作为阻碍教育发展的突出问题之一，既受到教育政策执行复杂性的影响，也与转型期教育领域的变革有关。相关统计数据表明，2019年全国教育投资规模达到了5 800多亿元，但是占全国总体量60%的农村却只获得了23%，因此解决教育公平问题迫切需要有关制度的保障。针对教育公平制度，要注重政策工具的选择，基于公共政策、经济学维度加以深入分析，明确教育公平制度存在的影响因素，从政策工具入手，明确教育政策的出发点。

一、政策工具的相关内容

学术界对于政策工具还没有形成统一的定义。不同研究者对于政策工具的理解存在不同的视角，基于因果角度、目的角度、机制角度对政策工具进行界定。

英格汉姆基于因果角度，将政策工具定义为政府解决政策问题应用到的方案，问题与措施存在因果关系。拉蒙将政府工具。理解为基于公共政策的工具，体现为一种方法，借助方法可以推动公共问题的解决。彼德斯提出，政策工具可以表达为实现目标而采用的措施，被看作是工具。

埃莫尔基于目的角度，将政策工具表达为实现预定政策目标而采用的手段，体现出政府的选择，并界定了常用的政策手段，包括命令、激励、制度建设与权威作用。林德将政策工具表达为政府实现目标的具体手段，包括道德劝诫、现金激励等工具，还包括政府提供等更为直接的工具。施耐德将政策工具表达为激励措施，体现为政策手段。

胡德基于机制的角度，将政策工具表达为目标转化为具体行动的措施，机制可以作为工具实现不同的组合以实现政策目标。休斯提出，政府应用的工具是提出政策干预措施，这也是政府行为措施的具体体现。达姆将政策工具认定为解决公共事务，体现合法性的管理机制。豪利特将政策工具表达为政府实现治理的具体途径，即政策手段。

上述可以看出，不同界定角度虽然各有侧重点，但是也存在融合部分，对于政策工具从不同侧面加以了分析。综合以上观点，可以将政策工具理解为：政府在现有治理环境下，为了实现特定目标，解决某一问题而采取的措施与手段[1]。

二、教育政策工具

大体可以从当前的应用方式来看，教育政策采用了三种工具。政策工具的应用依据政府要解决的具体问题以及提供服务的范围。针对教育公平制度，由于教育具有公益的特征，因此体现出公共物品的属性。

对于政策工具的分类，可以分为自愿性、强制性和混合型。自愿性工具可以作为经济政策的有效补充，在自愿的基础上实现目标。政策工具应用的出发点是维护自身利益或预定目标的实现。自愿性工具可以作用于家庭、社区。在实施中，要结合自愿性组织，以实现自愿性服务，另外还伴随着市场自由化。在具体的应用中，自愿性政策体现出成本低、应用灵活等优势，但缺陷是难以保证公平性。强制性工具借助了政府的强制力，直接作用于目标，工具在响应时很少有自由裁量的余地。

三、基于教育公平制度的政策工具选择

（一）选择标准

對于政策的执行，在一定程度上关系到政府对于基本工具的应用，涉及针对政策问题选择相应的工具。不管采用自上而下的方式，还是通过自下而上分析政策的执行效果，都关系到政府从工具目录中选出最有效的工具组合。对于政策工具的选择要结合待解决问题的复杂性，还要结合该问题的本质。比如针对教育公平制度，在技术上具有一定的复杂性，不同于其他的政策，体现出高度的社会责任感，更不易被其他政策工具所替代。此外，教育公平制度本身具有的特点也对政策工具的选择产生影响。政策工具要保证有效性，还要考虑到效率以及公平性，在具体实施中具有可操作性、支持性[2]。这些问题在不同区域存在一定的差异，差异会对政策工具的适应性产生影响。2009—2018 年，国家针对教育公平问题发布的政策数量为24个，其中基于公共管理发布的政策为4个，基于经济学发布的政策数量为7个，其他为13个。

政策工具的选择要实现途径与目标的结合，使得政策工具的作用得以有效实现。对于政策工具的设计，要考虑到不同政策工具间在应用上具有互补性，并且要考虑到政策子系统产生的作用。政策工具的选择要治理资源为目标，界定基本政策工具具有的类型;还试图建立模型，用以表达描述政策工具的选择方式。对于政策工具的选择还要结合目标人群，以保证工具的适用性。比如对于教育公平制度，对于处于优势地位的团体，可以采用建设、激励、管制等工具，以保证目标群体的积极行为得以激发。针对弱势群体的政策工具要表达为补贴，由于此类群体缺少依靠，运用政策工具要采用倡导、激励等;对于难以产生影响的群体，可以采取强制性工具。不同工具的选择标准要结合政策目标，以发挥政策工具本身的作用。

（二）政策工具采用的模型

政策工具可以采用不同的模型。比如针对教育公平制度的政策工具选择，可以基于公共政策学和经济学模型。公共政策学认为，选择政策工具的选择在一定程度上表达为技术上的操作;经济学模型从纯技术角度分析，要将焦点转向经济的投入与产出。教育公平制度的政策工具选择结合了公共政策学与经济学，要结合当前教育能力与教育现状的复杂性来选择政策工具。选择政策工具的研究要明确政府准备做什么，在此基础上明确采用什么样的理论假设，而不是仅借助于经验调查[3]。比如政策工具选择依据的经济学模型，涉及到的理论包括交易经济学、经济人假设，也包括了福利经济学、社会经济学生、新古典主义经济学。传统的福利经济学家提出，选择工具是一种技术上的操作，还要包括以下几种要素：确定不同工具的应用范围，将不同类型的工具加以匹配，估计工具使用产生的成本，选择可以克服解决制约问题的工具。公共政策学家认为，借助产业政策的制定来优化配置资源，政府要对产业实施有效的干预。产业政策依据的一般原则，倾向于用公共政策选择理论来确定政策工具的使用。公共政策的选择是对公共管理的看法，要将公共管理的工具和方法应用于决策过程。公共政策的选择直接表明了规则。针对教育公平制度，政府制定的规则要结合发展教育的需要，并为政策的实施提出一整套程序，以保证政策工具可以发挥作用。

四、政策工具的选择

（一）基于公共政策学的教育政策工具分析

对于政策工具的选择源于教育现状，要解决教育政策执行中存在的问题。工具选择体现为政府将不同类型的基本工具应用于教育问题的解决中。学术界关于政策工具选择认为可以基于公共政策。公共政策学模型的应用是把公共管理领域里的基本假设、概念框架、分析方法等综合运用于政策工具的选择。政策工具的选择存在多方面的影响因素。公共管理学在经验层面上，要将把焦点问题放置公共管理能力的评估，要发挥政策工具的推动作用。针对政策工具的选择，要明确行动主体的目标是如何实现的，并将其具体化。工具的选择要有利于发挥政策的优势。针对教育公平制度的政策工具的运用中，政策工具要适用于不同的政策对象，还要结合适用对象的差异产生不同的作用。选择政策工具要保证其发挥直接作用，对受教育群体产生影响。随着社会的发展，教育领域会存在新的问题，政策要满足新的需求，要促使政策工具可以适用于解决教育领域存在的不公平问题，以满足受教育群体对于政策的需求。在教育政策工具的发展中，存在扩宽适用群体的案例，这表明针对义务教育的改革，要将政策工具作用于更多的群体。政策工具的应用还要结合适用对象的必要性，比如针对自愿性工具，适用的范围可以在一定范围内加以拓宽。比如在建国初期，我国针对义务教育允许社会力量兴办民办学校，政策面向“群众和工商业家”，群众和工商业家可以兴办学校，这种方式能有效推动教育公平。在后续的发展，政策工具向国营企业、社会团体拓展。随着社会经济的不断增长，国力的增强，我国基本实现了“普九”教育目标。教育更加均衡，但是教育公平面临着新的问题，如城乡差距不断扩大、农村留守儿童就学难等。政策工具面对新问题提出了新的要求。为了保证教育公平制度，政策工具要拓展，特别是要针对农村教育与农村留守儿童。农村是义务教育实施的难点区域，留守儿童的教育是新时期教育公平面临的新挑战与新问题。在教育的政策完善中，政策工具要扩展适用范围，借助公共政策学，有效解决农村教育与留守儿童的教育问题。对于农村学校的发展，要健全校舍维护保障机制;对于农村地区的师资力量，要完善教职工福利保障机制，建立乡村教师任教服务机制;面向农村学生，可以采用“一费制”的方式，对于家庭经济困难学生要有配套的助学制度;针对留守儿童，要建立保护预警机制。地方政府对于留守学生加以普查登记，采用社会结对帮扶的方式，推动农村地区义务教育的健康发展。进入21世纪，随着城市化进程的加快，更多的农村人口进入到城市，教育公平制度面临着新的问题，因此有必要发挥公共政策的作用，将流动人口子女的受教育问题纳入政策工具的适用范畴，充分保障农民工子女的受教育权。

（二）基于经济学维度的教育政策工具分析

针对教育政策的执行，如果不注重分析政策工具选择的有效性，易引发政策不经济问题，教育政策的投入难以发挥预定的目标。影响政策工具的选择存在多种因素，但从经济学的角度分析政策工具的选择要考虑到相关因素，即政策工具的受益群体、自身的经济特性、执行中发生的经济投入等。明确影响政策工具的经济学因素，可以明确教育政策执行的方向。基于经济学的政策工具还要考虑到其适用范围与群体。不同政策工具的影响力量、作用范围、效果存在一定差异，政策工具不具有普遍适用性。政策工具的选择、统筹，应全面考虑其经济性，防止发生滥用问题。政策工具过分强调经济性体现出的直接性与见效迅速的优势，但过分强调经济性会导致公益不足，难以保证教育政策的执行效果。比如教育券作为一类新的政策工具，要从学生和家长的角度，借助经济手段引发市场机制。在教育服务中引入市场机制，弱势群体获得公平教育就有了更多的机会，对于保证教育资源的公平分配可以起到积极的推动作用。具体的应用表明，政策工具如果仅是将教育经费加以简单转换，采用教育券的形式，会导致固化，并且会引发新的分层，学生由于会受到阶级、种族、性别的影响，会产生新的不平等。教育资源配置难以保证公平，政策预期的目标就难以实现。比如众多学校组织教师分模块搜集教学实际案例，并制作成微课，供不同层次的学生随时学习，以体现教育可达性，进而凸显出营造学习环境、应用现代科学技术及实际案例引入的教学模式可以培养学生的自主学习能力，督促学生养成良好的学习习惯，形成积极向上学风。同时教师也可充分运用网络，给学生答疑，让学生从被动学习变为主动学习，提高学生的学习积极性，真正做到自主學习[4]。政策工具还要防止单一政策工具的片面性，要发挥不同政策工具组合应用的优势。不同政策工具会发生相互影响，也存在相互冲突，政策工具单独发挥作用要结合实际，不同政策工具相互作用也要消除制衡，最有效、最经济性政策工具要起全局性调控作用。但是在教育领域，政策在执行中会受经济利益的冲击。比如为了推动教育公平使更多的学生受到高等教育，国内实施了高校扩招政策，其作用是有效拉动经济，并扩大内需。但是政府未推行相关配套作用的政策工具，导致大学生的就业受到影响，教育质量难以保障，背离了其既定政策目标[5]。从义务教育可以看出，政策工具在继承广度方面保持了基本格局的一致性。政策工具发挥了主导作用，另外融入了混合型、自愿性工具，制度的融合不但要在内容上寻找高度的契合性，而且要在教育观念、教育方法、教育模式上有所变革，从而有效地增强教育的公平性。社会赋予公民的权利与义务都是对等的，但需要以遵守法律和道德纪律为前提。任何公民在充分享有宪法与法律赋予的个人自由、民主权利之时，也平等拥有履行宪法和法律规定的义务，这样方能推动社会的自由、民主和公正[6]。这一格局在经济学尺度上伴随着国家经济政策的支持，义务教育政策工具在发展中得到延续。此外，经济环境也会对政策工具的选择产生影响。在不同经济条件下，政治、文化以及意识形态存在差异，政策工具因此会受到影响。传统的政策工具被设计出来时没有过多考虑到经济环境，政策工具没有过多结合经济环境。政策工具的应用需要考虑到经济跟政策，分析当前的经济环境。因此针对教育公平制度确定的政策工具选择，要考虑到经济环境的变化，合理选择政策工具。特别是在市场经济条件下，政策工具作为执行公共政策的重要手段，要平衡已有多样化价值，要从系统角度分析政策工具存在的影响因素，要对政策工具加以合理选择，避免教育政策的经济性发生偏离。

总之，政策工具是实现政策目标的重要手段。对于教育公平制度，为了保证政策工具得以有效使用，要平衡已存在的多样化价值。从公共管理学与经济学角度来看，政策工具要保证目标性，要作为执行教育政策的核心要素，避免教育政策执行偏离情况的发生。

参考文献：

[1]  吴合文.改革开放以来我国高等教育政策工具的演变分析[J].高等教育研究，2011，（2）：8-14.

[2]  黄萃，赵培强，苏竣.基于政策工具视角的我国少数民族双语教育政策文本量化研究[J].清华大学教育研究，2015，（9）：88-95.

[3]  姚佳胜，方媛.政策工具视角下我国减负政策文本计量研究[J].上海教育科研，2019，（2）：10-15.

[4]  杨雄，蔡剑.自主学习能力培养及其对教学效果影响探析——以高职高等数学教学为例[J].遵义师范学院学报，2020，（4）：109-111+115.

[5]  曹燕.政策工具视角下的基础教育公平：回顾与前瞻[J].教育科学，2017，（8）：24-31.

[6]  李冬淑.思修课程与大学生社会主义核心价值观教育的融合路径[J].遵义师范学院学报，2020，（4）：92-96.