“新常态”下城市更新治理模式比较与转型路径

阮少博

(西安市城市规划设计研究院，陕西 西安 710082)

城市更新治理这一管理最早出现于上个世界70年代，在世界范围内被普遍应用。从当前的情况进行分析，可以发现在对于城市进行更新时，一般是从物质和生态两个角度来进行工作。物质更新主要是指对于基础设施设备的更改和健全。生态更新主要是指改变人们所处的文化氛围。在上个世纪末，较为常见的城市更新治理方式主要有混合开展、开发商作为主体开展、政府作为主体开展三种方式，这从某种角度来说提升了城市人民的生活质量。但是，在新常态背景下，出现了一些问题，为此必须要采取措施进行解决。

1 新常态下城市更新治理模式比较和存在的问题

1.1 政府作为主体开展的城市更新

将政府作为主体开展的城市更新是将政府作为领导机构，由国有企业负责工作的城市建设模式。在这一情况下，国有企业可以被当做政府的外派工作人员，并不是一个完全独立的部门，对于城市更新负责的是政府机构。近些年来，随着政府对于市场的管理放宽以及政策的调整，政府的财政收入有所降低，这对于城市更新造成了一定的影响，由政府作为主体进行城市更新，政府需要承担较大的资金压力，这就导致城市更新难以顺利进行。

1.2 开发商作为主体开展的城市更新

将开发商作为主体开展的城市更新，是由开发商作为领导机构进行的。在对于城市进行更新时，开发商可以从自身的利益出发来对于城市进行规划，使城市更新有序进行。在进行城市更新时，将获得经济利益作为第一目标，容易出现基础设施设备数量较少或者是并不配套、拆迁不合理等情况，这就导致城市基础设施设备并不完善，城市更新管理难度较大，不利于城市更新按照要求进行，严重时甚至会导致城市不再适宜人们居住[1]。

1.3 混合开展的城市更新

混合开展的城市更新是指将增加城市更新资金投入作为前提，借助于行政鼓励能够获得利益的机构共同加入到城市更新之中，完善相关的设施设备，使城市的功能更加完善，将原本陈旧的房屋换新，营造适宜人们居住的环境。在这一模式下，政府和企业都是资金投入者，这虽然能够降低政府的财政负担，但是由于参与部门过多，为了谋取自身的利益，大部分机构所出的资金比较少，甚至是并不提供资金，资金的主要投入者依然是政府，这就导致城市更新无法顺利进行。即使企业或者是个人进行了出资，但是由于城市更新治理大部分都是公共区域，无法明确其投资能够获得的经济收益。

2 新常态下城市更新治理模式转型路径

2.1 建立专门的协调机构达成合作

在新常态下，上文所提出的三种城市更新治理模式都出现了一定的问题。在这一情况下，必须要由多个主体共同参与城市更新治理，并立足于城市的更新方案，协调参与者的意见，使其意见能够大体上保持一致。也就是说要改变之前将治理技术作为重要内容的单一治理方式，将整个区域的利益作为工作的重点，使政府部门、开发商和其它机构能够通过竞争来对于城市进行治理。并且，通过沟通、合作等途径建立专门的协调机构，使各个主体的参与感增强[2]。

在建立协调机构时，政府部门要明确城市更新治理需要遵循的规范，具体可以总结为以下几点内容。第一，要将尚未完善的市场作为管理的重要内容，认识到自身在城市更新治理时需要进行的工作，尽可能的不直接参与到市场之中。第二，要完善相关的法律法规，对于参与城市更新的开发商、个体、组织等提供保障，确保在尚未完善的市场中参与城市更新的各方利益体能够按照要求进行竞争，确保城市更新能够公平、公开的开展。第三，要限制组织、个体和开发商的行为，保障其按照要求进行城市更新，提升城市更新的效率，使城市更新能够达成预期目标。政府要加大力度对于基层部门进行监督管理，确保相关参与者能够明确责任与义务，避免由于政府直接参与市场所导致的城市更新无法顺利开展。

2.2 对于城市更新治理模式进行调整

现代化的城市是由组织、个人、家庭和一些非政府机构、开发商、政府部门共同构成的，缺一不可[3]。政府积极的开展城市更新，虽然从某种角度来说，提高了群众进行城市更新的热情，但是这也导致公共建筑需要承担更大的压力，甚至在某些地区出现了政府和某些个人的矛盾。在这一情况下，有关部门应该学习先进的城市更新治理方式，并考虑到加入者的现实需要，创新城市更新方式，使城市更新的不同参与者利益需求得到满足。在这一情况下，可以将人们的产权作为联系的关键，明确不同工作人员的职责，将成本在内部进行处理，并签订合约，使政府和其它参与者能够达成利益共同享受、风险共同承担这一目标。

详细的来进行分析，这一模式就是在已经确定城市更新包含的范围之后，在忽略城市更新治理需要花费的成本的基础上，将政府作为领导机构，对于城市内部现有的基础设施设备和公共服务设施进行维修保护[4]。在对于破旧的房屋进行维修或者是拆除重新建造时，需要由拥有房屋产权的个体以及开发商承担一定的费用。除此之外，在对于原有的产权人产权进行补偿之后，所闲置的房屋以及其它设施设备可以通过租房、售卖等不同途径来获取收益。借助于利益共同享受风险共同承担这一方式，可以使成本更新治理的需要花费的费用降到最低，在确保群众的利益能够得到满足的同时保障个人的利益。

2.3 出台相关的政策并进行落实

政府部门在同意个人、组织、开发商加入城市更新某一个项目或者是能够满足公共利益的非居住地进行改造的同时，系统全面的考虑设计这一项目是否能够对于四周的城市造成影响，从而完善相关的政策。比如说，借助于转移开发的权益，使原本业主所具有但是事实上无法进行更改的权限进行转移，由规划局统一的进行工作。在这一过程中，有关部门可以学习美国在上个世纪中期的成功经验，并结合我国的现实情况进行。考虑到我国公共设施设备建设过程中没有充足的资金作为支持，业主参与的积极性不强这一现状，可以出台相关的政策鼓励有关机构建造更高的楼层，使其获得更多的私有空间等措施，使城市更新切实的带给人们利益，确保城市更新有充足的资金作为支持[5]。

虽然借助于一系列的奖励措施，能够使城市公共空间的建造更加顺利，但是上文所提的政策最主要的是为了保障投资者的私有财产，其为了获得更多的收益，很可能采用一些不当措施，比如说将公共设施安装在人们进不去的区域、财政奖励并不能满足人们的现实需要等。为了防止这些问题的出现，在进行奖励的过程中，政府部门应该制定相关的规定来进行约束，并通过合理地降低需要缴纳的税款，延长还款的时间等，使开发工作更加有序、公正的进行。

3 结 语

根据上文来进行分析，城市更新是对于城市进行调整、改进，使其焕发新的生机与活力的过程，包含着城市的重新建造、更改以及对于城市的开发、利用等不同阶段。为此，在新常态背景下必须要分析城市更新治理模式的优势和不足，并从我国的现实情况出发，找出最为适宜的方式开展城市更新治理，推动城市的长期、稳定发展。