城市更新，永远在路上——住建部副部长黄艳谈城市更新热点问题

■本刊记者 刘红伟

城市更新是一个永远在路上的工作，我国将推进中央层面城市更新政策文件起草出台，研究制定城市更新相关法规条例，加强城市更新的顶层设计。住房和城乡建设部副部长黄艳在近期举行的“2020/2021中国城市规划年会”上如是说。

8月31日，住房和城乡建设部正式印发《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（以下简称《通知》），对实施城市更新行动，防止大拆大建等一系列问题进行纠偏，城市更新行动迎来“换挡调速期”。

《通知》对城市更新工作提出了哪些新要求？下一步，城市更新工作应如何推进？在近期国务院新闻办公室举行的“努力实现全体人民住有所居”新闻发布会和“2020/2021中国城市规划年会”上，黄艳先后对社会普遍关注的问题作出了解答。

划出城市更新“底线”

实施城市更新行动是党的十九届五中全会作出的重要决策部署，是国家“十四五”规划纲要明确的重大工程项目。近年来，全国各地积极推进实施城市更新运动，取得了显著成效。然而，在推进城市更新行动当中，有些城市出现了继续沿用过度房地产化的开发建设方式、大拆大建、急功近利的倾向，一些地方随意拆除老建筑、搬迁居民、砍伐老树，变相抬高房价、增加生活成本，产生了新的城市问题。

“城市在新的发展阶段，面临着很多新的问题和新的形势。”对此，黄艳在国新办“努力实现全体人民住有所居”新闻发布会上表示，党的十九届五中全会对实施城市更新行动作出了重要部署，这也是在新发展阶段对城市发展建设的一个新的重大工作部署，对于全面提升城市发展质量、不断满足人民群众日益增长的对美好生活的需求、促进城市经济社会持续健康发展，意义是非常巨大的。

实施城市更新行动，黄艳认为，要由过去大规模的增量建设转向存量提质改造和增量结构调整并重，这是一个非常重要的抓手。城市更新的内涵应该是要推动城市结构优化、功能完善以及品质提升，而且它还是转变城市开发建设方式的一个重要抓手。

“现在实施城市更新行动已经纳入到我国“十四五”规划纲要中，各地积极性非常高。”黄艳表示，很多地方都出台了城市更新政策、机制，谋划了不少推动城市更新落地的项目。但同时，一些地方也出现了有悖初衷的苗头，比如开始计划大规模拆除旧城旧区，有的地方还发生了大规模砍老树现象。

为积极稳妥实施城市更新行动，防止大拆大建问题，住房和城乡建设部印发《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，划出城市更新的“底线”。“制定这一政策，正是为了防止各地重走城市粗放开发建设老路。”黄艳说。

对于城市更新工作，《通知》要求，“划定城市更新重要底线，防止城市更新变形走样。”一是严控大规模拆除；二是严控大规模增建；三是严控大规模搬迁；四是确保住房租赁市场供需平稳。

城市更新提出新要求

《通知》对城市更新工作提出了哪些新要求？黄艳表示，这要从三个方面来理解：第一，要划出城市更新重要底线。一是要控制大规模拆除。在老城区里面，除了违法建筑及经过专业机构鉴定为危房的，不能够大规模、成片、集中地拆除现有建筑。二是控制大规模增建。老城区本来就密度高、强度大，要防止加剧城市交通、市政安全等环境承载压力。三是尊重居民意愿。不大规模异地拆迁，我们支持就地就近安置，鼓励房屋所有者、使用人都来参与城市更新，主要是用共建共治共享美好生活家园的模式来推动城市更新。四是控制住房租金涨幅。有些地方大拆大建后，给群众租房带来困难，要降低市民尤其是低收入困难群体租房子的成本。

第二，要保留城市记忆。尽量保留、改造、利用既有的建筑，不随意移迁拆除已经认定的历史建筑、具有保护价值的老建筑，鼓励采用“绣花功夫”来织补、修补、更新，保持老城区的格局和肌理，坚持低影响的更新建设模式，延续城市的历史文脉和特色风貌。

第三，稳妥推进城市更新。主要是要加强统筹谋划，坚持城市体检评估先行，不增加地方隐性债务，探索政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式，要推动由过去的单一“开发方式”转向“经营模式”，吸引社会力量参与更新，尤其是不搞政绩工程、面子工程，更注重补短板、惠民生的里子工程，统筹地上地下设施建设，提高城市的安全和韧性，尤其在社区层面，还是要注重补齐设施和服务短板，建设完整的居住社区。

黄艳说，城市更新的工作刚刚起步，仍在探索过程中。下一步，我们将推进城市更新试点，探索城市更新的方法路径，推出一批示范项目，积极、妥善、有序地实施城市更新行动。

加强城市更新顶层设计

《通知》的下发，进一步明确了我国新时期城市更新行动的内涵、目标和任务。此前，住房和城乡建设部党组书记、部长王蒙徽在题为《实施城市更新行动》一文中明确指出，实施城市更新行动，总体目标是建设宜居城市、绿色城市、韧性城市、智慧城市、人文城市，不断提升城市人居环境质量、人民生活质量、城市竞争力，走出一条中国特色城市发展道路。

城市更新的四个核心目标，就是要建设宜居城市、绿色城市、人文城市以及智慧城市。“真的要找到低碳发展的路径。”黄艳在“2020/2021中国城市规划年会”上表示，近来控制大拆大建的一个主要原因，就在于我们每年“拆的东西”跟“建的东西”是失衡的，“第一步就走得不对”，而“拆”对于绿色发展、对于降碳，都会产生负影响。

她指出，城市更新的行动目标包括以下几个方面：一是坚持以人民为中心的发展思想，建设宜居城市；二是坚持绿色低碳发展路径，建设绿色城市；三是统筹发展和安全，建设韧性城市；四是坚持系统观念，建设智慧城市；五是坚持在保护中发展、在发展中保护，建设人文城市。

她同时指出，城市更新的重点任务包括以下七个方面：一是建立完善城市体检评估体系，指导系统治理“城市病”；二是完善城市布局结构，健全城镇体系；三是实施城市生态修复和功能完善工程，提升人居环境质量；四是强化历史文化保护，塑造城市风貌；五是加快建设安全健康、设施完善、管理有序的完整居住社区，加强城镇老旧小区改造；六是加快推进基于数字化、网络化、智能化的新型城市基础设施建设和更新改造，整体提升城市建设水平和运行效率；七是提高城市韧性，统筹城市防洪排涝，系统化全域推进海绵城市建设。

“我国已进入城镇化的中后期，城市发展进入城市更新的重要时期，由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重，从‘有没有’转向‘好不好’。既要解决城镇化过程中的问题，还要更加注重解决城市本身所产生的问题。”黄艳说，在实施城市更新行动中要避免惯性思维，改变大拆大建的错误倾向。

黄艳指出，习惯性地做征拆、土地拍卖再建新房，这种惯性思维和惯性路径特别难转，“现在还在继续按照这条路径走，所以我们要制止这种大拆大建的行为。”

《通知》提到，城市更新要探索一套可持续更新的模式。“不沿用过度房地产化的开发建设方式，不片面追求规模扩张带来的短期效益和经济利益，鼓励推动由‘开发方式’向‘经营模式’转变。”黄艳强调。

“进入新时期，城市发展建设的动力、动力机制均发生了变化。”她强调，城市更新广义上不是一场“建设行动”，而应是城市治理行动。希望加强统筹谋划，坚持城市体检评估先行，探索一种政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式，推动过去简单的开发建设方式转向把现有的资源“经营好”，从而实现提质增效。

在黄艳看来，城市更新是一个永远在路上的工作。由于现有的标准、规范、财税体系大多针对新建开发模式，缺乏必要的城市更新支持政策。“下一阶段，城市更新行动将进一步加强顶层设计，推进试点示范，加强监管落实底线要求，完善支持存量更新的土地、规划、金融、财税等政策体系。”