乡村振兴视角下农村宅基地制度改革路径研究

□ 黄慧芝

1 农村宅基地制度改革和乡村振兴的关系

随着工业化、城镇化进程不断深入，农村宅基地（以下简称“宅基地”）制度在政策、法律与现实之间的冲突逐步加剧，现行的宅基地制度难以满足发展的需要，改革成为必要路径。如何放活农村土地资源，充分发挥好宅基地的功能性作用，释放农村土地的资产价值，统筹利用“三生空间”，实现乡村全面发展成了热点话题。在党在十九大报告中提出，实施乡村振兴战略，核心是要重塑农民与乡村、乡村与城市的关系，聚焦乡村、联动城市，是新时期乡村发展的重大理论创新，也是新时代“三农”工作的总抓手。接着2019年中央一号文件提出要把“三农”问题当作工作的重心，要深化农村土地制度改革。同时，《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》对加强乡村振兴用地保障做出了战略谋划，要用土地制度创新来助推乡村振兴发展。而且宅基地改革作为土地制度改革的重要环节，更与农民农村不可分离。总而言之，改革宅基地制度是新时代形势下推动城乡转型、促进乡村振兴的驱动力[1]。

2 宅基地制度改革过程中面临的挑战

2.1 宅基地流转不畅

受城乡二元化制的影响，宅基地流转范围有限，只能在本集体内流转。一是近些年城镇化速度的加快，大量农民迁移到城镇，宅基地闲置情况非常普遍。宅基地不受市场机制调节管控，闲置又不能得到流转，土地资源得不到合理均衡配置。二是宅基地的流转退出也缺少稳定的信息交流平台，想要退出宅基地的农户和想要租住宅基地的居民很难获取信息。三是随着城镇化的急速推进，在一些发达地区市场经济活跃而建设用地紧缺，而城市周边地区房价迅速上涨，城郊宅基地的价值不断提高。在利益导向下部分农户将宅基地进行私下买卖交易，宅基地“隐形流转 ”情况存在。即使许多法律条例命令禁止宅基地的私下流转，但依然得不到控制。四是因为宅基地与城镇住宅用地在产权上存在不平等，私下交易价格也相对城镇建设用地偏低。

2.2 宅基地退出积极性不高

长期以来，农村居民受风俗习惯、宗亲观念等传统思想的影响，认为宅基地具有较强的家庭传承功能，把宅基地看作祖传财产，宁愿闲置宅基地也不愿退出。也受“落叶归根”思想的影响，农户保留承包地和宅基地当作依靠和休闲养老的归宿，认为宅基地一旦退出很难再拥有。宅基地作为一种社会保障和情感依托，保留闲置在农村[2]。受生活习惯影响，农民喜欢有房有院有菜地等各项功能齐全的宅基地，城市楼房很难实现。此外，尽管部分农民已经进城，甚至在城镇买房定居，对宅基地的依赖性不强，对宅基地退出的期望收益也不高，所以宅基地退出的意愿也较低。另外，宅基地除了具有最基础的居住功能，还具有财产功能和社会保障功能，部分村民不想退出宅基地是因为补偿力度较低或者补偿标准没有达到理想值。

2.3 宅基地社会保障机制不健全

宅基地退出后的社会保障是决定宅基地顺利退出的关键要素。目前，我国法律法规对宅基地的取得做了较为详细的规定，但没有对宅基地退出程序、宅基地地价体系、评估标准以及退出过程中村民合法权益保障问题等做具体规定[3]。宅基地退出缺少有效制度保障和法律保障。另外，虽然宅基地在退出过程中实施有偿退出，但很容易忽略农民在宅基地退出后的社会保障问题。农村土地对村民来说具有稳健的保障作用，一旦失去农村土地的使用权，就要承受城市的高生活成本与高房价，对于没有一定经济能力和风险抵抗能力的农户，这会成为一种负担，很可能会面临失业和缺失住房的风险。换言之，农户自身对风险承受能力较弱，在没有获得充分社会保障的前提下，选择宅基地退出是不明智的。因此，宅基地制度改革应该更多地从农户切身实际利益考虑，着重长远利益保障。

2.4 宅基地缺乏有效监管

村民因为利益选择违法违规占地给农村土地资源监管带来了不小压力。特别在一些经济发达地区，小产权房泛滥、无序占地等现象早已普遍出现，土地资源浪费严重。一方面，国家对宅基地管制相比国有建设用地或城镇建设用地相对较为粗放，政府在宅基地管理过程中也没有规范健全的监管机制，执法力度较弱，政府甚至可能存在缺位现象。另一方面，宅基地没有制订乡村建设规划。村庄规划是指导乡村各项建设管理的前提和依据，没有乡村规划来明确规划区，村民们也没有意识主动聚集居住，宅基地分布较为分散零乱。部分编制有村庄规划的，实用性不强、监管成本高，政府很难进行监督与管理。加上村民法律意识淡薄，经济利益驱动导致村民主动违法，而违法行为又没有得到合理及时处罚，导致宅基地处于滚雪球式的无序状态。

3 乡村振兴视角下推进宅基地制度改革的建议

宅基地制度改革是探究宅基地管理制度体系形成的重要法宝，助推全面深化农村改革，破解宅基地改革中的难点问题，通过改革带动乡村治理，促进乡村全面振兴，推动乡村发展。

3.1 做好产权登记工作，建立宅基地交易市场

明晰的宅基地权属关系是保证农户权益的基础性条件，宅基地制度改革要做好农村土地的确权工作。各地区的农村要坚持实事求是原则，借鉴典型地方改革经验，做好权籍调查与确权登记颁证工作。用法律程序来确定土地的所有权，明确地规定土地产权的主体，有效明确地解决产权等问题。建立宅基地交易市场有利于放活宅基地，充分释放农村闲置宅基地和农房的潜在价值。建立宅基地交易市场，一方面要努力尝试建立平台来提供信息让农村房屋和宅基地得以流转，建立健全宅基地进行交易的各种规章制度，提供信息发布、流转手续办理等服务，确保宅基地流转双方信息的对称。另一方面，要允许宅基地直接入市。在满足规划和用途管制的前提下，宅基地直接入市既可以缓解城市发展用地紧张的情况，又利于集体经济组织探索多种流转方式利用土地，盘活宅基地资源。各地可以结合当地实际，发展农村经济和调整农业产业，促进农村经济发展，推动乡村振兴的实现。

3.2 鼓励自愿退出的同时尊重农民意见

农民宅基地退出意愿低，可以进行合理引导，向村民宣传宅基地退出中正向典型案例，加强宅基地退出政策宣传与解读，消除农户对宅基地退出过程中地方政府获益、农民权益受损等认知偏差[4]。另外，应采取一定的激励机制，鼓励农民自愿有规划退出闲置的宅基地，积极探索多样化的补偿制度，如货币补偿、城镇住房、社会保障等方式。在确定合理评估补偿标准后，可以根据退地农户们不一样的需求，采用差别化方式实现宅基地有偿退出，促进我国土地资源的合理配置[5]，既考虑农民的现实利益，又对未来生活予以保障。对于坚持不退出的农村居民，要充分尊重意见，不强迫农村居民退出宅基地，切实保护农民土地权益。尊重农民意愿是宅基地制度改革顺利推进的前提。在江西余江改革试点工作中，坚持让农民成为改革的第一主角，农民意愿得到充分落实，广大农户积极主动退出。

3.3 完善宅基地退出保障机制

宅基地顺利退出的实现，离不开完善的社会保障机制。第一，要完善宅基地退出的法律法规，只有立法才能保障农户权益不受侵害，从而维护社会的稳定。第二，规范化实施程序，对退出程序规范予以公开，对退出过程中的对象、范围、程序、补偿标准以及农民合法权益保障问题予以明确，切实保护农民利益。宅基地改革参与者有政府、村民、村集体以及投资者等多个对象，利益分配很难做到平衡，进而导致宅基地有偿退出的改革进程产生潜在风险[6]。政府应积极主动承担一部分退出风险责任，让村民放心大胆退出。第三，与城市的社会保障机制相比，农村的保障机制不完善且保障水平不高，提高农村的社会保障十分必要。主要可以从社会保险和社会福利两个方面着手。一方面，提高农村医疗和养老保险保障水平，对退地农户子女教育、就业创业等方面予以政策倾斜；另一方面，为退地农民提供一定期限内返回农村享受原有待遇的福利政策。

3.4 实施宅基地有偿使用机制

宅基地要想实现资产功能到土地市场进行流转，一定要转变宅基地使用权的原有取得方式，将宅基地从无偿获得转变为付款取得，从以前的不需要付款使用转为缴费有偿使用已成为发展趋势[7]。建立有偿使用制度，一是要严格确定使用者资格，对首次申请者坚持无偿取得、永久使用宅基地制度，落实公平的“一户一宅”原则，发挥宅基地的住房保障功能。二是要制定合理的宅基地有偿使用费用标准和有偿使用面积范围，对超出面积的部分需要向村民自治组织缴纳超额使用费。针对应缴纳的超额使用费，按照超出面积范围实施差额等级收费，有效处罚乱占滥用现象，切实管理宅基地用地情况，抑制宅基地无序扩张。三是村民自治组织要发挥其监管治理作用。制定土地规划，规定宅基地范围，对宅基地使用情况进行监管和督促；把上缴的超额使用费用进行公开，用于宅基地规划开发和基础设施建设、农业设施改造及其他公益事业。